“十五”林业发展回顾

第一章　“十五”林业发展回顾

一、“十五”林业取得的成就

“十五”期间，国家高度重视生态林业建设，先后启动了天然林资源保护、退耕还林、京津风沙源治理、“三北”和长江等防护林、野生动植物保护及自然保护区建设、速生丰产用材林基地建设六大重点林业工程。这六大重点林业工程在隆德县实施的就有天然林资源保护、退耕还林、“三北”防护林三大工程，为全县林业实现跨越式发展创造了有利条件。县委、县政府紧紧抓住这一历史机遇，大抓林业、狠抓林业，在认真组织实施国家三大重点林业工程的同时，根据宁夏回族自治区林业局、固原市林业局的安排部署，启动实施了绿色通道工程、城乡大环境绿化工程和林业优势果品产业带建设项目。2003年宁夏回族自治区决定在全区范围内实行封山禁牧，为提高重点林业工程建设成效提供了强有力的保障。2004年宁夏回族自治区党委、政府召开了全区林业工作会议，颁布了《关于进一步加快林业发展的意见》。隆德县县委、政府根据新时期林业发展的客观需要，及时出台了《隆德县关于全面实行封山禁牧大力发展舍饲养殖的决定》、《隆德县人民政府关于全面实行封山禁牧发展舍饲养殖的通告》、《隆德县森林资源管理保护办法》等，为全县林业的快速发展营造了良好的政策和社会氛围。

“十五”期间全县共完成造林面积63.1万亩，为宁夏回族自治区林业局“十五下达计划任务的100％。其中，人工造林完成59.1万亩，为宁夏回族自治区林业局下达计划任务的100％；封山育林完成4.0万亩，为宁夏回族自治区林业局下达计划任务的100％。全县林业建设取得了显著成就，森林资源持续增长，质量效益明显提高，林业产业起步迅速，森林资源管护得到加强，全县生态状况进入了整体好转的新阶段，初步呈现出“质量与效益同步，建设与管理并重”的新特点。但与发达地区相比，还处于生态治理与破坏相持阶段的较低层次，林业资源还相对缺乏，质量和效益还不高，制约林业发展的各种因素依然存在，林业建设的任务还十分繁重。

（一）重点林业工程建设步伐加快，造林绿化成效明显

“十五”期间，隆德县抓住国家实施西部大开发战略的历史机遇，大力实施项目带动战略，以重点林业工程建设带动全县林业的发展，加快了退耕还林、“三北”防护林、天然林保护等重点林业工程的建设步伐。

1.退耕还林工程

从2000年开始在隆德县试点示范，2002年工程全面启动。截止到2005年底，全县共完成退耕还林任务61.6万亩，其中，完成退耕地造林24.6万亩，宜林荒山荒地造林37万亩（含以封代造2万亩）。“十五”期间全县完成退耕还林任务57.6万亩，为国家计划任务的100％，其中，退耕地造林22.6万亩，宜林荒山荒地造林35万亩（含以封代造2万亩）。到2005年底，国家累计安排隆德县退耕还林补助资金14 408万元，其中，种苗造林补助费3 080万元，粮食补助折款9 912万元，现金补助1 416万元。“十五”期间国家累计安排隆德县退耕还林补助资金12 288万元，其中，种苗造林补助费2 880万元，粮食补助折款8 232万元，现金补助1 176万元。退耕还林工程的实施取得了明显的经济、生态和社会效益。全县生态环境得到改善，农村产业结构得到优化，区域性优势产业初步形成，农民增收渠道进一步拓宽。

2.“三北”防护林四期工程

“十五”期间，由于隆德县同时实施退耕还林以及天然林资源保护两大工程，宁夏回族自治区林业局考虑到造林任务大，因此，在“十五”期间只下达隆德县“三北”防护林四期工程人工造林1.5万亩，完成1.5万亩，为宁夏回族自治区林业局计划下达任务的100％。

