基金监管模式的新取向

2．2．3　基金监管模式的新取向

西方国家金融业的迅速发展对我国的基金监管体制提出了巨大的挑战：如何快速发展我国的基金业，但又不增加实质性的系统风险。金融服务现代化最终将为投资者提供全方位、一体化的服务。基金监管的最终目的就是如何最大限度地满足和保护投资人的利益。为此，我们需要根本性地放松目前的金融管制，充分地实现市场竞争，培育创新机制，从而最大限度地满足投资者的需要。

一、功能性监管

中国目前的状况是，证券公司和基金管理公司是两个不同的实体，严格分开注册。基金管理公司和证券公司之间的管理人员不能相互任职，机构必须分开设立。证券公司只能做承销和经纪业务，但不能做全权资产管理业务。基金管理公司只能做基金管理业务，但不能做一般性的资产管理业务。

一般来说，衡量一国金融监管体制是否合理、有效，关键在于它是否与该国经济、金融业的发展相适应，是否与其国情相适应，能否实现金融监管的目标。完善的金融监管体制，不仅具有低成本、高效率的特点，能使监管机构以最低成本实现既定的监管目标，而且要具有前瞻性，能适应金融业未来的发展趋势。面对入世带来的种种挑战，尤其是金融自由化和金融创新发展所必然带来的混业经营趋势，我国应从构筑公平、稳定的金融市场，促进国内金融业高效、持续发展出发，在放松管制的基础上提高监管效率，建立功能性金融监管体制，实现科学监管。

所谓功能性监管，是指依据金融体系基本功能而设计的监管，按美国前财长罗伯特·鲁宾的提法，功能监管“是指这样的监管流程，一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁从事。其目的是提高监管流程的秩序和效率”。在这一监管框架下，金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，并以此为依据设计监管结构和监管规则，实行跨产品、跨行业、跨市场的监管，因而更能适应混业经营对金融监管的要求。与机构性监管相比，功能性监管明显具有以下的优点。

1．机构性监管把现有的金融机构看作是给定不变的，其目标是保护现有的金融机构能够生存和发展下去；功能性监管则把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上，其目标是促进金融机构、金融市场的构成与形式根据经济发展的要求进行必要的变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而功能性监管具有一定的超前性和可预见性。

2．由于金融体系、金融产品所实现的基本功能很少发生变化，使得据此设计的监管体制与监管规则更具连续性和一致性。因而功能性监管能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。

3．功能性监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构对金融业实施整体监管，并根据各监管业务部门最熟知的经济功能分配监管权限，因而能大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，可以有效地控制和防范在机构性监管体制下金融机构常见的“监管套利”行为，提高监管效率。

由此可见，在入世后我国金融业日益融合化的趋势下，建立功能性金融监管体制对我国金融业的持续发展具有重要的意义。

（1）功能性金融监管体制根据金融产品所实现的特定功能来确定该产品的监管机构和监管规则，能有效地解决混业经营条件下的金融创新产品的监管归属问题，更适应入世后我国金融业发展对金融监管体制的要求。

（2）由于功能性金融监管体制能有效地解决各种金融创新产品的监管问题，不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全，更有利于金融创新。

（3）随着金融业的日益融合化，金融风险将不再局限于单个行业，极易跨行业产生系统性风险。

而功能性金融监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构对金融业实施整体监管，以总体评价和监管不同行业之间产生的系统风险，因此能有效地控制和防范金融风险，更有利于维护金融业的整体安全。

二、模块式监管

上面论述了证券和基金监管的功能性监管，下面进一步研究基金监管本身的细化。主要观点为：允许发展基金管理外购业务，同时也允许基金发展内置业务（in－house）；基金服务呈模块式机构；监管机构对基金的关联机构要有监督执法的权力，受监管的基金类机构也有义务监督不受监管的外购业务的合法性以及对投资者的适应性。见图2－1。

成熟的基金监管呈模块式管理的主要表现是：

（1）基金和投资顾问的分离：

（2）行政管理和投资顾问的分离：

（3）发起人和投资顾问的分离；

（4）基金托管人的进一步分离（分托管人）；

（5）投资顾问的进一步分离（分投资顾问）。

图2．1　投资基金的功能型模块结构

基金管理公司可以根据自身的情况进行不同的组合，为适应不同的公司环境，实现有效的专业分工和业务组合提供了方便。

中国的基金管理的结构，模式是固定的，没有模块式的灵活特征，更没有外购业务的存在。与成熟的市场化国家相比，我们的基金管理结构缺乏弹性和专业化分工协作的机制。允许外购业务的存在，基金管理人可以专心于组合管理，后台或行政业务由第三者完成。这样就会使大量的专业组合经理涉足基金管理（因为不需要大量的资金和人力做基金的行政管理工作），为基金业增添新鲜血液，创造竞争和创新的环境。

但是对于第三者机构，基金管理人和托管人应有责任进行监督，法律规则应对他们之间的相互权利和义务给予规范。券商也对代替基金管理人完成交易的第三者服务机构负有监督责任（如理解服务的性质、分析申请交易的客户的权限范围、推荐的适合性、保持交易记录等），从而保证基金交易的合法和合理。监管机构也应当有权力把监管延伸到基金管理人的关联人，如第三者服务机构。这种监管的目标不应该因为内外机构不同而有所区别，但在监管内容上会由于机构服务功能不同而有所不同。