社区组织管理改革的宏观视野

（一）国家与社会关系：社区组织管理研究的理论分析模型

自国家产生以来，就开始了国家与社会的互动过程，这个过程是复杂的，也是动态发展的。就中国而言，这种动态发展体现为国家力量与社会力量的此消彼长以及国家与社会关系模式的变迁。计划经济体制下的国家—社会关系模式是“大政府、小社会”，市场经济体制下的国家—社会关系模式特征是“小政府、大社会”。由于我国在计划经济体制条件下，市场要素和社会要素未能得到充分发育，因此，20世纪80年代以来我国的经济体制改革和社会体制改革都是在政府的主导和推动下进行的，离开了政府的主导和推动，经济领域、社会领域的改革与发展都是无法完成的。从这个意义上说，我们需要塑造的“小政府”同时还应是一个“强政府”。也就是说，“强政府、大社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合，应是我国社区建设和发展最重要的体制要求及体制特征。^[1]

社区是社会的缩影，社区领域内自始自终都体现着国家力量与社会力量的博弈和互动。在国家与社会关系的理论视野中，社区组织管理改革本质上所体现的是国家与社会二者关系的变迁。以往对旧有社区组织管理的探讨大多集中在探索社区自治组织如何摆脱行政化这一困境的问题上，强调国家与社会的分离，强调政府职能的转变、行政力量从社会的退出和社区自组织力量的成长，而现代社区的建设与发展，需要一个全新的国家与社会的互动模式，需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社区管理新体制。这个新体制的核心在于，政府与社会之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系。^[2]这不仅体现在社区自治的实现，还体现为社会组织的发展壮大和公民社会的发育成长。因此，对社区组织管理模式的探索实际上也就是探索国家与社会关系良性互动、城市社会协调发展道路的有益尝试，完善社区组织结构的改革思路既有利于社区自身的发展，也有利于推进城市管理体制改革，有利于城市社会的进步。

（二）从分化到互动：市场化推进中的国家与社会关系变迁^[3]

1.计划经济体制下国家对社会的全面控制

在计划经济体制条件下，通过在城市实行单位制，在乡村实行公社制，国家完成了对社会的全面操控。国家对社会的组织整合本质上是一种行政整合，即运用国家权力实现的行政体系的下移，造成的结果是国家权力对社会权利的淹没，国家行政体系对社会自组织能力的吞噬。

计划经济体制带给中国的一个最直接的后果，就是国家权力的超限度、非理性的扩张，相对的是社会自组织力量的弱化和缺失，形成了一种“强国家—弱社会”的基本格局，国家与社会之间所形成的是一种“资源汲取—资源供给”的单向度关系。国家政权通过意识形态、组织结构、干部队伍以及有效的政治动员实现了对社会生活几乎所有方面的全面渗透与组织，对经济与各种社会资源的全面垄断。政府与社会高度合一，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠。国家对社会生活进行全面控制的主要方式包括：

（1）对主要社会资源实行直接垄断

国家通过对农业、手工业、资本主义工商业进行社会主义改造，完成了对社会主义经济基础的初步培育。通过计划经济体制，国家完成了对社会一切经济领域的控制和调控，国家不仅成为生产资料的垄断者，而且也是许多重要的生活资料的垄断者。社会资源高度集中的结果，使得每个组织除了从政府获取所需资源外，没有任何获取资源的渠道，这就使得各类组织高度依赖政府。

（2）国家通过“单位制”（在城市表现为“单位”，在农村表现为“公社”和“大队”）这种高度严密而又简单划一的组织形式，实现了对个人的全面控制

单位制是新中国成立后，党在战争时期军事化的组织方法和组织系统得以向一切社会组织延伸的结果。^[4]所有的社会组织，即通常所谓的“单位”，不管是行政的、经济的、事业的或政治的，都由党和政府控制与管理，内设党的组织系统、行政权力系统和工青妇群体系统。在与政府的关系上，所有社会组织都缺乏独立性和自主权。1958年以后，“人民公社”制度也逐步在农村确立。无论是城市的“单位”，还是农村的“公社”和“大队”，这些微观的社会组织都具有党和政府的派出机构或代理机构的特征，都有着自上而下的严密的组织系统。所以，政府可以控制单位，而单位控制着个人。这样，政府实现了对社会的全面控制。

（3）国家通过“身份制”限制户籍、职业、社会地位等社会流动

1949年以后，中国社会确立了阶级、户籍、就业、所有制等身份系列。新中国成立不久，在全国农村进行了土地改革，按照一定标准，家庭和个人身份划分为地主、富农、中农、贫农等；相应地城市也将社会成员的身份进行了划分；接着，1958年开始实行户籍制度，将社会成员区分为城镇户口和农村户口，通过户籍制度的实施，形成了城镇居民和农村居民的刚性约束，有效阻止了社会的流动，为国家全面主导社会提供了社会组织的基础。

（4）通过意识形态的强烈输出，实现了对社会组织及个体的思想控制

政府以“政治挂帅”和“阶级斗争”为指导原则，通过各种政治运动，进行高度的政治动员，以控制社会舆论，改造个人思想意识。所有这些都导致了社会经济文化生活高度政治化、意识形态化。^[5]

