宁夏适应气候变化的农业综合开发政策建议

第四节　宁夏适应气候变化的农业综合开发政策建议

一、资源保护与开发政策

宁夏应对气候变化的主要资源是黄河，因此，要积极争取国家政策，还要与上游甘肃、青海紧密协调，加强黄河生命安全保障，尤其是上游来水区的生态建设和环境保护；协调泾河、葫芦河、祖厉河的水资源保护与利用；争取大柳树水利枢纽工程在国家发改委早日立项，实现对宁蒙灌区的调蓄保障，提高扬黄灌区的输水效率，降低输水成本，将大面积扬黄灌区改为自流灌区和低扬程灌区，保障供水系统安全。加强生态补偿，保护河源生态安全。宁夏自身要加强对黄河的保护，利用黄河金岸工程、河岸防护林与缓冲带工程、村镇合并、土地整理工程，加强对黄河的保护。

制定严格的审批、限制措施，保护地下水资源。地下水不仅起到资源的作用，更重要的是其生态作用。根据地下水赋存、补充、战略地位和作用，划分禁止开采区、限制开采区、优化开采区等。建立地表水与地下水应急联用系统。宁夏平原的浅层地下水在采补平衡的条件下（保证地下水位的基本稳定），可以适量开采。深层地下水大多作为饮水或城市乡村居民生活用水，除非救灾，尽可能限制用于农业生产。贺兰山东麓洪积扇地带有大量的地下水，尤其是深层地下水（100～300m），应该严禁开发，尽快保护。这些水资源是宁夏适应未来气候变化的宝贵资源，不能以所谓生态建设的名义用于灌溉。中南部地区的地下水资源要尽可能用于生活，部分可用于咸水掺淡水灌溉，发展库水+集雨窖水+地下水联用的灌溉模式。但是要限制开采规模。保护地下水资源的目的就是为了在气候极端干旱的年份，启用地下水用于救灾。因此，在宁夏，地下水用于农业的普遍意义已经大为减小。

将农村目前普遍实行的按“亩”收费的水价管理办法改为按“方”收费。用水管理在硬件上要建立系统的、准确的计量系统，便于对不同地块、不同农户的用水量进行计量。在软件上，要加强用水管理制度建设，精细化管理。继续支持农业综合开发系统建立的用水协会，通过乡规民约与现代管理措施的恰当结合，使用水协会管理水平更进一步提高。配合实施水价累进计价的制度，把累进的阈值设置在作物用水、农业用水的关键点。对于多用的水，加大收费，用经济手段促使节水的实施。

多种政策结合，促进黄河水的高效利用。黄河水已经进入到除了泾源县、彭阳县、隆德县、西吉县以外的宁夏其他所有县市区，用好每年30多亿方的黄河水对宁夏农业适应气候变化至关重要。适度利用经济杠杆，如水价的累计进价制度，调节水资源利用。通过资源价格调整，提高资源尤其是紧缺型资源（如水资源）在农产品价格构成中的权重，增加水资源在农产品价格中体现的比例，通过农产品价格与用水效率调整农业结构、提高水资源利用效率。同时，利用政策调动节水技术和设施，促进节水的资金和劳动投入，鼓励采用水、肥、土、种一体化技术措施，通过其他资源的投入促进节水，或弥补水资源这一“短板”的不足。

在气候变暖的情景下，土地资源的光温生产力提高。围绕这一有利条件，加大水分投入，增加复种指数，调整熟制，建立集约化的基本农田保护生产区，还可以缓解耕地减少对农业生产的影响。

在气候变化的情况下，宁夏中部干旱带许多旱地农业不得不调整为畜牧业，中南部地区的一些井库灌区不得不调整为旱作农业。因此，农业综合开发项目要向畜牧业和旱地农业条件建设方面拓展，为探索适应气候变化的技术和措施提供试验和示范。

宁夏的农业发展要鼓励利用区外区内“两个市场、两种资源”。通过进口一定量的、高耗水的蔬菜、水果，乃至粮食，达到虚拟水资源、节省本地资源的目的。本地农业水资源要往耗水较少、效益较高的畜牧业、酿酒葡萄等产业配置。严格限制战略性、紧缺性的水资源密集性产品的出口或外销，如耗水较多的玉米、水稻、苜蓿的直接外销，尽可能将它们通过二次加工、三次转化等效益放大环节再行外销。

二、农业保障政策

制定更加合理的政策，支持和维持农业公共设施，如灌排水利工程、防护林、水源地保护、农用道路等。要用合理的政策协调农业公共设施中公共建设与私人使用的关系，解决常态管理与应急使用的问题。保证农业公共设施在应急救灾中畅通无阻，顺利使用。改革开放30年来，超越农户，特别是超越村级范围的农业公共设施的修筑、维护成为处理“个体承包”与“共同使用”设施的难点和薄弱环节。如水库建设的受益区常常在下游地区，而上游常常成为受淹、移民、保护等后果的承担地区，只有乡、县、省、国家通过利益协调，如生态补偿，才能协调这些利益关系，发挥公共或公益设施的作用。在水利工程方面，制定支持政策，通过承包、租赁、协会管理等机制和方式，协调公共建设与私人使用的关系，解决常态管理与应急使用的问题。为适应气候变化的协同措施的需要，农业综合开发项目要由“点”向“线”拓展，解决跨流域、跨部门、跨行政单元的农业基础设施、农业资源整合、农业联合经营等问题，充分发挥公共资源和设施在适应气候变化中的作用。

