社区组织管理的实践模式

社区组织管理的实践模式_社会转型期城市社区组织管理创新研究

（一）国外城市社区组织管理模式

各个国家由于不同的历史背景、文化传统、经济发展水平和政府管理模式，形成了不同类型的社区组织管理模式。一般认为，国外众多社区管理模式中比较突出的是以美国为代表的自治模式、以日本为代表的混合模式和以新加坡为代表的政府主导模式。

1.美国的城市社区管理模式

美国的社区管理模式是社区自治型管理模式，这种模式的特点是：组织管理机构健全，各参与主体（地方政府、社区委员会、民间组织、社区居民）角色定位合理，权责明确，各司其职，运作规范有序。其主要特点如下：

（1）地方政府责任明确

在美国的社区管理中，地方政府主要负责制定社区发展规划、政策和法规，为社区发展提供必要的财政资金支持，通过工作指导、购买服务等形式对民间组织进行培育和扶持，并指导、监管、考核民间组织的运作。作为城市最高行政首脑，市长的主要职责是确保市各职能部门与社区委员会的合作，对各社区委员会提出拨款建议，对社区委员会的资金预算及用途的合理性进行审核，对社区委员会遇到的困难和问题予以帮助和解决。

（2）社区委员会执掌大权

在美国社区工作中，社区委员会可谓是核心机构。社区委员会的职责是：制定社区需求目标和工作计划，与社区顾问团合作制定社区服务计划，参与社区财政预算的评估，向市财政申请资金，确定社区会议日程和议题，选举社区委员会主席，提出社区管理人员雇佣建议，监督社区工作人员的工作，处理社区办公室日常工作和居民对社区服务的意见，监督社区资金使用以及负责社区福利工作等。根据规定，社区委员会委员由地方政府依据当地法律法规任命，委员职位都是兼职的，是没有报酬的。社区委员会委员必须是本社区的居民或在本社区有商务的人，通常在当地具有一定的威望和号召力。

（3）社区民间组织负责具体事务

在美国，社区民间组织主要承担社区管理和社区服务的具体事务，与社区居民关系最为密切。美国的社区民间组织主要包括“社区委员会”和“邻里委员会”两种，二者都负责公开透明地处理多种城市事务，并负责募集资金、支持并参与居民的各种活动，他们的区别是，“邻里委员会”管辖的地理范围较小、人口数量较少。对社区组织来说，募集资金非常重要，这在很大程度上决定了组织自身保持独立性的程度。美国社区内还有很多其他类型的民间组织，如兴趣小组、商业协会、老年人组织、基金会、教会等，他们虽然也为社区居民提供服务，却不参与居民活动，也不负责募集资金。社区民间组织在推动建立完善社区服务体系、满足居民对公共服务的需求、弥补政府不足、促进社区参与、增进居民联系等方面发挥着重要作用。

（4）社区居民积极参与

居民是社区的主体，在美国社区中，居民在很大程度上实现了自主管理。社区内的具体事务的商议和重要发展项目的实施，都通过召开社区听证会的方式，由居民参与讨论、管理和决定。社区居民也有较强的公民责任感和社区参与意识，愿意参与社区公共事务，承担起关注、参与、解决社区问题的责任。居民参与社区管理主要通过三种途径来实现：参加社区会议、志愿服务、竞选社区专业委员会委员。有数据显示，美国有50%的成年人每周至少参加一次志愿活动，为自己的社区服务，这种参与对于提高社区整体管理水平、降低社区管理成本、改善居民生活质量具有重大意义。^[1]

2.日本的城市社区管理模式

日本的社区管理模式是混合型的管理模式。这种模式的特点是行政管理与社会自治相结合，政府对社区的管理比较宽松，其主要职能是规划、指导并提供经费支持，社区管理以自治为主。