这种政府全面控制社会所造成的直接后果有两个：一是政府的动员能力极强，二是社会的自治和自组织能力极差。

2.国家与社会的结构性分化

由于国家与社会关系的调适过程是在政府主导下进行，因此收效甚为明显，这表现在国家与社会的结构性分化。^[6]

（1）各类社会主体的自主权扩大，成为相对独立的资源提供者。改革开放前，政府几乎垄断了全部社会资源。农村的家庭联产承包责任制和城市国营企业的“放权让利”，使社会产生了一些不受政府统一控制和分配的资源（如劳动力、资金、技术等），且这些资源随着改革的深入而不断增加。伴随着自身拥有资源的增加，一些社会主体的自主性和独立性逐渐拓展，逐步成为相对独立的社会资源提供者。

（2）社会结构分化速度加快，程度加深。改革开放以来，中国社会结构的分化，表现为各社会主体职能的专业化。如政企分开，减弱了企业的政治职能，加强了其专业职能；另一方面表现为社会利益结构的分化，其核心内容是利益的重新分配和利益结构的调整。这种社会结构的分化是积累的，逐渐实现的。

（3）相对独立的社会力量开始形成。一方面，农村的经济体制改革导致农村同质均等的社会结构发生剧烈分化，新的社会群体和组织大量涌现，如乡镇企业，个体老板等，他们的民主意识、法律意识越来越走向自觉。另一方面，伴随着改革的深入，原有体制外的社会力量不断增强，较为独立的企业家阶层、个体户阶层和知识阶层，都有了明显的发展。

（4）身份体系弱化，社会流动大大加快。随着改革进程的加快，非公有制经济的蓬勃发展，使改革前的“身份”类别发生了剧变，一种新的、具有选择性的、以职业为标志的身份类别正在逐渐取代以往的阶级身份、就业身份、户籍身份、所有制身份等身份类别。呈现出新旧身份系列并存、交融的复杂现象。伴随着以往“身份”系列的松动，出现了社会流动的三大趋势：社会精英流向多元化；大量农村剩余劳动力向城市的流动；体制内的工人和干部向体制外流动。^[7]这三大流动，正改变着中国社会的传统结构。

（5）社会中介组织大量涌现和价值观念的多元化。改革开放以来社会力量的发育和成长，对于自身组织化的需求日益强烈。这种需求的实质在于通过组织化的社会化力量协调社会自身的行为，实现社会自主。适应这种需要，大量中介组织应运而生，并且，随着改革开放所促进的社会自主性的增强，人们的思维方式和价值观念也日趋多元化。

在马克思主义看来，对政治发展来说，没有一种力量比经济基础的变化更具决定性意义。恩格斯在总结马克思的思想时指出：“每一历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史的基础。”^[8]因而，任何一个时代的国家与社会关系也是由这个时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构决定的，当这个时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构发生变化时，这个时代的国家与社会关系也必然要发生变化。由此反观市场经济深度发展的中国，我们得出的必然的结论是：政府越来越多地应作为一种规范性的力量而存在，这种规范性的力量正是国家权威性的真正意义所在，而社会自主性正是在国家权威力量的规范中获得培育和生长的。

3.国家与社会：从分化到互动

较长时期以来，中国社会一直处于国家强制力的操控之下，社会一直没有机会得到充分发育。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家与社会的职能不断分化，许多政府和企业长期承担的社会职能逐渐向社会转移，由基层社会组织——社区来承接。同时，社会转型所造成的多样化的社会需求客观上也推动着城市管理中心向基层社区转移。社会的分化造成了国家与社会关系的变迁，尽管“强国家、弱社会”的基本格局并没有得到根本改观，但社会自组织力量的发育和民主诉求的不断释放，以及国家与社会的有限互动，无疑对于现代国家与社会关系的塑造有着积极的影响。

纵观三十年来改革开放所走过的历程，国家释权与社会增权构成了国家与社会互动的一般过程。国家权力的释放主要表现在两个方面：其一，国家的权力控制范围在逐步收缩，不断通过渐进的改革战略，从较大范围的社会领域退出；其二，权力运行的规范化，以往的命令控制手段逐步向经济与法律手段转变。与此同时，社会也开始获得生长，一方面社会结构不断发生分化，相对独立的社会力量逐渐成长，另一方面社会自组织能力提高，公民社会得以孕育和生长。这突出表现为各类民间组织的发育和生长。上世纪50年代初全国性社团仅44个，1965年尚不到100个，地方性社团在此期间有6000个。^[9]1992年地方性社团18万个，全国性社团1200个。到1997年．全国县级以上社会团体发展到181318个，其中在县域范围活动的102063个。在地区范围活动的56003个，在省域内活动的21404个，在全国范围活动的1848个。^[10]改革开放以后，民间组织数量剧增，为了应对这种形势，国务院于1989年颁布了《社会团体登记管理条例》，此后国务院于1998年10月又颁布了新的《社会团体登记管理条例》，对1989年的条例进行了较大修订。同时还第一次颁布了《民办非企业单位管理条例》。这两个条例正式改变了以前的民间组织行政管理体制，确立了目前政府对民间组织进行管理的基本制度框架，形成了“分级登记、双重管理”的模式，即民政部门主管登记、党政主管部门负责日常管理。^[11]

