英国创意产业的管理原则与政策理念

英国创意产业的管理原则与政策理念_熊澄宇集

受政治体制的影响，英国创意产业管理理念也秉承了保持距离、适度分权、专宽兼备等原则，并在政策和法规的制定中贯彻了产业发展的政策理念。

（一）英国政府对创意产业管理的基本原则

目前，英国政府对创意产业管理主要有三大原则：保持距离原则、适当分权的原则和“专”“宽”兼备的原则。

1.保持距离的原则

即所谓“一臂之距”（Arm’s Length Principle）的原则。这是英国人独特的发明，1945年当英国艺术委员会成立时，它被作为一项基本原则采用，最初的目的是为了防止党派政治干预艺术。从那以后，保持“一臂之距”的原则一直被沿用至今，并得到进一步完善和发展。

中央政府部门在其与接受拨款的文化艺术团体和机构之间，设立了一级作为中介的非政府的公共机构（Non－Departmental Public Bodies），负责向政府提供政策咨询、负责文化拨款的具体分配、协助政府制定并具体实施政策等。

2.适当分权的原则

即权力下放，政府行政主管部门只管文化而不办文化。

分权的原则不仅体现在中央政府文化行政主管部门的权力下放，也体现在地方政府不管文化的施政原则上，甚至还体现在非政府公共文化机构的分工和运作上。

英国中央政府在进行文化管理的实践过程中，一方面从只管小范围的文化逐步过渡到统管大范围的文化；但另一方面却始终坚持了只管文化，即通过制定和监督文化政策的方式对文化事业的发展发挥领导和调控作用，而不对艺术团体和文化机构进行直接的行政干预。这样，既保持了政府文化行政主管部门的精干和高效，也有利于文化艺术事业的繁荣发展。

英国各级地方政府根据法律的规定，也不对其辖区内的文化艺术团体和文化事业机构实施行政干预。因此，在英国既没有中央政府直接管辖和经办的文化艺术团体和文化事业机构，也没有地方政府直接管辖和经办的文化艺术团体和文化事业机构。国家所有的大型事业单位，如大英博物馆、国家美术馆、大英图书馆，包括像国家级的大型文艺团体，如皇家歌剧院、皇家芭蕾舞团等，都是独立运营，并不直接隶属于文化、新闻和体育部管辖。

英国非政府公共文化机构的建立也充分体现了分权的原则。英国每一个文化艺术领域都有各自的全国性的公共文化机构负责贯彻涉及本领域的文化政策和负责分配政府对文化事业的拨款。这样的机构总共有34个之多。

3.“专”“宽”兼备的原则

“专”，即所有的文化事务均由一个专门独立的政府文化主管部门管理，这就是1997年成立的“文化、新闻和体育部”。1992年以前，英国的文化事业历来主要由“教育和科学部”管，还有一些文化事务则散落在艺术和图书馆部、环境部、贸工部、就业部和内政部等多个部门管理。在发展文化的实践中，这种多个部门共同管理文化的体制不利于从整体上协调文化政策，不利于文化事业的整体发展。为此，1992年，英政府第一次建立了专门主管文化的部门——国家遗产部，将分散隶属于其他多个部门的文化管理职责统一由其行使。1997年上台执政的工党政府又将其更名为“文化、新闻和体育部”。实践证明，对文化集中统一管理，避免了各部门间在发展文化过程中相互牵制、甚至相互推诿扯皮的现象，在总体上有利于协调和统一文化政策。

“宽”，即只要涉及文化的事务都交由政府文化主管部门管理。1992年成立的“国家遗产部”的管理范围囊括了艺术、博物馆、美术馆、图书馆、电影、电视、广播、出版、录音录像、体育、旅游、娱乐、工艺、建筑、园林、服装设计、国家彩票基金和千年（2000年）基金。2002年，工党政府又将赛马、博彩、饮酒和英国女王伊丽莎白二世登基50周年庆典等事务交由中央政府文化、新闻和体育部（简称DCMS）管理。此后，DCMS对创意企业实施了跨部门的持续扶持政策，包括减免税收、知识产权保护、海外市场开拓、教育与技能培训等。为实施“创意英国”战略，2008年DCMS发布“新经济下创意英国的新人才”战略报告，提出了包括人才培养在内的26条促进建成“全球创意中心”的行动计划和相应目标。^[2]实践证明，大文化管理体制，对于推动文化和经济的相互融合，实现文化经济化和经济文化化，以文化这个引擎带动相关产业或行业的发展，具有重要作用。