日本城市的“地域”是相当于我国“街道”的行政区域，其管理机构称作“地域中心”。“地域中心”体制是为了更好地满足大城市对居民管理的新需要，于1974年提出和确立的。通常由政府根据人口密度和管理半径划分若干个地域中心，各自管辖一定的区域，隶属于区政府地域中心部，行政级别科级。地域中心的主要任务是：收集社区居民对地域管理的意见及建议；支持和援助市民活动和民间公益团体活动；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施的服务，以及负责青少年健康成长等有关事务的管理，目的是满足各阶层区民的多种需要，使区民的生活不断得到改善和提高。区政府通过地域中心部对地域中心实施领导。^[2]

日本的社区组织包括三个层次：自治会、联合自治会和区协议会。自治会也叫町内会，性质上是居民自治组织。在实际工作中，町内会与政府特别是区的政府机构保持着比较密切的联系。政府对町内会的作用也比较重视，许多决策都希望获得居民的认可和理解，因此，政府的不少决策都会听取町内会的意见，特别是会长的意见；居民反映问题时，如果由町内会提出，政府也会更加重视。^[3]

作为当今日本最重要的基层社区组织。町内会几乎遍及日本每一个社区。与各种各样的基层社区组织如地方居民组织、老年组织、妇女组织、儿童组织等相比，町内会发挥的影响和作用最大。它既不是常规意义上的行政组织的最小单位，也不是由政府建立的下属组织，而是一种由社区居民选举委员会选举产生的社区性自愿社团，具有社区居民自治组织和管理地方全体居民社会生活的行政组织的双重组织特征。

町内会的主要特点是：第一，每个町内会都有特定的领域，其所辖地域范围经由居民讨论认同，且与相邻町内会无地域范围的争议后，由地方政府授权确定；第二，町内会的成员为本地域范围内的所有家庭户，社区个体或社区内的组织都不具备町内会成员的资格；第三，町内会作为社区居民的代表，与政府进行联系及沟通，向政府传达民意和各种诉求；第四，町内会承担大量社区事务，如增进居民之间的联系、促进居民健康、提供信息服务、预防各种犯罪、防治灾害、募集基金等社会活动。它也会帮助地方政府做一些诸如发放及回收国家人口调查问卷、发放定期出版的新闻日报等原本需要地方政府花费大量精力去做的事务，以减轻政府负担。

在当今日本，町内会事实上已然成为基层社区管理最重要的执行代表。它与地方政府也在各自履行明确职责的基础上维持着良好的合作伙伴关系。町内会主要履行三个方面的职能：第一，社会经济职能。如对贫困家庭的社会支持，为严重抑郁患者提供心理方面的服务，为社区内各种年龄群体如老年人、儿童、青少年等提供服务。第二，游说职能。作为咨询和建议的组织，町内会促进和保护公民权利的立法，游说和支持那些推动社区项目的政治团体。町内会通常都坚决反对有违社区居民利益的商业和其他活动。第三，管理职能。这一职能是政府赋予的，町内会还负责包括居民身份登记、婚姻登记、帮助有关方面进行问卷调查等事务。^[4]可见，町内会在日本基层社会管理中发挥了不可替代的作用，有学者认为，在日本，除了町内会，没有其他的组织既能够代表居民的要求，又能够满足地方政府多方面的合作要求。^[5]

3.新加坡的城市社区管理模式

与前面两种模式不同，新加坡的社区管理模式属于政府主导型的管理模式，这种管理模式的特点是：政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与。

在新加坡，政府在社区建设中发挥主导作用，尤其体现在加强落实宏观政策和正确引导发展方向上。政府发挥的重要作用包括体制设计、政策指导，资金支持、设施配备，社区管理、社会救助、社区治安等。社区与政府之间一般通过两种方式联系：一是由政府设立社区发展署，隶属于社会发展与体育部，负责统辖全国社区管理事务。二是政府内阁成员和政府公务员到全国社区组织的总机构——人民协会担任职务，由此实现对基层组织的领导。^[6]

新加坡的社区组织体系如下：

（1）社会发展与体育部

社会发展与体育部是新加坡政府负责社区建设的专职机构，其职能几乎涉及了基层社区组织管理的各个方面，肩负着全国社区管理、社区发展及体育工作等重要任务，下辖人民协会、国家福利理事会等与社区建设密切相关的机构。