国家与社会关系的调整表现为：其一，社会主义市场经济体制的确立使得来自市场和来自民间社会的力量增强，政府的职能得以重新调整，从以往的“全能政府”转变为“有限政府”，政府改革也向“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的方向迈进。其二，社会公共事务治理的主体由政府作为单一主体向社会组织和市场组织的多元主体转变，逐步向市场主导、政府监督、多元社会主体参与的互构、协商、合作的复合型治理格局转变。各主体之间的关系也经历了从强制、控制到沟通、协作的变化过程。其三，社会组织不断得以发展，公民社会逐渐获得了生长的组织基础。社会已成为和国家相对应的力量，在更广泛的层面影响政府的决策和行为。综观我国国家与社会关系的变化，将从国家主导型向国家与社会合作型转变——政府逐渐向社会让渡权力，二者协作互动，社会的权力增大，在社会治理中发挥积极而富有建设性的作用，社会的自治能力不断得以提升。^[12]

历史和现实都表明，单纯依靠国家权力的力量是无法实现对社会的有效治理的，国家要积极推动社会的组织化进程，充分提高社会的自组织能力，建立起一个“强社会”。“强社会”的基本含义是指，在政社职能明确区分的基础上，人们的利益关系走向多元化与契约化，各类非政府的社会组织与民间团体发展状况良好，社区参与和社区自治成为个人自主性及其社会价值实现的普遍性形式之一。^[13]现代意义的社区的实现是建立在“强社会”的良好发育基础之上的。在西方发达国家，政府与民间组织或民间团体是一种“伙伴关系”，即政府除了在公共安全、公共设施建设等方面实施直接的行政管理职能之外，其他方面一般依靠社会组织进行自我管理。民间组织扮演着国家、社会、公民之间相互沟通、相互连接的桥梁角色，是国家、社会、公民之间愿望传递及利益表达的重要纽结。同时，民间组织也以各种方式积极参与公共政策的制定，有效维护组织成员的公共利益，如就涉及组织或行业的专门政策的制定或修改发表意见，向相关部门反映问题、提出建议或要求，采取适当行动与有关部门交涉、谈判等。^[14]民间组织的成长奠定了公民社会的组织基础，改变了历史上政治国家湮灭公民社会的局面，有效促进了社会的发育和成长，显著提高了社会的自组织能力，尽管中国的公民社会还处于一种过渡状态，对政府的依附力还很强，但是其带有相对独立性的发展已经对国家的制度体系与政治运行起着根本性的塑造作用。^[15]

就社区组织管理层面而言，社区组织管理的改革体现为国家与社会双重纬度的互动互构。一方面，国家通过行政力量对原有社区组织制度进行改良，推进社区自治组织的“归位”，由此实现国家对社会的型塑；另一方面，基层民主建设的开展、民间组织力量的成长和居民民主意识的觉醒都在一定程度上呼应着社区组织管理体制的改革，呼唤着社区自治组织功能的释放，由此实现社会力量对国家的回应与型塑。因此，在社区组织管理体系的创新和构建过程中，国家与社会力量互动生长，相互型塑，推促新型社会治理体制的构建。而新型社会治理体制的运作过程也体现着国家与社会力量的交互影响。具体体现为：以社区党组织为领导核心，社区居委会充分行使自我管理、自我教育、自我服务的职能，社区民间组织整合社区资源、协调居民利益，形成一个政府、市场、社会组织三方协调互补，各类社会资源既互相促进又相互制衡，社区内各组织功能释放、良性互动、协作共治的格局。

（三）从单位到社区：国家与社会关系背景下的社会管理体制改革

对于“单位制”的传统社会管理体制，有一个非常形象的比喻，从这个比喻中我们可以管窥一下计划经济体制下国家与社会的关系互动：“国家有如一个巨大的‘蜂巢’一样将一个个单位吸附其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附其中，从而形成一个‘蜂窝状’社会。国家正是通过单位管理社会、并事实上覆盖着全社会。”^[16]在中国的城市社区中，国家对社会的整合与控制，更多的是在独特的单位组织基础上，通过单位对国家的依赖、个人对单位的依赖以及单位功能的多元化实现的。“整个单位体制是一种向上依赖、向下控制的体制”^[17]，“一极是高度集中的国家和政府，另一极则是大量相对分散和相对封闭的单位组织。国家对社会的整合与控制，不是直接面对一个个单独的社会成员，更多地是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现的。”^[18]在这个意义上，中国社会的“单位组织”不仅仅是组织化的政治控制手段，也不仅仅是分配社会资源的制度，其本身就是整个社会统治结构的一个组成部分。国家对社会和政治的整合通过对各单位组织的严密控制来实现。单位已然成为国家政权体系的一环，“国家通过单位对社会成员进行经济、政治以及思想的管理，进而达到控制社会的目的。”^[19]可见，在单位制下，国家政治生活全面覆盖、取代社会生活，国家与社会二者实现了高度的性质统合。