为了适应气候变化，宁夏的农业需要进行战略调整。包括种植结构调整，作物种类（品种）调整，作物布局调整，种植模式调整等。如，北部平原灌区的冬麦北移，水稻北移；中部干旱风沙区的葡萄、枸杞、大枣因地制宜的推广，谷子等杂粮扩种，一年生饲草推广，南部黄土丘陵区的马铃薯、玉米扩种，一年生饲草推广等。加强对作物品种引进、培育的支持政策，加强适应当地生境的农作物近缘种的收集、保护工作，列入相关科技计划，连续支持；扩大和调整作物种植补贴政策，引导作物结构向多采光、低耗水调整；建立新型种植业的产业规划和政策扶持，如葡萄、枸杞、大枣推广因地制宜的规划和政策。

国家应该将一部分农业补贴拿出来支持农业公共基础设施建设，将事后补贴转变为事前补贴，增强主动适应气候变化的能力。

制定合理的农业资源和农用物资价格比配关系，用价格比引导农业发展。对于紧缺资源或物资要有相对较高的价格，用低价的资源替代高价资源，如用相对价格较低的肥料部分替代水资源的投入。国家、地方要制定对二次、三次农业的补贴政策，对节水设施补贴政策，促进资源循环利用，建立农业循环产业体系，减轻资源和环境压力。制定税收政策，通过税收限制高耗水农产品生产，通过税收促进农业技术对资源的部分替代。联合运用价格、税收、补贴等政策措施，促进节水、农业结构调整、农业提质增效。

制定农产品保护价政策，让气候变化带来的农业成本增加得到补偿。

三、资金保障政策

适应气候变化的措施大部分都需要增加对农业投入，没有资金保证这些措施是难以建立的。国家需要进一步增加对农业综合开发项目的投资，提高农业综合开发适应气候变化的能力，扩大农业综合开发项目的覆盖面，增强农业综合开发的适应气候变化辐射力。

在此基础上，国家、地方、农户要拿出一部分资金用于生产条件或生产能力建设。在国家和地方财政、债券和金融市场募集资金，但由于适应气候变化项目的基础性、重点需要财政支持。同时，要将农业综合开发项目适应气候变化与生态移民、扶贫脱困、新农村建设、农村基础设施建设等项目结合起来，统一规划，分步建设。

在适应气候变化规划的指导下，安排适应能力建设项目，根据项目预算，各个渠道安排相应的资金。在这方面有成熟做法，农发项目开展20年来也积累了丰富的经验。

四、社会发展与保障政策

扩大面向气候变化的农业生产灾害保险的覆盖面。启动社会机制，利用保险体系适应气候变化。对设施农业、畜牧业、大田作物等实行灾害保险，鼓励农民参加灾害保险，缓解或消除重大气候灾害给农民带来的巨大损失。逐步扩大农业灾害保险在时间、空间和农业类型上的覆盖面，辅助以多种农业补贴的完善，增加向农业的贷款，巩固主要农业生产体系在气候变化灾害面前恢复和重建的能力。

全面的社会保障体系建设。进一步完善农村居民养老保险、新型农村合作医疗等制度，配合以农村基本生产、生活公共设施的建设和维护政策，从维持生计的角度，保障农民在适应气候变化时，尤其是在遭遇极端气候灾害的情况下，维持生活的能力。增加对农村的公共政策的力度还能保证农业的劳动力来源。

破除农村居民与城镇居民的身份转换障碍，让进城农民工享受城镇社会条件（尤其是子女就学）。

五、建立机构，加大投入，推进适应体系建设

需要建立专门的适应气候变化机构，协调各个部门、各个地区之间的力量，形成合力推进机制。建立完整的机构层次，包括政府层面、社会层面和学术层面。在气候变化领域建立一支跨领域、跨学科的从事基础研究和应用研究的专家团队，取得一批开创性的研究成果；同时还要围绕气候变化对农业的新挑战、新要求，加紧研究适应中的基础问题、共性问题，如前面提及的咸水掺淡水灌溉技术、设施温棚的土壤肥力维护技术，为应对气候变化提供科技支撑。提高全社会应对气候变化意识，加强政策由“对物”到“对人”的转变。

农业综合开发部门作为农业的引领者，需要吸收各方面的力量和资源共同推动适应能力建设。还要多层次地选好结合点（县、村、农户），将项目的性质、特点与各层次组织的特点结合起来，更加有效地推动项目适应气候变化的主流化。国家和地方还需要加大投入，建立长期投入机制，带动民间和农民的投入，共同建设适应体系。农业综合开发系统要将农业综合开发与农业技术推广等各方面的工作结合起来，农发“搭台”，多部门“唱戏”，合力应对气候变化。宁夏农业综合开发部门要在各个类型区连续投入，建设一批适应气候变化示范项目村（点），带动周边乡村适应能力建设。同时制定政策限制农发项目区的开发和用途转变。

围绕适应气候变化的农业系统能力建设目标，加强调水工程论证、设计和规划，加强种质资源保护、育种材料收集、育种技术研发，对于抗逆性育种实行连续支持，促进长期积累和技术突破。通过种子工程、沃土工程、资源循环技术等一批项目，引领适应气候变化农业技术的提升和推广。

六、环境保护政策

宁夏适应气候变化中需要采取多种手段克服诸如水资源严重短缺、土地荒漠化、土壤肥力不足等问题，也不可避免地会产生一些环境问题，要将现有的环保政策与新出现的问题结合，逐步完善环境保护政策。如针对地膜用量大增引起的白色污染，国家应出台政策，向地膜生产商征收环境容量税，联同社会环境基金、政府补贴等，用于地膜的回收。将地膜回收纳入再生资源回收系统。还应加强回收地膜的循环再利用技术，加强技术经济可行性研发，防止地膜造成的环境污染和土壤障碍。