3.天然林资源保护工程

“十五”期间，隆德县对天保工程规划区内的18.2万亩有林地及灌木林地，确定了管护责任区，明确了管护的范围、任务、目标、措施和责任人。工程区内的森林资源已全部停止采伐。加强了森林资源的管护与建设，通过采取封、造结合的办法，增加和恢复森林植被，增强森林生态系统的功能。“十五”期间，全县共完成封山育林面积4.0万亩。完成了一批森林防火基础设施建设，提高了防火能力。同时，我们采取国家补助、地方配套、单位自筹、职工合理负担的办法，多渠道筹措资金，解决了20名林业场圃职工基本养老保险社会统筹。

（二）林业产业化发展势头良好

重视和加强了林业产业的培育。县委、县政府历来重视沙棘产品的开发，并把沙棘产品的开发列为全县“十五”和“十一五”林业产业建设的重要组织部分。本着“一手抓资源建设，一手抓加工利用，以资源建设保加工利用，以加工利用促资源建设”的发展思路，从全县实际出发，充分利用天然林资源保护工程，“三北”防护林工程，特别是近年来退耕还林工程实施的大好时机，大力发展沙棘资源，依靠科技，发挥优势，以生态效益为目标，以经济效益为突破口，以基地建设为重点，以市场为导向，以企业带动为龙头，在沙棘资源的开发和利用上，走“公司＋基地＋农户市场”的路子。2005年，县林业局组织有关人员在内蒙、山西、甘肃等省考察的基础上，成立了宁夏隆德县森发有限责任公司，开始沙棘加工。年加工沙棘鲜果60吨，生产沙棘原汁200吨左右，同时，生产沙棘果泥30吨，沙棘种子30吨，为沙棘系列产品的生产奠定了基础。在此基础上，我们对沙棘原汁又进行深加工，生产沙棘酒、沙棘醋等系列产品。年生产沙棘酒等产品200吨，产值达684万元，完成税收100万多元，企业年纯收入达140多万元。通过一年来的生产和市场销售情况看沙棘酒、沙棘醋等系列产品销售前景好，企业经济效益显著，农民通过采摘沙棘鲜果也得到了实惠。同时，新建连栋温室一座，进行百合的生产种植，种苗花卉产业呈现出良好的发展势头。

（三）依法治林和林业资源管理得到加强

重视和加强了森林资源的管理。在森林资源林政管理、野生动植物保护、森林防火、病虫鼠害防治以及林政执法等方面采取了一系列行之有效的措施，加快了依法治林步伐，加大了对林业资源的管护力度。

1.在森林资源林政管理方面

对全县森林资源进行了分类区划界定，按照商品林和公益林分别采取不同的管理办法，把资源管护责任落实到人、落实到山头地块。全县0.5万亩重点公益林被列入国家重点生态效益补偿基金补偿范围，另有2.8万亩重点公益林被列入宁夏回族自治区重点公益林生态效益基金补偿范围，全面完成了林权登记审核工作。2002年宁夏回族自治区党委和政府做出决定，在全区范围内实行封山禁牧，进一步加强了对森林资源的保护。同时，严格采伐限额管理，全面实施凭采伐许可证采伐、凭运输证运输制度。“十五”期间全县实际年采伐量控制在上级下达的采伐限额范围内。进一步规范了林地管理，严格了各种建设项目征占用林地的审批，完成了第四次森林资源连续清查和二类调查试点。

2.在林业执法方面

加强了林政执法工作，依法查处了各类违法征占用林地的案件。按照宁夏回族自治区林业局的安排部署，组织开展了“春雷行动”“候鸟行动”和“严厉打击破坏森林和野生动物资源专项行动”等集中专项整治活动，震慑了犯罪，保护了森林资源。

3.在森林防火方面

加强了天保工程重点区域防火基础设施建设，对隆德县六盘山林区重点火险区进行综合整治。进一步强化了森林防火预警系统建设，提高了“四网两化”整体功能。加强预防和扑救设施建设。强化了防火专业队伍的建设，建立健全了全县各级森林防火组织指挥系统，大力推广和掌握先进的防扑火技术和手段，提高了防火能力，全县没有发生大的森林火灾。