市场经济的发展改变了国家通过单位体制控制社会的格局。随着市场化的推进和社会结构的调整，单位及其成员的利益开始与市场发生联系，单位的各种社会职能也逐渐回归社会。这时，社区就开始取代单位的角色，承担起维护社会稳定和整合社会利益的作用。在市场经济体制条件下，社会管理体制开始由国家主导一切的格局向社会自主运作格局转变，在权力层面上体现为国家权力的收缩和社会力量的增长。社会力量的增长主要是社区自组织力量的生长和壮大，包括居民参与社区自治、基层民主的开展及民间组织的蓬勃发展。政府的主要职能由行政控制逐步转变为政策制定和执行、加强基础设施建设等重要方面。而医疗卫生、养老托幼、整合资源、提供服务、维护稳定等职能就转移到社区，由基层社区组织来承接。开始时是国家依托于社区对城市基层社会进行管理，随着社会的发育成长，社区自主整合机制就可能被建立，这意味着社会同时发展为管理的主体，而不仅仅是一个管理的基础。

从单位制向社区制的变迁，可以明确看出，以往我国的国家—社会关系框架体现为单向度的权力运作过程，社会缺乏自主性，在很大程度上为国家所覆盖。改革以后，随着市场经济的发展，国家的权力开始收缩，适当向社会让渡，社会自主性增强，双方力量的博弈表现为新型的互动、互构、协商、合作过程。社会力量的成长有利于构建一种均衡的国家与社会关系模式。我们提出要建立社会主义和谐社会，就是要建设一个与经济、政治、文化发展状况相适应的社会，建设一个有活力的社会，在微观层面上就体现为和谐社区的建设。刚开始社区是国家进行基层社会管理和社会服务的载体和依托，但是随着社会力量的成长壮大，社区的自组织机制就可能逐步建立，社区就成为一个自我管理的主体，在居民自治、基层民主建设、社会治理层面发挥积极的作用。可见，社区是国家与社会关系互动的现实领域，正如有学者指出的那样，“在我国转型过程中，国家力图通过自己的视角来改造城市社会，同时城市社会也在塑造和影响国家的机制和组织体系。国家和社会的相互型塑，是当代中国国家转型的重要景观。社区建设一方面是社会发展的途径，同时也可以被看成是现代国家的自我建构的努力。”^[20]

（四）社区组织管理改革：社会管理体制改革视野下的社区治理

市场经济的深入发展推动了社会建设的全面展开，而社会管理体制的改进是社会建设的基本要求。可以说，社区组织管理改革承担着构筑社会建设微观组织基础的历史使命，社区组织管理体制的改革和创新正是为了追求一种社会主义的和谐社区治理结构。

1.统治、治理和善治

统治（Government）是指国家及其执行机构基于社会统治和管理需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动。与之相对，治理意味着一种新的公共权力配置模式。英文治理(Governance)一词起源于古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”，与Government的含义交叉，都有操纵、控制、指导之意。Governance一直专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。^[21]

Governance一词在20世纪90年代以后被西方政治学家和经济学家赋予了新的含义。罗西瑙在《无政府的治理》一书中把治理定义为一系列活动领域中虽然未经正式授权却一直有效运作的管理机制^[22]。全球治理委员会在1995年发表了研究报告《我们的全球伙伴关系》，认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，“是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。治理既包括人们必须遵守和服从的正式制度和规则，也包括人们认同或借以维护自身利益的非正式制度安排。^[23]斯茂思（Smouts）认为这个定义明确并具有代表性，因为它揭示了治理的四个重要特点：第一，治理作为一个过程（process）存在，而非一套规则或一种活动；第二，治理的基础是协调（accommodation），而不是支配；第三，治理不仅涉及公共部门，也同样涉及私人部门；第四，治理更多地依赖持续的互动而不是正式的制度来实现。^[24]

在罗伯特•罗茨看来，“治理”有以下几个基本特征：第一，组织之间的互相依存；第二，网络成员之间的互动主要是基于彼此间交换资源以及协商共同目的的需要；第三，游戏式的互动以信任为基础，网络参与者开展相互信任的游戏式互动，并有彼此间协商和同意的游戏规则；第四，与国家保持一定程度的自主性^[25]。俞可平认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。^[26]按照联合国开发计划署的观点，治理的基本要素是：参与透明、平等和诚信、法制和负责任、战略远见和成效、共识、效率。治理的目的是最大限度地增进公共利益，为此需要“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动”。其主体具有多元特征，包括一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。可见，相对于统治来说，治理是一种新发展，“公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊”，治理“所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。^[27]

现今，对社会公共事务的管理有赖于政府与公民团体之间的良性互动和相互协作关系。国际社会因而提出了“善治”(good governance)的概念——也即“良好的治理”^[28]。在辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉看来，“善治”一词比“改革国家”的提法更具技术性而较少政治色彩，便于对许多国家的计划和官僚机构进行改革^[29]。俞可平认为，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”，其本质特征“在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”^[30]

