社会保障基金监管模式的具体分析

第一节　社会保障基金监管模式

社会保障机构的协调和职权划分，从纵向看，一般都分为上、中、下三个层次或上、下两个层次。在行政管理方面，上层即中央一级，是领导和决策机构。负责立法、制定政策和监督;中层即地方一级，一般是起辅助与传递作用的机构，负责贯彻中央政策，制定地方性的规章制度，监督检查基层组织的工作;下层即基层，是具体执行任务的机构。在业务管理方面，中央一级的业务机构主要负责计划制定和社会保险基金的调剂和运用，并对基层组织业务工作进行指导和督促检查;基层一级的业务机构组织主要是负责各类保险津贴的筹集和给付，以及负责对受保人提供各项服务。

根据权责对应以及决策结构与信息结构对称的原理，社会保障管理体制的设置应贯彻集中统一与分类、分级管理相结合的原则。

集中统一是指统一政策和统一制度。统一政策即地方政策与中央政策保持一致，有效衔接;统一制度即指养老、医疗、工伤、生育等基本社会保障项目的资格条件、支付待遇等，各地应在统一制度的框架内进行调整，对社会保障基金进行统一管理、统一运营。

“分级管理”是指社会保障制度的建立，在有统一的法律法规、统一的管理机构、统一的征缴办法的前提下，根据“政、企、事分离”和“征、管、用分离”的原则，上层、中层、基层之间进行分权管理。分级管理的核心是分权管理。地方分权管理到什么程度，取决于社会保障制度结构的选择以及由此决定的人事章程和职责划分。在各级地方实施的分权情况下，地方同中央机构在行政和财务上的关系可分为两类:一是全国构成一个等级分明的统一体，权力高度集中，地方只起传递指令和信息的作用;二是各级地方机构拥有充分的自主权，权力相对分散，地方具有较大的权力。前者的局限性是上层决策容易脱离实际，不利于及时处理工作方面出现的各种复杂问题;后者的局限性是不利于各地区在制度上和工作上的协调。

“分类管理”是指社会保障与福利救济这两类项目以及各自内部具体险种与项目之间实行分别设计、分类指导，并在明确各自职责的基础上相互协调。

社会保险项目和福利救济项目都是由国家和社会对生存发生困难的社会成员提供物质帮助的一种收入再分配的工具。但是二者所体现的收入再分配的性质和方式却有着泾渭之分。

其一，社会保险的再分配属于横向再分配，这种收入的横向转移发生在投保人之间，即在发生了风险的人与没有发生风险的人之间转移。如健康者与患病者之间，工作者与退休者之间，在业者与失业者之间等。

福利救济和优抚项目的再分配属于纵向再分配，即高收入阶层的收入向贫困阶层转移，社会普通成员的收入向优抚对象转移。其转移方式多样化。有直接的转移，如直接纳税、控制物价、工资和利润水平等;也有间接的转移，如对食品进行补贴，提供集体福利或服务等。这种收入的纵向转移可以缩小贫富差距，使基尼系数变小，而社会保险的收入横向转移则不必然有此效应。

中国社会保障实践中，社会保险的实施确实有使基尼系数变小，贫富差距减弱的趋势。这是由于社会保险项目往往与福利、救济项目结合在一起共同向受益者提供援助，因而，这种社会保险已非精确意义上的风险保险，而具有“社会保险与福利、救济相结合”的特征。

其二，社会保险的贡献与收益呈对称性，投保人的权利和义务在缴费上体现对等。投保人要先尽缴纳保险费的义务，方可在发生风险时获得享受保险的权利。而福利救济和优抚项目的贡献和收益则呈非对称性。它是一种单方面的付给，资金由政府财政中支出，个人不必缴纳。福利救济项目内在的贡献与收益的不对称性，决定了救济贫困、缩小贫富差距的社会目标是难以通过市场交易达成的，只有通过政府运用非市场的力量，用特定的转让方式才能实现。因为福利救济项目的特定职能就是缩小贫富差距，体现社会公平，所以，实施福利救济是政府的职能，资金应该由政府供给，并由政府采取特定的制度进行支出。

社会保险的对象是因风险发生而得到补偿，福利、救济和优抚的对象是因贫困或做出过贡献而得到补偿。二者在分配依据和标准上的不同，使二者在资金的管理上有不同的要求。社会保险要求建立起贡献与受益之间的联系，并进行专项基金管理，而福利救济项目只能由政府作为财政支出的一个项目而不能采用收支对应的专项基金管理方式。

现实中有些社会保险项目与福利救济项目结合在一起，使得社会保险项目既提供保险又救济贫困，以至于这两种职能之间的相互混淆已成为提高双方效率的一个主要障碍。其原因在于:(1)社会保险主要是为社会成员承担最基本的风险，从而使其获得安全感，而不是出于财富转移的目的。财富转移的目标可以通过“福利、救济”项目来实现，没有必要把它放在社会保险这一分散风险的制度中来。如果将劳动者之间互助互济、共担风险的基金用于举办救助和福利类项目，则模糊了政府的职能，加重了投保人的负担，造成社会保险基金的赤字。(2)将福利和救济类项目捆绑在社会保险项目中，也会降低双方的效率。因为社会保险的受益人是发生了风险的人，而福利和救济类项目的受益人是经济上贫困的人。如果将发生了风险的人都当作福利救济项目的受益人看待，这无疑是失当的，它必然降低福利救济类项目的收入再分配效率。如果我们把财富由富者向穷人转移的公平看作是“社会公平”的话，那么，这种“社会公平”在社会保障里就只能是由纯粹的纵向再分配项目(即福利救济项目)来完成，社会保险却只能按照受益与贡献对称的原则来供给，虽然没能达成“社会公平”却是符合“市场公平”的。

通过以上理论和实践的分析得出的结论是社会保险与福利救济项目应该进行分类管理，分别制定各自的资金来源、支出及管理制度，这样才能提高各自的效率，从而提高社会保障的总体效率水平。