（2）人民协会

人民协会是新加坡进行全国社区管理的总机构，成立于1960年，其主席是政府总理。人民协会成立的目的是为了推动社区发展，培育社区领袖，加强政府与人民的沟通，贯彻政府施政意图，促进种族和谐，增进社会团结，提高社会内聚力。它有三个下属机构：居民委员会（或译邻里委员会）、公民咨询委员会和民众联络所管委会，其中居民委员会着重负责包括邻里关系在内的居住软环境建设，公民咨询委员会充分发挥其在党、政府和社区居民之间的媒介及执政党基层外围组织的作用，民主联络所管委会则侧重于组织各类社区活动，争取民心。这三个基层组织均在人民协会指导下运作，很多时候成员相互交叉重叠。

（3）社区发展理事会

新加坡按照现有的5个行政区（市中区、西南区、东南区、东北区和西北区）设立了5个社区发展理事会，用来分担政府的部分公共服务职能。一般每个社区发展理事会负责管理约16-18个选区，负责约80万户居民。社区发展理事会的主要职责是推行社区计划、帮扶社会弱势群体、提供老年服务、改善居民生活、联系群众、鼓励社区参与、增强社区凝聚力等等。虽然定位是社团组织，但由于经常代政府推行社会援助计划、开展社区关怀活动，社区发展理事会因此也被视为“参与式的地方政府”。

（4）市镇理事会

市镇理事会组建于1988年，隶属于国家发展部，属法定的半官方机构。新加坡目前共有16个市镇理事会，每个市镇理事会管理5-8个选区，负责约4万-10万个住户。与人民协会和社区发展理事会侧重于社区建设中的软件不同，市镇理事会主要负责社区的“硬件”管理。新加坡居民住宅80%以上为政府组屋，选区（社区）就是由多个组屋区（若干栋组屋构成一个组屋区）构成的，市镇理事会的主要任务就是负责公共组屋的管理、卫生、保养及维护、翻新，更新或更换共用物业内的设备，对包括商业在内的公共配套设施进行管理，负责市镇或邻里的改造工作，征收服务费等，许多职能近似业主委员会。

（5）社区基层组织

社区基层组织的主要任务是为社区居民提供各种直接或间接的服务。新加坡有很多社区基层组织，如公民咨询委员会、民众俱乐部管理委员会、居民委员会和邻里委员会等。

各基层组织所提供的服务也有差别。如公民咨询委员会（相当于我国的街道办事处）主要负责收集民意，沟通政府和居民的关系，做好上情下达和下情上报，为选举服务，并管理社区各项资金，对社区一些重大改造项目的实施进行审批。新加坡现在共有84个公民咨询委员会，对应84个选区。民众俱乐部管理委员会负责组织文化、体育、教育、娱乐以及大型的社会活动，组织兴趣小组，为政府和社区居民之间搭建交流的平台，同时管理民众俱乐部的各种设施等。目前新加坡共有106个民众俱乐部，每个民众俱乐部服务1.5万-2.5万户居民。居民委员会（或邻里委员会）^[7]是新加坡社区组织体系中最小的区域性组织，其职能就是在小范围内联络邻里之间的感情，反映社区民意，增进社会认同等。

总的来说，人民协会是重视社区基层组织建设的法定机构，社会发展理事会是承担社区福利工作的公共职能机构，市镇理事会是负责市政物业管理职能的社团法人。^[8]

（二）国内城市社区组织管理模式

自民政部大力倡导社区建设，设立“全国社区建设实验区”以来，社区建设在我国蓬勃发展，目前已经形成了多个特色鲜明的社区管理模式。限于篇幅，本文在此仅就上海模式、沈阳模式、江汉模式、杭州上城模式和北京模式做一下简要介绍。