90年代以来善治理论的产生和发展得益于公民社会（civil society）的日益壮大。作为治理的理想状态，善治“是国家的权力向社会的回归”，其“过程就是一个还政于民的过程”^[31]。因此，善治的终极目的是通过改善政府管理和倡导社会参与，推动经济发展和社会进步。治理要达到有效和成功，亦即善治(good governance)，就必须在国家和社会之间建立起互助合作的良性互动关系，以实现对社会公共事务的有效管理，保证公共利益的最大化。俞可平把善治的基本要素归纳为如下十个方面：第一，合法性（legitimacy），指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；第二，法治（rule of law），即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等；第三，透明性（transparency），指的是政治信息的公开性；第四，责任性（accountability），是指人们要对自己的行为负责；第五，回应（responsiveness），要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应；第六，有效（effectiveness），主要指管理的效率；第七，参与（civic participation/engagement），首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。除了政治参与之外，还包括公民对其他社会生活的参与；第八，稳定（stability），意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等；第九，廉洁（cleanness），是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；第十，公正（justice），强调不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。^[32]对于具有不同文化背景的民族国家来说，善治的含义包括法治、有效的国家机构、公共事务管理的透明性和负责制、尊重人权，以及全体公民切实参与本国政治过程和参与做出影响他们生活的决定。^[33]

社会管理的观念从统治转变为治理和善治，是一种观念更新。社会治理和善治的核心强调了由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民来共同治理社会。与统治相比，治理和善治主要有三个特点：第一，参与主体的多元性。作为“一种由共同的目标支持的活动”，治理的“主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”^[34]，治理“所要创造的结构或秩序不能由外部强加”，而是“要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。^[35]因此，治理强调的是多元主体的民主参与，以及这种共同参与所带来的国家与社会关系的良性调整。治理的主体不像统治那样只能是公共权力部门，还可以是私人部门，或者是公共权力部门和私人部门的合作，其权威来源也不仅仅是政府，而是多元合作主体之间的持续性互动；第二，权力运作的多维性。与统治单向度的自上而下运作相比，治理过程中权力的运作是多维度而上下互动的，在对公共事务的治理上体现更多的是协调与合作；第三，遵循规则的协商性。与统治遵循正式规则、制度与程序不同，治理遵循的是信任基础上主体间的协商与同意。^[36]可见，治理是一种更加灵活的社会管理观念，能更好地应对社会转型加速期复杂多变的管理需求，其体现的多元主体互动协商的理念也应是社会管理体制改革创新的主要指向。

2.我国城市社区治理模式的发展与演变

对于我国城市社区治理模式的发展与演变，学者们通常将其概括为三种模式或三个阶段：行政型社区、合作型社区和自治型社区。行政型社区是由政府主导的治理模式，合作型社区则是政府力量推动与社区自治相结合的治理模式，自治型社区体现为社区主导与政府支持，三者的区别在于政府和社区在社区治理中的角色分工状态有所差异，也分别对应着我国城市社区治理发展的不同阶段，我国城市社区治理模式经历着由行政型社区向合作型社区以及自治型社区的演进过程，未来城市社区治理的理想状态是自治型社区。^[37]

（1）行政型社区。在这种社区治理模式下，政府发挥着主导性的作用，是社区治理的主体。作为基层群众性自治组织的居民委员会实际上扮演着行政管理层级链条中基础性环节的角色，无法发挥社区自治的基本功能。作为政府派出机关的街道办事处，对居民委员会的工作也不仅仅限于“指导”，而是将涉及居委会选举、经费划拨、工作任务下派、居委会成员任命和考核等一系列或大或小的事务都纳入自己管理和控制的范畴，居委会的自治性和独立性受到严重影响。

由于社区治理采用行政管理为主的手段，政府对社区资源和社区组织的控制比较严格，因此，这种社区治理模式中的社会组织的发展和作用发挥非常有限。这一时期单位是社会整合和社会控制的主要形式，社区在当时的社会管理中扮演的仅仅是“拾遗补缺”的角色，社区居民对所属单位的依赖感强，对社区活动的参与属于被动参与，积极性不高，社区治理基本属于政府唱“独角戏”的状态。尽管这种模式能发挥很强的资源整合和政治动员作用，但是由于社区自治力量不足，参与主体有限，从长期来看并不符合社区治理的发展方向，对社区建设的深入开展不利。

（2）合作型社区。在这种社区治理模式下，社区治理的主体由单一的政府部门扩展到社区内的社会组织和自治组织，采用政府行政力量推动与社区自治相结合的方式。随着政府职能转变，政府开始逐步把以往承担的社会职能交还给社区，于是，社区自治能力得到一定程度的增强，各类社会组织逐渐找到发挥作用的空间，社会服务的质量和水平得以提升。在对社会资源的调动上，采取政府投入为主、社会组织投入为辅，多种渠道资源投入的方式，能够很好地发挥多元整合作用，实现资源的有效配置与利用。