由以上可以看出，英国文化管理的方式从宏观上来说，主要不是依靠行政手段，而是通过政策引导和经济调控达到管理目标。

英国政府对文化艺术的支持采取的是区别对待的政策，通过财政拨款加以体现。为了保证政府拨款资助得到良好的效果，通过艺术委员会，对享受政府长期资助的文艺团体进行有效监督，其做法是：签订资助协议，年度审核，持续评审。同时，政府对于文化艺术的支持也不是大包大揽，而是鼓励文艺团体和事业单位积极自创收入和争取社会赞助。

（二）英国政府宏观鼓励创意产业发展的理念

1.成立创意产业的主要领导机构

政府专门成立“创意产业特别工作组”（Ministerial Creative Industries Strategy Group），首相亲自担任工作组的主席。创意产业特别工作组还成立了“促进创意产业出口咨询委员会”〔Creative Industries Export Promotion Advisory Group（CIEPAG）〕，2002年，这个委员会分解成“创意产业出口”（Creative Export）、“设计合作”（Design Partners）、“文化遗产与旅游”〔Cultural Herit-age and Tourism（CH＆T）〕和“表演艺术国际发展组织”〔Performing Arts In-ternational Development（PAID）〕四个组织。由英国文化、新闻和体育部与贸易和投资部的官员出任其领导职务。

2.积极制定促进创意产业发展的规划和法律

英国政府经常通过发布白皮书或法案的形式，出台政府发展创意产业的方案或制定保障文化产业发展的措施。目前，这一领域的主要指导性文件有：

（1）创意产业调查报告。

在1998年的调查报告（Creative Industries Mapping Documents 1998）中，英国首次提出创意产业的定义，即那些源自个人创意、技能和才干的活动，通过知识产权的生成与利用，而有潜力创造财富和就业机会。

延续1998年的报告，英国于2001年提出《创意产业报告2001》（Crea-tive Industries Mapping Documents 2001），其中，将创意工业分成13类：广告、建筑、艺术及古董市场、工艺、设计、流行设计与时尚、电影与录像带、休闲软件游戏、音乐、表演艺术、出版、软件与计算机服务业、电视与广播。报告主要强调各产业的三大经济指标：盈收（Revenues，Revenues Gross）、就业（Employment）、出口（Exports），并详细统计个别产业的产业盈收（In-dustrial Revenues）、国内市场规模（UK Market Size）、贸易（Balance of Trade）、就业（Employment）、产业结构（Industry Structure）、区域性发展概况（Regional Dimensions）、国际声誉（International Critical Acclaim）、次要经济影响（Secondary Economic Impact）、成长潜力（Potential for Growth）、科技／因特网／电子商务的影响（Impact of E－commerce／Internet／Technology）、部门成长（Growing the Sector－Points for Consideration）。依2001年创意工业的官方报告统计，13个产业为英国带来1125亿英镑的收入，创造就业人口132.2万人，其产生之出口贸易额为102.5亿英镑。

（2）创意英国。

2005年，由DCMS提出了发展创意产业的战略计划；2008年，该战略进一步发展为“创意英国：新经济的新人才”（Creative Britain：New talents for the new economy）。它指出，创意产业在英国经济中占有重要地位，为了确保在全球的竞争力，英国需要对商业和个人予以投资。报告涉及教育、技能、创新和知识产权等多个方面，广泛论述了政府在推动创意经济发展中的角色。在它提出的26条政策建议中，有一半涉及个体技能和地方集群的发展，表明了政府开始将创意经济与其他政策领域更密切地结合了起来。

“创意英国”战略做出了一个向文化创意产业进行7050万英镑跨部门投资的计划，以此来支持地方性、区域性和国际性的经济增长。该战略在以下8个核心主题下达成了26项共识性承诺：

为所有孩子提供创意性教育

各尽其能，将天分化为工作（turning talent into jobs）

研究与创新

帮助创意性企业发展并得到资金

培育和保护知识产权

支持创意产业集群

推动英国成为世界创意中心

保持该战略的与时俱进

在政策的制订过程中，DCMS及其合作机构充分认识到了自身的视野所限，提出“在地方政府组织和区域发展机构的合作下，我们将构建出‘地方基础设施的菜谱’”。

（3）数字英国。

《数字英国：最终报告》（Digital Britain：Final Report）于2009年6月16日由DCMS和BERR共同发布。到目前为止，它是英国政府针对数字时代出台的最为严肃的政策而做出的努力。报告多次提及其他国家在数字技术和基础设施方面的投入，特别是美国、日本和澳大利亚在宽带方面的投入。报告探讨了三个主要议题：增强数字参与力度，建设新的通信基础设施，更新相关的法律法规架构（legal and regulatory framework）。这些意见当中，有很多涉及创意产品和服务的生产与交易、知识产权的地位、公共部门和私有部门的关系。尤其是，报告将盗版视为创意产业健康发展的主要威胁，并提出了解决办法。随着2010年4月数字经济法案（Digital Economy Bill）的通过，报告中的很多政策建议成为了法律。

