历史城市的社区规划

立命馆大学政策科学部教授　钟之江秀彦

关键词：社区规划；风险交流；风险评估；地区防灾计划；地区继承计划

一、民主主义背景下的历史城市保全和继承的因果

保罗·罗宾·克鲁格曼的书中提到，罗马帝国甚至连文化都是从希腊借鉴过来的，在属于自己的文化创造和积蓄方面的贡献比较小。同时书里还说，正因为这样，罗马帝国才可以将重心放在军事和统治上，这也正是它强大的理由。美国著名城市思想家、城市计划家简·雅可布丝，在她的遗稿《崩坏的美国》中写道：在那以后，希腊文明作为现代欧美文明的起源，将会断绝与罗马帝国的关系，从伊斯兰帝国重新导入。她主张，若是要想避免文明走向黑暗时代的深渊，就必须回避这种“断绝”，而回避的手段就是防止社会环境出现变动。和新城镇由于人口减少而较容易出现老龄化、空巢化的情况相比，历史城市因为人口构成较为多样化，不论是保存继承有形或是无形的社会环境都是有可能的。

回避这种“断绝”，不仅是现代历史城市生活者日常生活、生存的食粮，也出于另一个原因——在高度网络化而距离变小的世界中，市内生产总值的一半以上都是由第三产业创造的、隐藏在历史城市中的因果关系。观光相关产业承载着文明兴亡遗址的历史城市，人类通过拥有它，提高在经济方面的依存性和持续发展性，与此同时，世界文化遗产热并没有消退的趋势。

想要保护作为单独文化遗产的世界遗产的话，就必须在周边的缓冲地带下点功夫。为此，有必要制订和庞大的观光人数、观光产业相关的战略计划。来京都的观光客不光是游览世界遗产，还会通过各种历史城市资源去体验多样的京都。但在我们的脑海里，现在的瓦筑京町家和与其相关的各种周边，是从古代就流传下来的京都传统街景。这一印象已经根深蒂固，但其实到室町时代为止，即便抛开大臣和武将的大宅子、寺庙、大店铺不说，作为住家的长屋或者商住两用的住宅很多都是木板砌的。这些木板砌的京町家的样子都可以在室町时代描绘京都城内城外光景的屏风上看到。虽然和我们一直以来认为的景象大相径庭，但随着时代的进步、 技术和建材的变化，关于制订如何整体继承、保存现状的战略的时刻已经到来。

作为内务大臣兼帝都复兴院总裁的后藤新平，在作了彻底的调查后，制订出了成为现在东京蓝图的关东大地震后首都复兴计划。在仔细读了自己所在城市的产业统计后，把地区构成毫不隐瞒地表现了出来，而且有些内容是平时没有注意到的。

如果既不在市政府工作，也不是自主防灾组织的成员的话，市民们平时是完全没有机会看到自己所在城市的地区防灾计划的。虽然防灾计划里记载着灾害对策，并在别册中也标示了作为个别灾害对策要项的计划，但却没有作为未来指南的具体行动计划。通过训练的演习只在主要的机关内举行，但是这些只是在紧急情况下作为行政援助的灾害对策。虽然不光是行政事宜，关于市民和企业的责任虽然也记录在内，但知道这些内容的市民到底又有多少呢？各市町村根据自己的地形和条件，通过现状和历史记录来推算受灾的情况。在关于如何减轻城市受害的应急对策中，从地区防灾根据地、避难计划、储备品，到水和食物的供给、垃圾和厕所等关乎市民生活安定的各个方面，还有自治区消防、居民的互救、交通对策和警备、搜索下落不明人员、志愿者活动等讨论项目都列举出来了，但并不能说大家都已经全部知道了，还有很多细小的部分不够完整。我们要认识到，即使在21世纪，在大规模灾害发生72小时内，都只能依赖居民之间的互助。

更可怕的是，就算除掉城市在火山爆发等灾害中毁灭的情况外，在发生大地震、大火等灾害时重建无望外，还有居民们忽视或是放弃作为历史城市的京都的文化遗产的保存和继承这种情况。比如说在复建的过程中，如果京城市民们把东京、大阪那样的高密度的高楼城市计划定为全体意见的话，这就是京都作为历史城市的地区概念的崩坏。之后如果重建工作也没有实施的话，灭绝的时候终于要到来了，地区概念也寿终正寝。所谓的“民主”就这么简单地将市民、居民们“同心协力”去保存、继承把历史城市这件事逼上了绝路。为了让大家意识到这种潜在的因果关系，就必须让更多的居民能够参加进来。