在这一时期，单位体制逐渐式微，其所承担的社会职能也向社区转移。社区居委会作为连接政府与社区的纽结，在承接行政任务和实现社区自治之间寻求平衡。大量社会组织在社区建设中发挥着越来越重要的作用，社区居民参与社区自治的途径增多，政府组织、社会组织和社区居民之间形成了指导、协作的关系。目前我国城市社区建设处于由第一阶段向第二阶段转变的时期。

（3）自治型社区。在这种社区治理模式下，社区自治组织和各类社会组织已然成为社区治理的主体，政府在各个领域为社区建设提供支持，并与社区共同提供社会资源。在第二个阶段，社区组织的自治能力得以提高，社区民主也取得了很大程度的进步，社区居民开始积极主动地参与社区选举和社区管理等各项事务。各类社区组织在共同参与社区治理的过程中形成了一个相互交织、密切联系的社区组织网，并在一定范围内形成了组织间信息共享、资源互补、利益均沾的合作共赢机制。

在这一阶段，城市社区已经取代了单位，承担起社会管理、社会控制和社会整合的职责。国家与社会之间的关系模式转化为强国家—强社会，自治组织和各类社会组织在社区治理中扮演重要角色，政府则从法律、制度上为这些组织的发展提供保障，并通过法律、制度对其进行指导、管理和监督。从社区治理的第二个阶段发展到这一阶段，还需要一段较长的时间。

3.多元共治的社区治理模式

社会治理是在社区这样一个特定的场域内，多元管理主体——党组织、政府、社区自治组织、民间组织、社区居民共同承担起社区建设和管理社区公共事务的责任，是自上而下的政府管理和自下而上的社区居民广泛参与的互动协调过程，其目的就在于通过多元权力对社区公共事务的参与，有效整合社区资源、提供公共服务、满足居民需求，推动社区发展。

我国各地目前的社区治理大多处于政府推动与社区自治相结合的合作型社区阶段，这源自我国城市社区治理多方面的需求。由于社区事务涉及各个方面的内容，任何一个社区组织都无法单独包揽这些事务，必须发挥不同社区组织的优势，共同承接社区事务。因而，多元共治模式体现为社区组织之间相互分工、协调、合作的过程，是社区治理走向善治的有效治理模式。多元共治模式形成的标志是：第一，社区内各利益主体共同参与社区公共事务，能够充分发挥主体作用；第二，社区内公共产品的需求和供给，是社区各利益主体平等协商的结果，而不是政府一方或某个利益主体的意志；第三，社区各利益主体之间的关系不是依附和庇护，而是平等、互信、互惠的协作关系，彼此的活动在保证自己利益的同时，有利于其他利益主体的发展。多元共治模式的功能表现在三个方面：第一，政府在社区治理中的角色和功能重新调整，政府的责任感和角色意识增强，不断调整工作内容、工作方法、管理体制，逐步向责任感强、透明度高、管理有效、回应灵敏的服务型政府转变；第二，加强各部门、各组织之间的横向沟通和协调，培养政府和社区各治理主体的责任意识、民主意识、民主协商精神，降低治理成本，使社区治理逐步走向善治；第三，整合社区资源，使政府行政资源和社会民间资源整合，充分发挥政府的行政资源和社会民间资源的优势，大大降低社区的治理成本。^[38]

（1）党和政府在社会治理中扮演的角色

以往，政府是社区建设的主导力量，是治理社区的单一主体，在社区建设中发挥着行政管理、政策引导、统筹资源、组织动员的作用，在计划经济体制下达到了有效治理社区的目的。随着社会主义市场经济体制的建立和基层民主的发展，社区治理模式逐渐向多元共治模式转变，社区治理的主体开始向多元化发展，社区自治组织、各类社会组织以及社区居民都是社区治理的主要力量。

目前，虽然城市社会管理模式由单位制转向了社区制，由社区承担起基层社会整合的重要责任，但是由于我国目前社会自组织力量还很弱小，社会成员的“单位人”属性依然很强，社区归属感较弱，社区自治组织也处于改革和功能调试阶段，自治功能的发挥还很有限。因此，国家作为社区建设的重要引导力量是不可或缺的，在现代国家政权建设中，更加需要国家与社会的合作，仍需要党和政府在社区管理中发挥积极作用。我国城市基层社区的组织建设不仅要体现民众自治、自助、自为的一面，还要体现我国社会政治力量和政治体制的特征和构架。也就是说，要使党的领导及影响力渗入到城市基层民主政治生活之中。“党领导下的社区自治”是中国社区建设的一项基本要求，社区党组织在社区中要体现党的领导与影响力，具体可以通过党组织的属地化管理和党员精英的社会感召力来发挥作用。^[39]