4.在林业有害生物防控方面

加强了林木病虫鼠害防治的基础设施建设，林业有害生物防治体系初具规模。隆德县林业有害生物防治检疫站达到国家级标准站建设标准。高度重视森林病虫鼠害的防治，对重点病虫鼠害进行工程治理。通过实行“定目标、定任务、定报酬”的办法，采取人工捕捉、生物毒素防治等措施，开展了南部山区灭鼠行动，有效的保护了退耕还林成果。通过实施《国家森林病虫鼠害测报网络体系建设项目》工程，建立了区、市、县三级森林病虫鼠害预测测报检疫网络和全区防治检疫信息管理系统，有效预防和阻止了重大危险性森林病虫鼠害的扩散蔓延。通过建立森防“四率”目标管理责任制，强化了调控手段和约束机制，提高了控灾减灾的能力。

（四）林业改革进一步深入

结合隆德县的实际情况，在林业国有场圃改革、林业分类经营等方面加快了改革步伐，使林业体制改革和机制创新取得了新突破。宁夏回族自治区政府先后出台了《关于加快林业建设机制创新的若干意见》和《关于进一步加强国有林业场圃工作的通知》，以改革造林营林的体制和机制为突破口，稳定和完善林业政策，明晰林木林地产权，引入市场机制，增强了林业发展的活力。一是分步推进林业分类经营。按照国家有关规定，明确界定全县林业的类型，对公益林和商品林采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。对生态区位重要、以生态效益为主的林地坚持以国家投入为主，重点抓好资源管护，提高了管护成效。二是非公有制林业进一步发展。认真落实林地承包制度，按照谁承包、谁经营、谁拥有的原则，把林权证发放到经营者手中，依法保护好林业经营者的合法权益。积极推进林地使用权的合理流转，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。通过实行“谁造林谁经营，谁投资谁受益”的政策，初步形成了“政府引导、企业介入、社会参与、个体承包”的林业发展机制。三是国有林业场圃改革初见成效。进一步深化了国有林场、苗圃改革，公益型林场以国家投入为主，突出生态功能。加快林业产权制度改革，明确林业产权，放开放活经营权。国有林业场圃主动适应市场经济的要求，不断深化人事、劳动、分配和社会保障制度的改革，大胆探索富有活力的经营方式，优化土地、技术等资源配置，调整发展思路，拓展经营渠道，充分利用国有林业场圃自身潜力，转变经济增长方式，培育新的经济增长点，创造了较好的经济效益，增强了自我积累、自我发展的后劲和实力。国有林场在全县林业建设中发挥了主力军作用。

（五）林业队伍建设得到加强

坚持把队伍建设摆到重要的位置，不断加强林业队伍建设。一是健全了适应林业发展的管理机构，县林业局先后成立了退耕办、项目规划办公室，加强了对重点生态工程的管理。逐步完善了森林公安、林政执法等执法队伍，加强了对森林资源的保护和林业的综合执法能力。二是进一步健全乡（镇）林业站，实现了县有林业站、果树站、森防站，并加强对县站硬件设施的配备，增强了林业社会化服务功能，林业技术推广体系进一步完善，确保了林业各项方针政策的落实和生产任务的完成。三是通过送出去、请进来以及举办培训班等形式，全面提高科技人员的业务素质。鼓励技术人员投入科技推广、示范和技术攻关等林业科技建设。四是林业奉献精神深入人心。通过深入开展思想建设、组织建设、制度建设、业务建设和作风建设，引导广大林业干部职工树立奉献意识，发扬特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗的林业精神，全县林业系统干部职工的综合素质逐步提高，凝聚力、战斗力显著增强。

二、基本经验

（一）统筹规划，把林业建设融入全县经济社会发展大局

全县林业系统从促进全县经济和社会发展的大局出发，紧紧围绕县委、县政府的重大战略部署谋划林业、发展林业，增强全局意识，跳出林业抓林业，把林业发展与加快农业结构调整、增加农民收入、发展县域经济、发展第三产业紧密结合起来，努力为推动全县经济社会发展多做贡献。一是坚持以生态林业建设为主体，大力推进退耕还林工程，为改善全县生态和经济发展环境多做贡献。二是坚持以林业工程带动农业结构调整，为农业结构调整和农民增收多做贡献。三是大力发展林业产业化经营和林特副产品加工，培育壮大林产业，为发展县域经济多做贡献。林业战线广大干部职工负重拼搏，务实苦干，努力创新，使林业成为隆德县生态建设的主体，成为农民增收的重要途径，成为县域经济的新增长点，林业在全县国民经济和社会发展中的地位明显提高。