1.上海模式

为了满足城市管理的需要，改革开放以来，上海不断对城市管理体制进行调整，逐步强化基层社区的“管理”功能，将以前的“两级政府，一级管理”调整为“两级政府，两级管理”。自1995年起又进一步提出了“两级政府，三级管理”的体制，到20世纪末最终确立了“两级政府，三级管理，四级网络”的城市社会管理架构。在此改革中，街道由最初在单位—行政体制中的辅助地位上升到对地区范围公共事务实施全面管理的地位^[9]，社区也被定位于街道范围，城市社区组织管理体制实质上就是由领导系统（由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成）、执行系统（四个工作委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会）、支持系统（辖区内企事业单位、居民自治组织、各类民间组织、社区居民）三个系统相结合的街道社区建设的管理体制^[10]。上海模式也因此具有非常明显的行政主导色彩。

上海市民政局2006年1月发布执行了《上海市社区委员会章程》，其中明确规定，社区委员会由社区（街道）党工委领导，社区委员会主任一般由社区（街道）党工委书记或街道办事处主任担任。社区委员会的职责是“对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、评议、监督”。^[11]由此可见，在上海的“两级政府，三级管理”社区组织管理体系中，街道办事处成为了街道行政权力的中心，其一级政府管理的地位得到确立。街道办事处依据法律、法规和区政府的授权，对全街范围的社区建设行使领导、协调、监督等职权，对地区性、群众性、社会性的工作承担全面责任。同时，为了避免“条块分割”，上海市还成立了城区管理委员会，为专业管理的“条”与综合管理的“块”之间搭建起“桥梁”。具体来说就是由街道办事处牵头，派出所、工商所、房管所、街道医院、环卫所、市容监察分队等单位共同加入城区管理委员会，定期召开例会，对辖区范围内的各种事务进行协商和管理。此举增强了“条”与“块”的沟通与联系，有利于形成社区建设的合力。

按照“两级政府、三级管理”的要求，为了便于开展工作，上海街道内设置了四个工作委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、财政经济委员会、社会治安综合治理委员会。这四个工作委员会分别负责不同领域的工作：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、城市绿化、环境保护等；社区发展委员会负责管理辖区内社区建设工作，负责社区服务、社区文化、社区教育、社会保障、社区福利、劳动就业等与社区发展有关的工作；财政经济管理委员会负责辖区内的街道财政预决算，对有关企事业单位、个体工商户等实行工商、物价、税收等方面的行政管理，对街道经济进行扶持和引导；社会治安综合管理委员会主要是协助街道党工委、街道办事处领导辖区内的社会治安综合治理与司法行政工作。有了这四个具体执行委员会，街道的各项工作就有了有形的依托。

居民委员会在上海模式中被定位为“四级网络”。在上海的社区组织管理模式中，进一步强化了居委会作为群众性自治组织的管理、教育、服务、监督等职能。此外，社区管理还要充分发挥辖区内企事业单位、居民自治组织、各类民间组织、社区居民等多方力量的作用，为社区管理提供有效的支持。^[12]

2.沈阳模式

沈阳市从1999年3月开始，从先行试点入手，边总结边推进，逐步形成了城市基层管理体制新框架，其做法是：

第一，明确社区定位。从有利于推进民主和优化资源配置的考虑出发，把社区定位在街道与原居民委员会中间的层面上——即小于街道办事处、大于原来居民委员会的层面。采取这种定位方式的主要原因是：原有的居民委员会规模过小、服务功能不完善、协调驻区单位的能力弱，无法承担起应尽的职能；街道办事处作为区政府的派出机关，是政权组织，无法体现社区自治。

第二，科学划分社区。依据居民居住的地缘关系、心理认同感等社区构成要素，按照有利于社区管理、居民自治、资源利用和提高工作效率的原则，在全市重新组建了四种类型的社区——一是以居民居住和单位自然地域划分的“板块型”社区；二是以职工及其家属聚居区为主体的“单位型”社区；三是由独立的居民小区所构成的“小区型”社区；四是具有文化、旅游、商业等不同功能特点的“功能型”社区。