政府在社区建设中一方面要推进社区居民自治，既要指导社区组织逐步成为社区自主管理的主体，培育他们的自主管理者角色；又要指导社区组织动员居民参与社区自主管理，使他们由参与者过渡到自主管理者。另一方面要发挥制定社区建设发展目标、发展规划和政策法规，以及建立组织协调机构、管理体制、运行机制等方面的作用。此外，在社区发展过程中，政府应通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导社区的发展方向。^[40]在社区建设的不同领域和不同阶段，政府所扮演的角色是不同的。在当前情况下，由于企事业单位缺乏参与社区建设的热情，致力于社区发展的民间组织很不发达，加之社区居民长期以来养成的依赖政府的习惯，因此政府应该在社区建设中依旧发挥积极的指导推动作用，同时又不要“缺位”、“越位”、“错位”。这对政府来说是一个考验，是在体制转轨、社会转型条件下对政府的角色意识和角色能力的考验。^[41]

（2）社区自治

进行社区组织管理体制改革的根本出发点就是要进行组织体制创新与制度创新，改变旧有体制下社区居委会行政化这一“瓶颈”问题，为社区居委会功能的发挥创造组织条件和制度条件，使社区自治组织复位于开展居民的“自我管理”、“自我教育”、“自我监督”和“自我服务”的社区自治工作上来。培养、发展和开发社区的核心就是推进社区自治。这种社区自治是社区治理与社区民主的有机统一。社区管理和社区建设的主体是社区居民，离开了社区居民的自我管理和积极参与，社区建设就成为了“无源之水”、“无本之木”。“充分发展社区自治，在具体的建设中，应该围绕着全面增强社会自治能力，进行功能、体制和组织三大方面的开发。”^[42]

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和我国城市社区自治的实际情况，社区自治通常包括以下几个方面的内容：第一，社区管理自治。社区重要事务必须提交社区成员大会或社区成员代表大会讨论决议，社区居委会定期向社区成员大会或社区成员代表大会汇报工作，社区各类民间组织依法提供各种服务、开展各种活动，提高社区成员生活质量，丰富社区成员精神生活。第二，人事选免自治。社区成员大会或代表大会依法选举产生社区居委会成员，并具有依法罢免、撤换不称职的社区居委会成员的权力；第三，财产财务自治。按照规定，社区居委会的财产受国家法律保护，其财产和财务要按照国家有关规定建账管理、公开管理，接受社区成员的民主监督，社区居民委员会有权拒绝不合理的财力和人力的摊派。第四，社区服务自治。社区居委会可以通过兴办各种便民利民服务事业，开展社区志愿者活动等，满足社区成员多方面的需求。第五，社区居委会一方面开展社区自治，另一方面协助政府管理社会事务，如社区人口管理、优抚救济、社区治安、社区卫生和社区教育等工作。^[43]

对社区自治的内涵可以从以下三方面来理解^[44]：

首先，社区自治体现为“一种关系”。社区自治涉及政府机构、社会组织、社区个体等多种关系，也可以视作是“纵向关系与横向关系的集结网络”——包含垂直的行政指导和隶属关系，以及各种水平的社会关系，如政府基层公共机构与各种社会组织及社区居民的关系等。^[45]这种“关系”体现在多元主体的行动规则（法制和制度）、权利与义务、选择与责任、自助与互惠等方面。在长期互动中，多元主体之间逐渐形成了协调、合作的伙伴式关系。

其次，社区自治体现为“一种分工”。社区党建工作、政府行政管理、社会组织服务、居民参与等不同行动系统如何明确彼此之间的权利与义务、职能与责任，建立良性互动的合作关系，形成有机网络体系，是社区自治的重要议题。^[46]其中国家和政府发挥着主导性作用，在优化社区组织结构、理顺社区组织间关系，动员和协调社会群体、社会组织、居民个体行动和利益，以及对社区资源和机会的公平分配方面等扮演着重要角色。

再次，社区自治体现为“互助与互惠的结合”。社区自治的实现需要社区内多元主体——政府机构、社会群体或组织、社区居民等的共同参与和互动合作。既需要党政部门搭建民主参与的平台，也需要各类社会群体、社会组织和社区居民积极主动地参与社区管理和社区服务。因此，这也是一个多元主体“共同在场、共建家园”的过程。

（3）市民社会的成长

关于市民社会(Civil Society) ^[47]这个概念，学术界目前还没有形成完全一致的认识。社会学意义上的市民社会概念强调“中间性”，即市民社会是介于国家和企业之间的中间领域。正如Gordon White所说：“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”^[48]联合国开发计划署认为，在建立民主社会的过程中，存在三个相互关联的领域：国家、市场和公民社会。公民社会里存在众多代表不同社会利益的组织，它们因为组织建立的背景、致力于解决的问题、提供服务的对象、工作开展的方式等不同而有所区别。

柏特南对公民社会的主要特征进行了如下归纳：首先，公民参与政治生活。公民有合理的与其他个体利益及社会公众利益相协调的自我利益追求，愿意参与公共活动，对政治问题感兴趣；其次，政治平等。公民社会中的社会个体都是平等的，且具有互惠与合作的横向纽带联系；再次，公民之间的团结、相互信任和相互包容。尽管个人立场和利益追求存在差异，公民社会的社会成员也能够彼此包容、相互信任、相互帮助、相互尊重，把个人利益同集体利益协调起来；最后，合作的社会结构的存在。各种社会组织架构起组织成员之间联系和相互理解、协作的桥梁，包容了公民社会的价值与规范。^[49]