二、社区规划时代的文化遗产保存、继承的内涵

那么让我们来试着考虑下“谁制订的计划？”、“策划者是谁？”这些问题吧。

一说到策划者，可能我们首先会想到城市规划者、企划部门、财务部门的负责人之类的，但如果是这样，那拥有文化遗产的历史城市的保存和继承计划又是谁制订的呢？

城市计划是市役所或者町村政府的各个负责部门的计划，或是市的综合计划的各个负责部门、城市计划审议会、教育委员会的计划，这些说法其实都不正确，因为它们相当于又在问“公共到底是什么？”。市政府并不能代表公共，它只不过是公共圈内的一个执行机关而已，它是作为实施、执行计划，进行行政服务的一个部门。

在民主主义这个大前提下，有4个市民社会的代表模式。约翰·弗里德曼教授说过，在现代社会中，市民社会被再次提及是在20世纪80年代。这包括了托克维尔的连带民主主义模式、哈贝马斯的公共圈模式、格兰穆西的霸权主义模式、卡斯特的社会运动模式。

现代的市民社会是“在正式的‘被制度化’代议制的民主主义中，导入了直接、根本参加型的民主主义要素，这也是容易被忽视、几乎不能引起政治支配阶级注意的一般市民对政治决定作出影响的一次尝试”，并提倡将这些权力分配下去。

关于市民社会中的社会运营技术的进步，80年代以后在欧洲以欧盟为中心确定了新的手段。比较有代表性的例子是对于公害、环境问题的社会关心，在欧美虽然是理所当然，但日本是在2007年4月才由环境部制定了《战略的环境评价（SEA）导入指标》。SEA和一直以来评价事业实施影响的环境影响评价（EIA）不同，包括了事业实施决定的替代方案，是从综合计划的早期阶段开始，更大范围地审议环境问题的环境评价。但是由谁来审议的问题，也作为今后日本的课题被保留下来了。佐藤刚、坂野达郎两人还提到了以欧洲为中心，市民参与科学技术政策的活跃情况。其中作为代表的手法，有在共识决策会议中丹麦做的关于“参加型技术评价（PTA）”的报告。因为不论是环境问题，还是城市计划、能源政策的问题，实际上就是考虑在城市和地区的经济开发过程中，如何把新技术引进城市的问题。在欧洲，就算存在着经过两次世界大战后要如何加入欧盟这样的大课题，但在公共圈里要通过具体的原则和价值观（伦理规则）来解决市民参加这项问题的时候，也花费了相当多的人力。事实上，在关于如何估计导入新技术的影响、谁来评价如何避免负面的影响、谁和谁来议论、如何制订地区概念、怎样作出意见决策这些问题上，也煞费苦心地用了和直接民主制相近的手法，并使之有所改进。

虽然并不是完美无缺，但欧洲各国已经逐渐实现了从只由专家来制订官方计划的组织结构上的转变。在荷兰的议会中，各种审议会的召集和设置都不依赖于行政或是议会，而是变成了NPO作为项目经理来发挥其领导作用，由被称作第三部门的NPO来选定及招聘委员会。这样的组织结构也较为公正，已经成为了必须由学识经验丰富的专家们来运营的审议会、委员会等，然后由运营和指导来处理组建运营委员会这些问题。这些实际上都是利益关系者们为了扩大参与机会而制定的制度。在日本，分权主要是指由日本政府把权力下放到地方公共团体，但在欧洲却表现为在市民社会中的市民参与，这种趋势被称作新时代的社区规划。这并不是狭义的地区振兴和城市规划，而是以通过市民参与评价城市全体的公共利益，制订计划来组建的市民社会下的参加型城市规划。时代已经不满足于只有专家的城市规划了，开始逐渐转向参加型，也就是我们所说的通过对话型研究来制订计划的模式。其证据就是，不仅确立了世界范围内的NPO、中间法人制度，而且促进了市民社会下真正意义上的多样的利害关系者的参与。