第三，建立社区组织运作体系。按照“领导层、决策层、执行层和议事层”为框架搭建起社区组织运作体系。

首先，社区党组织是领导层，根据社区党建的要求，考虑到每个社区的具体情况，沈阳有些社区还对社区党组织进行了重组，按照规定成立了党委、总支或支部，形成了社区工作的领导核心。

其次，社区成员代表大会是决策层，由社区居民和社区单位代表组成，作为社区最高的民主管理权力机构而存在，负责定期商议决定社区内的一切重大问题。

再次，社区管理委员会是执行层，其职能是教育、服务、管理和监督，对社区成员代表大会负责并报告工作。在社区具体工作中，它与规模调整后的居委会并没有分开设立，实质上是“一套人马，两块牌子”，由招聘人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成。

最后，社区协商议事委员会是议事层，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，并负责对社区管理委员会的工作进行监督，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、单位代表、居民代表等组成。就这种社区组织体系来说，沈阳市的做法体现了“社区自治、议行分离”的原则。新的社区组织体系建立后，扩大了基层民主，强化了监督和制约机制，理顺了社区内部的工作关系，初步形成了责权明确、相互制约、相互促进的具有沈阳特色的社区管理模式。

第四，公开选聘社区干部。采取“公开招贤，定岗竞争，择优入围，依法选举”的办法，按照每300户配备一名社区专职干部的比例，首先通过报名、资格审查、考试、答辩确定入围名单；然后召开社区居民代表大会，由入围者发表竞选演说，按多数代表意见确定正式候选人；最后召开社区居民代表大会，按照差额、无记名投票的选举方式，依法选举产生社区委员会成员。在选举社区委员会成员的同时，推选出社区协商议事委员会成员。^[13]

3.武汉江汉模式

武汉市江汉区是2000 年初获得民政部批准的最后一个“全国社区建设试验区”，江汉模式被称作是“社区治理网络型”模式，是武汉市江汉区委、区政府基于社区组织体制创新而推动建立的一种独具武汉特色的社区建设模式。即：以社区自治为主导方向，以制度变迁为变革手段，以基层社区为实施平台，在社区范围内建立的一种“行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式”。^[14]江汉模式的特点可被归纳为如下几个方面：

第一，对社区进行调整和重新定位。江汉区根据有利于社区管理、社区服务和社区自治的原则，在原有社区居委会的基础上，结合各社区具体情况（自然地域、人口密度、辖区单位、基础设施、社区归属感等），按照户数在1000—3000户之间的规模，对社区进行了单位型、纯居民型、村居民混合型、商居混合型等类型的划分，把原来的26个居委会改成了11个社区，并对社区进行了定位：“小于街道、大于居委会”^[15]。

第二，建构社区组织体系，完善相关制度建设。通过对国内其他城市社区组织体系的借鉴，结合自身具体情况，江汉区建构起由社区党支部、社区成员代表大会、社区居民委员会、社区协商议事会四大组织构成的城市社区组织体系。除此之外，大力推动社会组织发展及志愿者队伍建设，形成了纵横交错的社区组织网络。与体系构建相结合，江汉区也对相关制度进行了完善，着力理顺社区组织机构之间的关系，明确了社区党组织作为整个社区建设的领导核心、社区成员代表大会作为社区自治权力机构、社区居委会作为社区自治工作机构、社区协商议事会作为社区自治议事监督机构的角色定位，并对各组织的具体职责和发挥作用的领域及方式进行说明，进一步规范社区组织行为，形成了社区自治权利相互制约的制度体系。

第三，理顺社区内外关系。首先涉及的是政府职能转变问题。江汉区政府制定了政府职能转变的原则：“面向社区，重心下移；事权下移，责权利配套；以人为本，资源整合；利于民主，依法自治”。据此对政府职能部门、街道办事处、社区三者之间的责、权、利关系进行了合理划分，确立了“谁办事、谁用钱”和“权随责走、费随事转”的原则，为社区自治提供了必要的体制环境。^[16]其次，理顺区政府职能部门与社区居委会的关系，区政府职能部门按照“立足社区、重心下沉，权随责走、费随事转，责任到人、监督到人”等原则转变政府职能，服务于促进社区自治、构筑社区共建共治模式的需要。再次，理顺街道办事处与社区居委会的关系，过去街道办事处与居民委员会之间的领导与被领导、命令与服从的关系转变为指导与协助、服务与监督的关系，以保障社区居委会的自治性。为此，江汉区建立了每年由社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。最后，以人为本，保障社区居民的主人翁地位，培育他们的社区意识。把社区与辖区单位的关系界定为“共驻共建、资源共享”。