（二）实行封山禁牧，为林业建设提供强有力的支持和保障

2003年5月1日，宁夏回族自治区党委、政府决定在全区范围内实行封山禁牧，以巩固生态建设成果，促进区域经济社会的可持续发展。根据宁夏回族自治区党委、政府的决定精神，隆德县县委、县政府也及时出台了《隆德县关于全面实行封山禁牧大力发展舍饲养殖的决定》、《隆德县人民政府关于全面实行封山禁牧发展舍饲养殖的通告》。封山禁牧措施的实施，有着重大的现实意义和深远的历史意义。首先，封山禁牧是生产方式的一次变革，改变了传统野外放牧经营模式为舍饲圈养，帮助农民建设高标准棚圈，发展规模化养殖，逐步向现代畜牧业迈进。其次，封山禁牧也是农业产业结构调整的一个重要契机和突破口，通过舍饲养殖，畜产品加工等为主的多种经营，提高了效益和产品附加值，增长了产业链，带动了农民脱贫致富。第三，封山禁牧从根本上解决了长期困扰生态林业建设的“林牧矛盾”问题。造林成效低的主要原因一是自然条件恶劣，二是由于“林牧矛盾”造成的人为破坏。而“林牧矛盾”有时是造成造林成效低的关键，封山禁牧的实施，彻底消除了“林牧矛盾”对林业生产所产生的不利影响，把破坏生态林业建设的人为因素降到最低限度，从而使生态林业建设得到了强有力的支持和保障。

（三）分类指导，分区突破

坚持从隆德县实际出发，按照土石山区、黄土丘陵区及河谷川道区三大不同区域特点，充分发挥各自优势，因地制宜，各有侧重，推动了全县造林绿化的快速发展。在土石山区，采取人工造林、封山育林，即封、造结合的有效形式恢复植被，以发展水源涵养林为目标，加强了六盘山及其外围水源涵养林基地建设；在黄土丘陵区，以发展水土保持林为目标，积极进行小流域综合治理，大力营造地埂林，发展“两杏”；在河谷川道区，积极营造农田防护林体系，同时，以发展高效林业为目标，有重点的进行以梨、杏等果品为主的经济林建设。同时，在城镇、乡村，大力实施绿化、美化工程，重视和加强城乡大环境绿化，创造了安全、美化、自然、舒适的人居环境。由于实施了分类指导，不同区域的思路和目标准确，重点突出，措施得力，显著提高了全县林业建设的成效。

（四）实施项目带动战略，全力抓好重点林业工程

坚持实施项目带动战略，以大工程带动林业的整体发展。认真组织实施退耕还林、天然林资源保护等国家林业重点工程，积极组织实施宁夏回族自治区确定的城乡大环境绿化、绿色通道等重点绿化工程，加强了对林业工程的管理，提高了林业投资的使用效率，重点治理了部分生态脆弱的重点区域，改善了生态条件，提高了造林质量和工程建设的成效。同时，林业重点工程的实施，使林业建设与县委、县政府的有关重要部署紧密结合起来，使林业发展的领域进一步拓宽，既加快了全县林业发展的步伐，又促进了县域经济、社会的全面发展。

（五）坚持科技兴林，加快林业发展

牢固树立科学发展观，尊重科学，按规律办事，坚持科教兴林方针，不断增强林业科技的支撑能力。制定有关政策，建立样板示范区，调动科技人员的工作积极性，落实科教兴林方针，以点带面，较好地发挥了辐射带动作用。围绕退耕还林，天然林保护等林业重点工程，通过项目带动，使隆德县在造林、林业有害生物防控等“瓶颈”技术上取得新的进展，全面提高了重点工程建设的科技含量。在全县的林业重点工程建设中做到按规划设计、按设计施工，按标准（规程）验收，全面提高了林业建设的质量和效益。林业综合技术在林业生产中的应用及推广，产生了较好的生态、经济及社会效益。科技已成为林业实现持续快速健康发展的“助推器”。