具体说来，报告涵括了20多项政策建议，如：

下一代网络

广泛覆盖的宽带接入

创造下一代大规模的公共服务提供商

广播的数字化未来

数字产权内容的新交易方式

强化公共服务的数字传递，等等。

目前，政府已经承诺提供2M容量的高覆盖宽带服务，以便推动数字化普及，推进学习和技能的发展。

（4）考克斯商业创意性评估报告。

考克斯商业创意性评估报告（The Cox Review of Creativity in Business 2005）将关注重点放在了中小企业上，它们占到了英国GDP的50%。报告呼吁将“公共程序的巨大力量”用于“鼓励供应商采用更具创意性的解决方案”。报告敦促各行业的公司雇佣更具创意性的人才来管理公司，强调创意可以更多地应用于流程和人力方面。

（5）利奇技能评估报告。

利奇技能评估报告（The Leitch Review 2006）考察了英国经济发展对于人才技能的长期需求，它强调了政府、雇主与官员的三方合作关系。最重要的是，它强调英国的高等教育系统应当与经济需求更紧密地结合起来，高校与商业的密切合作是很必要的。

（6）高尔斯知识产权评估报告。

高尔斯知识产权评估报告（The Gowers Review 2006）探究了数字时代知识产权与时俱进的方式。它提出的建议包括：打击盗版和其他知识产权犯罪；降低版权和知识产权法律框架的成本和复杂性；改革版权法，以便满足数字时代对内容使用连续性所提出的要求。

在英国，没有对文化进行全面宏观制约的法令，在文化产业的某些具体领域有一些法律法规规范此领域的发展。主要有：

（1）广播影视：1990年的“广播法案”（Broadcasting Act 1990）和2003年的“通信法案”（The Communications Act 2003）对局部地区广播使用的语言进行了限制。1985年，英国政府出台了“电影法案”（The Films Act）。

（2）遗产保护：2003年，英国政府颁布了题为《保护我们的历史环境》（Protecting our historic environment：Making the system work better）的咨询报告，提出了对遗迹、文物等历史环境进行保护的体系。

（3）新媒体：2001年，英国政府颁布了《传媒、通讯白皮书》（New Fu-ture for Communications White Paper）对英国传媒、通讯业的发展做出了新的规划。之前还相继颁布了一些针对新媒体的法律，如1990年的《计算机滥用法》，1994年的《计算机信息系统安全管理法典》，1998年的《数据库保护法》，1999年的《电子商务法》。

另外，在税法、劳工法等其他领域的法律中，也间或有与文化产业相关的规定。

3.英国政府发展文化产业的主要理念

（1）强调必须认清文化艺术的价值，鼓励文化产业的发展。

（2）强调文化艺术产品面向大众、鼓励广大民众尤其是青少年积极参加各种文化活动，并为广大民众提供尽可能多的参与机会。

（3）支持优秀文化艺术门类的产业发展。采取政策的和经济的手段保护和发展国粹文化，以提高全民的文化意识和素质以及英国文化在国际上的地位。加大国际知识产权的保护力度，重点支持海外市场的开发和文化产品的出口。

（4）强调必须保证文化艺术成为教育服务体系的组成部分。发展教育事业、解决就业问题、提供卫生服务和促进产业发展是政府的首要工作。

（5）培养和保护重点人才。加强正规教育体系和成人业余教育等领域艺术教育的投入，前瞻性地培养富于创造性、懂经营的人才。政府强调提升行业中人才的技能，通过推动人才的发展来促进经济的增长。

（6）一般来说，政府较少直接投资，而是通过政策推动整个行业的发展。拓宽文化经费筹措的渠道，以法规的形式将国家彩票的部分收入投资文化措施建设，支持优秀艺术门类的发展和人才的培养。重视以政策带动经济的发展，重视人才与技能的培养，重视协调个人发展与经济发展的关系。

（7）增强与旅游、礼宾接待、画廊、博物馆及文化遗产等部门的协调配合。

（8）文化创意产业政策不仅仅是经济政策，而且是文化政策、社会政策，因为它涉及身份、艺术等多个方面；有鉴于此，英国政府现在更希望借助文化产业去发展社会，而不仅仅是经济增长。