第四，建立社区自治的财力支撑体系。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，江汉区以往居民委员会的工作经费、居委会成员的生活补贴费，主要以区街两级的财政投入为主，其他财政来源主要靠辖区单位的财力支持或者原居委会的资金积累和经营性资产收益。社区规模调整后，居委会的办公经费和委员的工资由市、区、街三级按比例分摊。按照规定，社区工作人员的报酬是：书记、主任每月500元，其余人员每月450元，比过去有所提升。为保证社区经费专款专用，江汉区还出台了相关规定：“财政下拨和社区筹集资金由社区居委会管理使用，任何单位都不得以任何理由挪用或截留。社区开办的便民、利民服务的管理费全部用于社区建设”。^[17]

总的来说，江汉模式通过社区组织体系建设，建构起一套“以区政府职能部门为指导、以街道办事处为基础、以社区组织为依托”的组织运作方式。政府职能部门、街道办事处和社区组织各司其职、各负其责，共同推进城市社区建设。并通过政府职能转变，逐步实现其与社区自治功能的协调，形成了“四个结合”，即“政府管理与社区自我管理相结合、政府服务与社区自我服务相结合、政府教育与社区自我教育相结合、政府监督与社区自我监督相结合”。^[18]

4.杭州上城模式^[19]

（1）社会复合主体：社会治理新结构

社会复合主体是杭州基于共建共享“生活品质之城”的目标，首创性地提出的发展思路，是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与，“通过人员的相互兼职、项目的有机串联，实现各个主体间的相互关联，形成‘多层架构、网状联结，多界参与、互为支撑，多层运行、优势互补’的组织架构和运作机制”。^[20]社会复合主体创新被有的学者称为大城市新型治理结构的“中国模式”。该学者认为，社会复合主体事实上是创新了中国城市的治理结构，从政府的单一治理到多个主体的协作治理和共同治理转变。这种治理结构创新可以在不同领域、不同空间和不同类型的城市事务中体现，目前社会复合主体创新更多用于解决较为复杂的社会性项目和社会性事业。^[21]

笔者认为，社会复合主体实质上是一种社会组织管理模式创新。这种行动主体涉及国家政府、企业、社会组织、个人等不同行动主体的关系，是通过项目合作的方式，形成一个政府、市场、社会组织、社会个体四方协调互补，各类社会资源和社会机会协商配置和有效利用，各组织功能互补、良性互动、协作共治的格局，是社会管理走向善治的探索历程和社会复合治理的实践过程，也是国家与社会之间互动生长和相互型塑的过程。

（2）“333+X社区大服务体系”：社区复合型管理体制实践

基于对社区组织管理现存问题的思考，结合地方工作实践经验，杭州上城区建构并实施了“333+X社区大服务体系”。“333＋X”社区服务架构包括：3个主体——政府、社区、社会，3种体系——公共服务、自助互助服务、便民利民服务，3类载体——社区公共服务站、居民议事中心、大管家服务社，X个项目——涉及吃、住、行、游、购、娱、健等与生活密切相关的39个服务项目。通过明确政府、社区、社会各自的责权和功能，建立一个以政府为导向，由多元主体共同参与，以公共性服务、公益性服务和商业服务为载体所组成的分工明确、立体多元、相互补充、服务居民的大服务网络体系。

