基金监管组织模式的国际比较

第四节　基金监管组织模式的国际比较

由于各国的国情、具体历史条件以及基金发展的目标要求不同，其基金监管主体的选择和监管体系的构成也表现出明显的差异，在实践中也形成了各具特色的监管模式。概括起来，大体分为三种模式：一是以英国为代表的“行业自律监管模式”，即以强调市场参与者的“自律”管理为主，没有专门的基金管理机构，也不制定单行法律；二是以美国为代表的“法律约束下的企业自律监管模式”，即注重立法，通过制定一整套专门的基金管理法规对市场进行管理；三是以日本为代表的“政府严格管制模式”，即由政府的基金管理部门对基金市场采取严格的实质性管理。这三个国家在长期实践中形成了相对较为完善和完整的基金监管体制，并成为其他国家效仿的对象。

一、英国的行业自律监管模式

英国的基金较早是由贸易与工业部管理。《金融服务法》出台以后，其监管权移交给证券投资委员会，并逐渐建立了一个由政府、专门管理机构、行业公会和自律机构组成的，以分块管理与集中管理相结合为主要特征的监管体系。目前，英国对基金业的监管主要是由金融服务局（FSA）授权自律性组织——投资管理监管组织（IMRO）完成的，该组织负责对投资管理公司直接监管，基本做法是构建一套以行业组织为中心的四级监管体制。第一层次为财政部，负责制定一些重大的方针政策；第二层次为证券投资委员会，直接向财政部负责，同时制定有关基金管理的技术性较强的一些具体政策措施；第三层次是证券投资委员会下设的各种具体的、带有自律性的民间管理组织，如投资顾问协会、基金管理人协会、共同基金协会、投资信托协会等，这些协会是基金管理的实体，根据行业特点制订出投资限制，以达到自律的目的；第四层次是协会下面的广大会员。英国的基金业协会实行“会员制”，并规定只有取得会员资格的机构和个人才能开展相应的各种业务，想从事有关基金活动的任何个人或机构，必须首先取得相应的会员资格，可享有协会所允许业务的完全的自由权，若不遵守有关规定，会取消会员资格，停止从事相应的基金业务。

英国基金监管的框架如图11-1所示。

图11-1　英国基金监管的框架^[7]

注：①贸易部和英格兰银行的监管属于间接管理，用虚线表示。

②1998年金融服务管理局（FSA）成立后，取代了证券投资委员会和自律组织（管理协会）而成为金融监管体系（包括基金监管）的政府监管机构。

英国对基金监管的主要特点可概括为：充分发挥基金业行业高度自律的功能，保持基金长期稳定；政府通过半官方的证券投资委员会、自律组织的监管保持基金的自由竞争。

二、美国法律约束下的公司自律监管模式

美国对基金监管的主要机构是联邦证券交易委员会（SEC）。联邦证券交易委员会于1934年7月成立，是美国政府监管证券市场的主要机构。它是一个具有一定独立司法权和立法权的政府机构，其费用由国会直接接洽，不受美国总统和国会的管辖，只需每年向国会作年度报告，这就保证了其工作的超脱性和独立性。联邦证券交易委员会的主要职责是执行美国有关证券法规，保护投资者的利益，维护一个公平有序的证券市场。在联邦证券交易委员会下设专门的投资监管部，与其他部门一道负责对基金有关业务的监管。

同时，美国的行业自律组织在基金监管中也发挥着极其重要的作用。美国的基金行业自律组织主要包括投资公司协会，全国证券商协会，交易所与清算机构。其中，投资公司协会是管理基金的专业性机构，其余为基金的一般性管理机构。投资公司协会的主要职责是公布基金信息，负责与SEC联络，监管基金法规的实施，同时努力提高基金业的服务质量。

在联邦一级的政府监管和行业自律之外，美国的基金监管还有一个分层管理体系，美国各个州都有自己的监督法规与监管机构和人员，负责本州范围内的基金的监管。美国的基金监管构架如图11-2所示。

图11-2　美国基金监管的框架

三、日本的政府严格管制模式

在日本，基金被称为“证券投资信托”。日本基金监管的最大特点，就在于政府的严格管制。其监管机构主要有4个：①大藏省证券局。它是日本主管全国证券业务的政府机构。对基金及证券经营事项进行注册登记、批准、认可、检查并对一切证券法令的执行情况进行监督管理。②证券交易审议会。该机构于1962年由大藏省设立，是基金及有关证券的发行、买卖及其他交易等重要事项调查审议的最高行政机构。③证券投资信托协会。该协会成立于1957年7月，是为促进证券投资信托业的发展而经大藏省许可成立的，该协会致力于有关证券投资信托营运的自律规范。协会的主要任务职能是：防止信托财产运用上违反受益人利益的事件发生，对公正恰当地运用信托财产进行调查、指导及劝告；防止投资信托公司对其他同业的诽谤或违法行为；为实现协会其他目的而进行调查，劝说与指导等。④日本银行。日本银行是日本的中央银行，它代表国家对证券市场进行直接或间接的行政指导和干预，对基金托管银行进行监督管理。

其监管体系架构如图11-3所示。

图11-3　日本基金监管构架

日本的这一基金监管模式可概括为政府积极推动和严格监管，其最大特征仍然是政府对基金的严格监管，通过政府职能机构和制定强有力的措施对基金发展的方向规模及基金的运行进行引导调节。20世纪90年代初“泡沫经济”崩溃后，政府和协会逐步认识到这个问题，通过制度性改革废除了一些规定，放宽了一些限制。至2001年底，一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受权监督的新的金融监管体制初步形成，但这并不影响我们对这一历史上存在的典型模式的分析和探讨。

四、海外基金监管模式的比较与发展趋势

基金监管的组织模式是一国在具体条件下长期实践的产物，没有一种普遍通行和一成不变的模式。各种监管模式既有优点又有不足，见表11-2。

表11-2　基金监管模式比较

资料来源：何德旭，《中国基金制度变迁分析》，西南财经大学出版社，2003年版，第207页。

20世纪80年代开始随着金融资本的全球化以及证券市场的国际化的发展，投资基金业开始出现国际化的趋势。基金业的国际化趋势，使得各国的监管不能仅仅着眼于本国基金，而要面对国际化的基金，由此，监管的体系和内容也要国际统一才能取得比较好的监管效果。因此，可以说，基金业的国际化趋势必然会导致基金监管模式的趋同化。实施趋同的基金监管与各国监管制度环境和初始条件不同之间的矛盾，是今后全球基金监管的难题。各国的基金监管模式在考虑本国背景和可行性的基础上，借鉴其他国家的经验，出现了趋同化的发展趋势。以自律为传统的英国，1986年通过的《金融服务法》表明英国开始以国家立法和政府监管的形式对基金业进行管理，2000年的《金融服务与市场法》（FSM A）标志着英国在法律框架下的自律监管模式的形成。日本方面，1998年桥本首相宣布了日本的金融大改革后，日本的基金监管将摆脱政府的过度干预，逐渐形成法律监管和自律监管并重的监管体系。其他国家的监管体系都不同程度地借鉴了英、美的监管模式，并且有逐渐融合的趋势。总的来说，世界各国正在形成类似于美英的“法律框架下的自律监管模式”。