邓正来认为，市民社会是“社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域”^[50]，“市民社会思潮之于中国，乃是一种含有现实批判性的汲取性创新，因此基于现实层面的目标则标示为建构经验历史及思想历史全不知晓的国家与市民社会关系的努力，其任务是首先建构起中国的市民社会”。^[51]市民社会理论复兴的根本任务就是要调整现下被认为不合适的市民社会与国家的关系格局，对中国学界而言，一个现实的研究课题是中国应当构设一种什么样的市民社会与国家关系框架。在国内学术界这一研究课题又可延展为两个论向：其一是国家在建构市民社会中的作用，其二是市民社会与国家的结构性关系。前者其实是市民社会建构或具体发展的道路问题，国内的研究者趋向于根据中国特定的资源和制度安排来确定自己的道路，以此区分于市场机制条件下西方市民社会的自我生成机制；后者则是基于中国作为后发现代化国家的既有条件，认定对中国而言，建构市民社会的目的在于形成市民社会与国家间的良性互动关系，以区别于西方早发国家通过“社会对抗国家”来型构市民社会的模式。

国家与社会的良性互动关系可以从两个方面得以呈现，一方面国家承认市民社会的独立性，并为市民社会提供制度性的法律保障；国家对市民社会进行必要的干预和调节，为市民社会活动确立对人人适用的普通法律规则、对市民社会自身无力解决的矛盾或冲突进行协调。另一方面，市民社会具有制衡国家的力量，亦即市民社会在维护其独立自主性时力争自由并捍卫自由，使自己免受国家的超常干预和侵犯。市民社会的发展培育了多元利益社团，这些社团发展到一定的阶段，便会以各种不同的方式要求在政治上表达它们的利益，在这一意义上，市民社会为民主政治奠定了坚实的社会基础。

由此可见，“中国市民社会与国家的良性互动乃是二者间的一种双向的适度的制衡关系；透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。”^[52]

俞可平认为，随着市场经济体制改革目标的确立和市场经济的深入发展，一个新型的社会主义市民社会正在崛起。^[53]马克思曾经对资本主义市民社会做过深入研究，但对社会主义市民社会并没有论及。这是因为在马克思那里，政治国家与市民社会的分离作为一种历史的过程必将随着资本主义的灭亡而自然消失。在社会主义社会，随着政治国家的消亡，国家权力向社会权力的让渡和回归，国家与社会的分离自然也就消除了。但现实中的社会主义进程与马克思设想的并不一致，国家长期存在，力量十分强大。这就涉及一个新的问题：是否存在一个与社会主义国家相对应的市民社会？俞可平认为，国家产生以来，社会就分裂为市民社会与政治社会两个部分，政治社会即国家，任何政治国家都与一定的市民社会相适应，这是马克思的基本观点。从这一观点出发，可以认为，既然在现实的社会主义社会中还存在着政治国家，那么市民社会与政治社会的区分就仍有其客观依据。既然市民社会在一切时代都构成国家等上层建筑的基础，那么，在社会主义国家的背后就应当有一个与此相对应的市民社会。真正意义上的市民社会是资本主义市场经济的产物，那么社会主义市场经济的发展则成为中国市民社会建构的现实依据。

中国的市民社会乃是非官方的公域和私域的合成。社会既不是对抗国家的力量，也不是躲避国家力量的避风港，二者的关系应该是良性互动、相互协作、互相补充。这已经成为中国市民社会论者的共识。

有的学者对未来中国市民社会做了前瞻性的思索，展望出未来市民社会的目标模式及其特征：第一，在总的价值原则上与国家一致，二者在合作中相互制约，由国家主动放权让利，给市民社会的形成让出空间，从而形成国家与市民社会的边界划分；第二，与西方社会不同，中国市民社会的基础是社会主义市场经济，在经济生活中起主导作用的公有制经济成分将参与市民社会的活动，并在其中扮演重要的非政治性的角色，并可能充当政治社会与市民社会之间的经济性媒介；第三，中国市民社会在其形成过程中将对中央权威高度依赖，产生出来的是以个人公民权为基础、以协商对话为主要作业方式、以依靠中介性机构表达民意为运转环节并具有高度权威性与统一性的中国特色的社会主义民主政治。^[54]

正如前文所提及的那样，现代社会的发育是一个社会自主性不断扩张的过程。就社会而言，生长出一个成熟的市民社会，形成对国家权力自主性的非理性扩张的制约力量，对于国家与社会均衡状态的生成，对于推动我国市场经济体制的成熟和民主政治的完善具有重要意义。我国改革开放的过程实质上就是政府归位——回归到公共管理者的本位角色，还权于民、还权于社会的过程。政府从包揽一切事务的“全能”政府向承担必要的社会公共事务职能的“有限”政府转变，在此过程中，社会自组织力量得以持续增长，各利益主体参与社会治理的愿望不断增强，基层民主获得了较快发展。^[55]因此，一方面，社区建设已经实实在在地成为市民社会赖以成长的载体，另一方面，市民社会的成长反过来对多元共治社区治理格局的实现发挥深刻影响。