第一，管理主体三位复合。“333+X社区大服务体系”建构的三方主体——政府、社区、社区其他各类组织功能复合，政府提供公共服务，保障社会公平；社区承接公共服务，提供公益性服务，有效整合资源；社区其他各类组织主要提供商业服务、部分公益服务、志愿服务等，弥补政府和市场失灵，更好地服务居民。并通过社区党组织、社区居委会、公共服务工作站承接不同的工作内容，形成了以社区党组织为领导核心，社区居委会充分行使自我管理、自我教育、自我服务的职能，社区公共服务工作站进行社会管理、提供公共服务的社区组织运作机制。

第二，管理过程协作互补。复合治理形态的核心，是通过建立三大服务架构，谋求“各个治理主体之间的合作互补”关系，实现“领导、服务、自治”并重，恢复社区发展“综合、不可割裂性”的复合功能。在“333+X社区大服务体系”下，参与社区服务的政府、社区和社区其他各类组织三个主体之间是一种协调合作的关系，政府的行政导向和政策保障将更加契合社区发展的实际需要，社区的各项管理制度和发展目标更兼顾不同发展主体的整合利益，参与社区建设的各种人员和组织在评估机制作用下体现出多样性和专业性，从而形成“主体多元复合、功能融合互补、目标多重统一、结构网络布局、服务多样专业”的城市社区建设新格局。

第三，参与主体相互建构。“333+X社区大服务体系”提倡三大管理理念：“服务民生为本、管理复合治理、目标普惠福利”。在实际操作中，上城区尤其注重通过财政支持、社会资助、费随事转等多元化渠道筹措资金，加大社区创建投入。社区管理呈现“党社共建、居民自治”并举格局，实现党领导下的社区居民自治，培育社区社会组织实现自主服务，一改以往以政府投资为主的资源配置模式，采取政府补贴和社会化运作，鼓励非政府机构投资社区服务，使社区服务资源配置的机制更灵活，形成了政府、社区、社区其他各类组织与社区居民积极的相互建构过程。通过管理体制创新，提升了社区服务水平，为百姓生活提供了便利。

5.北京模式^[22]

涉及基层社会组织管理模式改革，“枢纽型”社会组织管理模式可谓是北京模式的代表。为了方便对社会组织包括社区社会组织进行分类管理，北京市确立了“枢纽型”社会组织管理模式。“枢纽型”社会组织是2008年北京市社会建设大会公布的“1+4”系列文件中出现的一个引发广泛关注的新词汇，体现了北京市对社会组织管理模式进行的创新性探索。“枢纽型”社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。^[23]它主要承担其构成体系内社会组织的政治领导、业务指导和管理服务等职能。

2009年北京市社会建设工作领导小组正式认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，标志着北京市社会组织与原有的行政部门逐步从“主管主办”关系过渡到“行业指导”关系，向“小政府，大社会”的建设目标迈出了关键的一步。^[24]这些“枢纽型”社会组织将替代以往众多的政府主管部门对各类社会组织提供管理和服务。

首批认定的10家市级“枢纽型”社会组织包括北京市总工会、北京团市委、北京市妇联、北京市科协、北京市残联、北京市侨联、北京市文联、北京市社科联、北京市红十字会、北京市法学会。负责领域涵盖职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。^[25]在此基础上，2010年底北京市又认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织。两批22家“枢纽型”组织对市级社会组织的工作覆盖率达到了80%以上，“枢纽型”社会组织工作体系的基本框架初步形成。2011年下半年北京市着手加快认定第三批市级“枢纽型”社会组织，力求实现对市级社会组织的全覆盖。同时采取积极措施，培育区县、街道层面的“枢纽型”社会组织，打造市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。^[26]

“枢纽型”社会组织框架逐步建立后，按照“政社分开、管办分离”的发展方向，大部分行政部门对社会组织只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织申请，逐步实现与其主管的社会组织在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，交由相关市级“枢纽型”社会组织管理。“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，按照社会化、专业化的要求，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类管理，有利于进一步形成合力，促进社会组织自我管理、自主发展。