三、关于多样风险的社区规划和学习进程

之前那个问题的答案：市民就是策划者。地方公共团体的本质是省去多余的东西和公共圈下的城市规划。当市民被问及城市规划指的是什么的时候，可以带着对地区的爱恋说出“这是我的想法”，即使是在自然灾害、环境问题、人为灾害、疾病，甚至是在经济变动的情况下，也能通过公共圈的互相协助来保存继承家族和生命财产的安全。

通过多样利害关系者来进行多样评价的共识，这种决策会议的本质就是：关于导入新技术的风险评价。将来的风险评价不仅是在专家和非专家之间，在利害关系不同的各种立场之间也会有很大的不同，而除了这些不同外，多样的评价也是很重要的一个方面。“完成想定”这种词汇，并不是指因为不明白所以作出不确定的应对，而是事前没作风险评价到作出应对之前的状况。尽量把利害关系者各自的风险评估和评价集中起来。专家展示他们合理科学的证据和评价，当意见不同时，也可以像医生会诊一样探讨。通过讨论来相互学习不同的风险评估，这种学习过程才是共识决策会议的真正意义所在。

反过来，根据拥有文化遗产的历史城市的不同风险性，构筑作为政策集合体的、关于历史城市保存的长期城市规划，以下三点很有必要。通过多样的利害关系者来构筑：

（一）进行发生率和损失之类风险程度的“风险评估”；

（二）达成风险内容共享、风险应对共识的“风险交流”；

（三）为了减轻风险规模、避免风险而制定的战略行动课题集等未来的情报集合体，以此为基础的“风险管理”的过程必不可少。另外应对风险的还有缓和方案和适应方案。

所谓终生学习，并不是说只能通过年纪大了后再去学习京都检定这类方法来获得知识，而是通过各种方法参与地区活动，通过多样的风险交流来展开相互学习进程，依靠社区规划来实现多样的市民参与，相互了解、理解。这才是终生学习的意义所在。日本人并没有忘记这点，对被称为历史城市的城市来说，随着时代的变迁，这样的市民参与活动以及相互之间的学习也是一脉相承的。

本人所在的研究室也在进行着各种社区规划的实践活动。比如说和北野天满宫和国宝的千本释迦堂、花街上七轩的居民一起，前后花了5年以上的时间，通过在北野地区地区规划委员会帮忙，做出了这个地区的安心安全地图。在风险评估的同时，上高野学区和衣笠学区在风险交流方面缔结了防灾城市规划的调查研究协定，比如制订了通过灾害应对型自动贩卖机来确保受灾初期饮用水的计划、确认独居老人在受灾时的安危情况等各种各样的社会继承计划（SCP），这些都作为社区规划的一部分从2009年开始实施。

另外因为圣马可广场在冬季的时候会遭受涨潮的危害，意大利政府为了保护拥有世界遗产的历史城市威尼斯，通过2007年和2009年的国际联合发表，开始实施摩西项目。在包围威尼斯的内海设置了3处水闸，涨潮或是海啸预警时，通过挤压空气、海底弹上来水闸缓冲装置，而且还开始建筑为了防止在运转中出现内外水面高度差的阀门，犹如巴拿马运河一样的上通水路。不仅是在威尼斯这样的历史城市，在和很多城市都有关联的威尼托州里，和利害关系者关于这个项目的议论一直都在持续。和经历过大地震的拉圭拉市的协力合作也已经启动。除此之外，在拥有世界遗产的泰国，我们和泰国国立政法大学关于“最近3年间洪水时的社区规划的共同调查研究”也在持续进行。

不管是在国内还是国外，首先在地区内制造可以读一遍地区防灾计划书的机会，通过町内会或者社区福利协议会，又或是在多层的地区社区内，设置可以制订地区安全地图、开办风险评估和风险交流这一类演讲会的场所。这样踏实的做法很重要。当然为了提高风险交流的活性化，联合发表以及作为一种道具的风险赌博等手法也可以予以活用。不管是在哪个地区，通过漫长的风险评估和风险交流学习，都能够获得未来。只是这个方法并不只有唯一的正确答案，根据地区的不同特征来制订社区规划的时代已经到来。（张媛/译）