（六）广泛动员，加快全社会办林业的进程

充分发挥林业的公益性和社会性，深入开展全民义务植树运动，调动全社会参与林业建设的积极性和主动性，义务植树运动向深层次发展。“十五”期间，全县累计参加义务植树的人数超过40万人次，义务植树280万株。各机关单位、乡镇、学校普遍开展了义务植树基地建设。每年造林季节，集中7天左右的时间进行义务植树。按照“政府引导、项目带动、企业参与、个体承包”的营造林机制，广泛动员社会各方面的力量投身林业建设。

（七）加强组织领导，密切部门协作

各级政府把林业作为国民经济发展的重要大事来抓，不断加强对林业工作的组织领导。县政府与各乡镇每年都签订造林绿化责任状，把林业建设的成就作为考核干部的重要指标，并且加强了对林业工作的监督检查。财政、发展和改革局、水利、农业、扶贫等部门发挥各自的优势，密切配合，主动参与，从林业建设的大局出发，集中资金，重点突破，保证了生态林业建设工程项目的顺利实施，加快了全县生态环境的改善。

三、存在问题

（一）“重造轻管”的现象客观存在

受干旱等特殊自然条件的限制，隆德县造林保存率相对较低。同时，在林业建设中存在着注重造林环节而放松林木管理和保护的问题。其主要原因是国家造林补助标准较低，重点林业工程往往只安排造林经费，造林后未成林造林地的管护经费需要地方配套，由于我区、县经济欠发达，区配套经费不能及时到位，县财政又拿不出配套经费，致使“有钱造林，没钱管护”，存在着“重造轻管”的现象。同时，一些地方林权不清，责任不明，群众管护积极性、主动性不高也是产生“重造轻管”问题的重要原因。

（二）林业科技整体水平不高，支撑能力较弱

隆德县整体经济社会发展较为落后，林业科技发展水平更是不高，一些基础性的研究长期空白，部分成熟适用技术因为资金投入、技术推广人员少等原因不能得到广泛推广，从而造成林业生产中的科技含量低，造林成活率、保存率、转化率不高。另外，受不正确的“政绩观”等因素的影响，造林绿化中存在着违背自然规律的现象，一些乡镇在林业建设中没有坚持“适地适树”，存在“重乔轻灌”的问题，在不适于栽植乔木特别是栽植针叶乔木的地方栽植了乔木，不仅使造林、管护成本大幅度提高，而且保存率很低。

（三）林业工程管理存在薄弱环节

随着国家重点林业工程的实施，隆德县林业工程管理有了长足的进步，基本上扭转了过去粗放经营的管理模式。但从整体上看，隆德县的林业工程管理仍处于较低层次，在工程建设质量监控、森林资源的数字化管理等方面有待进一步提高和加强，距林业工程的科学管理还有一定差距。特别是在林业工程质量管理中，重结果、轻过程，对造林质量的监管不及时。同时，对造林质量责任追究制在落实当中有不到位现象，不能完全做到“树有人栽，林有人管，责有人担”。在资金管理方面，还存在挤占、挪用工程建设资金的现象，资金管理不规范。

（四）林业基础工作薄弱

首先，乡镇林业工作站是指导和组织实施林业生产的最基层的单位，其工作好坏直接影响到林业工程建设的进度、质量和成效。同时，乡镇林业工作站承担的工作具有公益性的特点，其机构设置应是独立的事业单位。由于林业基层机构工作经费不足，办公条件差，一定程度上影响了工作的正常开展。其次，对护林房、林区道路、防火设施设备等林业基础设施投入不足，也不利于森林资源管理和保护等工作的正常开展。

（五）林业产业发展层次低，市场竞争力弱

与林业发达地区比，隆德县林业产业起步较晚，产业发展层次较低，林产品市场竞争能力弱。林产品基地、龙头企业规模小，带动力不强，产品研发与市场培育相对滞后，林业产业化水平低。林产业在全县国民经济中所占比重低，对经济增长的贡献率不高，对农民增收的支撑作用不强。

（六）主观上对林业发展的重要性认识不到位

一些部门对林业的生态性、社会性、公益性认识不足，片面地看待林业，就林业抓林业，甚至存在说起来重要，干起来不重要的现象。一些乡镇、一些部门、一些干部重眼前利益的多，重长远利益的少，重经济效益的多，重生态效益、社会效益的少，对林业的支持力度不够。