这种分类负责的组织管理体制创新，为社会组织优化结构、整合资源、有序发展提供了思路。一方面，按照各类社会组织工作领域确定“枢纽型”社会组织，清晰地勾勒出社会组织管理的整体架构，明确了组织职能和专业特长，便于社会组织按照“行业指导”的方式进行登记、注册、监管、变更和注销。也便于相同类别、相近功能的社会组织之间加强联系与协作，在一定范围内整合资源，有利于形成组织合力，更好地发挥公共服务和社会管理功能。另一方面，由“枢纽型”社会组织发挥政治领导、业务指导作用，加强对社会组织年度检查、财务审计、信息公开、等级评价、社会评估、组织自律等规范体系建设，便于建立起对社会组织的监管、审查长效体制，为社会组织发展的科学化、制度化、体系化奠定良好基础。再者，对社会组织进行科学的类别划分和分类管理，既有利于政府加强宏观指导，从长远来看，也便于企业、社会各界根据自身需求有针对性地进行项目采购，这些都是有积极意义的。

但是，就目前北京市“枢纽型”社会组织管理模式的实际运作情况来看，尽管已初见成效，其进一步发展与完善还面临一些难题。

首先，这种对同性质、同类别、同领域的社会组织进行的“枢纽式”管理实际上是在党和政府与社会组织之间搭建一个“民管民”的组织平台。这种“民管民”方式本身的科学性和合理性就值得商榷。按照传统的“双重管理体制”，社会组织有“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）两个“婆婆”，现在又增加了“枢纽型”社会组织这个管理层级，实际上有了三个“婆婆”。这与增强社会组织独立性的发展方向不一致。

其次，在这种管理模式下，“枢纽型”社会组织同时承担着服务和管理的双重任务，实际上加重了组织负担。其如何指导和管理其他社会组织，也没有明确的制度规定。在组织管理中，除非“枢纽型”社会组织愿意向其他社会组织让渡一些利益，其他社会组织才愿意接受其指导或者与之合作。很多“枢纽型”社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。

再次，“枢纽型”社会组织管理体制建立的初衷是为了建立一个管理枢纽，有效地对社会组织进行分级分类管理，发挥其在政治引领、业务指导、管理服务、联系协调、研究政策、信息发布、组织交流、反映诉求、维护权益等方面的作用。但是，“枢纽型”社会组织的数量和类型有限，如果按照业务职能进行简单归类管理，必然会有很多社会组织不能被归类或被归类到业务职能有一定差距的“枢纽型”社会组织管理范围内，在这种情况下，“枢纽型”社会组织发挥的作用还不如行业协会。

总的来说，北京市尝试用“枢纽型”社会组织管理体制进行社会组织管理有其积极的一面，但也容易出现管理层级增加、组织利益分割、组织间关系难以协调、业务指导有偏差等消极后果。

（三）比较与总结

由于历史、文化、地域、国情等的不同，国外城市社区与我国的城市社区存在许多差异之处，就算在同一国家，不同城市的社区情况也千差万别，因此，城市社区管理模式不是一成不变的，不同的国家、不同的城市、不同的地区、不同的时期都有着不同的管理模式。但是，既然社区是人们生活的共同体，又具有某些共同或相通的因素，对社区管理模式的国际经验与国内经验的了解与把握，对其成功经验进行积极借鉴，有助于我们对社区组织管理模式的探索之路进行认识和再认识。

总的来说，城市社区运行模式的改革是一个复杂的系统工程，在具体实践进程中不能一概而论，试图寻找一种“放之四海而皆准”的社区管理模式是不合实际的，应坚持一切从实际出发，按照因地、因时制宜的原则和方法，充分考虑不同城市、地区在地方特色、发展水平、管理体制等方面的差异性。而且，社会管理体制的转型、社区的建设、社区组织的培育及成长发展是一个长期的历史过程，不能急于求成，搞政绩工程，要有长远的规划，有目标、有步骤地循序推进。同时，社区管理体制改革也涉及到各种社会利益的调整，涉及社区内部各种要素和资源的整合，因此要综合考虑各种因素，兼顾各个社会群体的多样化需求。