宁夏适应气候变化的农业综合开发政策构建

第三节　宁夏适应气候变化的农业综合开发政策构建

地方政府要以四两拨千斤的意识，利用农业综合开发项目调动相关的资源和部门共同参与适应气候变化的行动。尤其是发挥农业综合开发项目的“综合”特点，系统应对气候变化，发挥“先导”特点，为农业应对气候变化提供示范，发挥“公益”特点，提供全社会农业的普适技术，弥补市场在应对气候变化公共领域的失灵或盲区。

一、政策基本构架

政策核心：应对气候变化，将创新农业技术、培育作物新品种和增强农业应变能力作为核心目标，以适应不断变化的环境和满足食物安全需求，逐步消除基础设施、市场营销、获取信贷等方面的政策限制。

政策架构：要将已有公共政策与适应气候变化的专门政策相结合，农业综合开发系统的外部政策与内部政策结合，形成具有效力的政策体系。适应气候变化的政策的层次结构，不同政策在不同的层面发挥作用。省级层面，重在政策制定和监督；县市层面，重在政策执行和行动；农户层面，重在行为调适。

政策作用机制：通过调控者的行为而对自然系统发生作用。即调动适应气候变化主管部门工作的积极性和统筹协调能力；调动相关部门协作配合的意愿和积极性；调动农民自觉适应或者响应政府和社会的动力。

二、政策调整方向

现阶段，农业适应气候变化的政策正处于启动之后的显效期，还需要逐步完善。就农业综合开发的政策而言，应该向下列方向调整。

（一）适应气候变化的政策要向政策实施的主体，即方面实施者、经营者行为的方向调整

农业综合开发的每个方面都做了大量的工作，特别是在工程和技术方面，投资大，内容多，技术先进。项目最终要与实施者、经营者结合起来，适应气候变化的对策和政策只有变为项目主体的积极行为，才能够发挥作用。

（二）适应气候变化的政策要向适应趋势性变化与突变相结合的方向调整

气候的趋势性变化是长期的、缓慢的，而气候突变是短时的但常常是剧烈的。适应气候变化既要实施长期性的暖干化适应措施，也要实施突发性极端气候事件的适应措施。要有多种预案，农业综合开发项目的适应措施要有冗余。

（三）适应气候变化的政策要由单项措施向构建系统配套措施的方向推进

农业综合开发项目的适应气候变化需要社会的广泛支持和环境基础。系统的适应措施体系需要有关的业务部门、学研单位的观测和研究成果的支持，适应气候变化迫切需要气候变化的趋势、幅度、过程、格局等的确切结论，目前的科学研究对此尚未形成定论。需要政府综合部门如发展与改革委员会制定和颁布政策；需要财政、水利、农业等部门的配合；需要实施者在规划、设计、施工过程中贯彻适应思路；需要经营者或农户能动地贯彻适应措施，将适应作为减灾稳产的必要措施，而不是政治任务；也需要监测适应措施的成效。

（四）适应气候变化的政策要有多部门的共同参与与合作。农业综合开发项目的设计和实施要采用参与式方法，要吸收气候专家、水利和水资源专家、农业专家、生态专家和当地农民共同参与，发表意见，方案中要体现适应气候变化的思路和措施。

特别是在政策实施中，适应气候变化的措施要成为农业、水利、林业、国土等产业部门和相应管理部门的工作内容之一。

三、政策的出发点

制定的政策要有利于适应气候变化的能力建设这个核心任务，关键的考验点就是能够使农业综合开发适应长期的气候变化趋势和短期的突变。农业综合开发项目能够带动周边的农村提高适应气候变化的能力。具体来说，政策要有利于提高资源利用效率和效益，特别是水资源的利用效率和效益；要有鼓励技术传播，特别要加强对农业技术推广部门的奖励和考核；要有利于培训新型农民，特别是他们的技能水平、经营能力和决策能力；要有利于调动农民积极性，适应气候变化的措施有可能增加农业成本，降低农业的比较效益而使一部分农民放弃农业转向城市；要有利于建立农业合作组织，整合资源，提高效益，共同面对大市场。

四、政策构建

（一）政策的科学性

政策要考虑农业、农业综合开发项目的特点。农业的最大特点是弱质性，要求适应气候变化的政策要注意社会成本与私人成本的分割或共摊，寻找合理的成本平衡点和分割点。比如高昂的滴灌设备的投入（1600～2200元/亩），就需要国家补助或社会补偿等途径的分摊，否则农民是难以采用的。

农业的新技术、新品种大部分都是靠经验传播的，农民非常相信自己看到的事，很难相信听过的事。因此，在新技术、新品种推广过程中，切忌急躁的行政命令，而是要用成功的示范或典型户，带动广大农户，让他们采取自觉行动，或追求利润，或节省成本，或有很好的社会接受，等等。尤其是在农业结构调整过程中，更要注意示范或典型户的重要作用。政府的许多想法和政策是非常正确的，但是实施的途径往往对农业、农民的特点考虑不够，没有用正确的方式去实现，因此，效果大打折扣。这就是经济学常常说的路径依赖，即好政策的效果关键在于政策实施或执行路径。

政策要考虑农产品的弹性。不同的农产品具有不同的弹性，但农产品的弹性整体较小。宁夏过去曾有过蔬菜大棚建设与辣椒过剩的教训，那就是没有考虑辣椒的弹性小，发展过度。农民也有了经验，就是政府让种什么，他们就不种“什么”，反其道而行之，往往还获得好的收益。原因在于政府不号召的农产品往往会成为稀有产品而走俏。

（二）政策制定需要不同层面相互配合

农业综合开发适应气候变化既需要内部的政策调整，也需要外部政策环境支持。设计多层面的政策：在国家层面上，利用税收、价格等手段引导适应措施的推广和普及，协调黄河源区的生态恢复和流域的系统维护，黄河水的分水方案；自治区层面上，重点协调内部用水方案，要通过引黄灌区的节水保证扬黄灌区的水资源供给，通过传统农业节水保证新型产业的用水，在它们之间要寻求平衡；在县乡层面，重点是农业结构的调整，要利用示范和产业引导、价格导向等市场手段引导农民调整结构；加大适应气候变化的技术供给。

（三）政策设计需要综合运用各种手段

农业综合开发项目具有一定的公益性，具有准公共产品的性质。但是适应气候变化既具有公共性，也具有私人收益。其政策成本构成兼有公共和私人两者，因此要求适应气候变化的政策采取多种手段。政府在适应政策中要综合运用市场的、法律的、行政的、文化的手段。

（四）政策目标要将综合性与突出重点结合起来

1.制定更加严格的水资源开发政策

尤其是加强深层地下水资源保护与开发，严格限制过度的生产、生态用水，在半干旱地区建立免灌植被恢复生态，各类绿化中的中水或循环水利用比率进一步提高，绿化也要节约用水。水价调节政策与管理调控相结合促进水资源的合理、高效利用。

2.加强极端气候的预报和适应预案的制定工作

关键的适应措施包括：识别并处理气候变化影响可能对农业综合开发项目的影响，分析农业综合开发项目对气候变化的脆弱性，并制定相应的风险管理措施；与金融业和保险业合作，确定降低风险的适应行动，并找出保持农业综合开发项目发展的途径。

3.制定科学规划，加快产业结构优化调整

产业结构调整的方向是资源高效可持续利用、环境友好、适应气候变化、遵循经济规律。要兼顾资源约束、经济合理（最大）、群众接受，需要将科学、政策恰当地结合起来，而不是拍脑袋，一味的行政命令。