宁夏扶贫开发典型案例研究

宁夏扶贫开发典型案例研究——宁夏“少生快富”工程经验调查

少生快富扶贫工程是在宁夏南部山区8县实行计划生育和扶贫开发相结合的创新工程。其核心内容是在稳定现行生育政策的前提下，通过经济奖励的办法，提倡和鼓励政策允许生育三个孩子的少数民族夫妇少生一个孩子，对自愿少生一个孩子并采取永久性节育措施的夫妇给予一次性经济奖励，并引导和帮助其家庭将奖励资金用于生产致富项目。

少生快富扶贫工程于2000年4月开始试点，历时4年多，取得了明显成效。试点范围从最初6县各一乡一村扩展到2004年上半年的8县77乡521村。截至2004年底，全区已有10267对夫妇落实了绝育措施，每户领到3000～5000元不等的奖励资金。宁南山区8县计划生育率由2002年的68.8%上升到2005年的75.46%，超生率由2002年的10.6%下降到2005年的4.61%。

少生快富扶贫工程作为一种无痛苦的、社会震荡很小的人类生育和生活方式的变革，它不仅是人口与计划生育工作思路和方法的创新，而且也是新时期扶贫开发工作的一种有益探索，受到了群众的普遍拥护，对于贫困地区的人口再生产和经济社会可持续发展具有重要的作用。

一、实施“少生快富”是客观的迫切需要、现实的必然选择

自然的、历史的、现实的多种原因，为少生快富扶贫工程的实施提供了孕育的土壤和推广的条件。

1.严酷的自然条件动摇群众传统的生育观念

宁夏南部山区8县自然生态条件十分严酷。生产劳动强度大，生产力水平低，社会保障体系不健全，助长了群众多子多福、养儿防老的观念，导致了“越生越贫、越贫越生”的恶性循环，致使人口膨胀，密度提高，加剧了人与土地的刚性矛盾。就以固原市为例，人口密度现已达到135人/平方公里,而联合国粮农组织有关专家评估：干旱、半干旱地区每平方公里承载临界值为7～22人。按此标准，固原市只能容纳24.8万人，现有150万人。一方水土养活不了一方人。现实使群众认识到：子女多负担重，脱贫艰难，多子多富的生育观念受到现实生活的强烈冲击，并发生动摇。

2.薄弱的经济基础迫切要求降低人口增长

2000年，南部山区农民人均纯收入仅为987元，还不到全国平均水平的一半。而人均纯收入在683元以下尚未解决温饱的就有52.7万人。2002年南部山区人均GDP只有1241.55元。到2020年要翻两番才能接近目前我区引黄灌区农村人均GDP水平。根据人口总量和GDP的关系分析，在分子即GDP总量一定的前提下，减少分母即人口总量，就等于提高人均GDP的水平。据专家测算，如果人口增长率每下降1个千分点，人均GDP可提高0.36～0.59个百分点。显而易见，对于经济基础薄弱的南部山区8县，降低人口增长就更显得迫切。

3.扶贫开发亟待从源头上遏制贫困

南部山区8县人口增长过快，以2001年为例，全区计划外出生15271人，山区8县为12839人，占84.07%。多生人口加快了对资源的过度开发和利用，导致这一地区生存环境日趋恶劣。1983年至2005年，自治区实施了吊庄移民工程，迁移贫困人口43万人。但在这期间，南部山区净增人口却多达70多万人，按照人口与经济理论分析，人口年净增1.5%左右，需要经济增长5.4%～8.8%。目前固原市经济增长率为13%，这就是说，新增长的国内生产总值的大部分被新增长的人口消耗掉。客观现实得出这样的结论，只有控制人口的过快增长，才能从源头上遏制贫困。

另外特殊的民族地区生育政策提供了必要条件。南部山区8县回族人口占总人口的49.66%，按自治区生育政策，少数民族最多可以生育3个子女。宽松的生育政策，一方面使少数民族群众感受到党的民族政策的优越性；另一方面，孩子多加大了家庭抚养成本，束缚了家庭生产力，也促使少数民族群众产生少生优育的强烈愿望。例如固原市原州区头营镇石羊村作为2000年少生快富试点，镇村干部动员已生两个男孩的青年回民马静夫妇参加，作为原党支书的马静父亲以自己10个兄弟姐妹、大人受累孩子受罪的切身体会说服儿子儿媳参加“少生快富”。石羊村系纯回民村，有501户，2646人。先后有23对育龄夫妇自愿放弃生育三孩，还有7位二孩育龄妇女签订了“少生快富”合同。

4.计划生育工作机制寻求新的突破

随着我国依法治国方略的实施，计划生育工作面临两难的境地：如果继续采取过去强制的行政管理措施，就会违背依法行政的要求；如果放弃过去的做法，现行计划生育政策就得不到落实。计划生育管理迫切需要进行相应的改革，建立和完善计划生育管理调控机制。

二、基本做法和突出成效

1.少生快富扶贫工程经历的三个阶段

村级试点阶段。2000年，自治区在固原市所辖6县各选择一个经济条件和工作基础较好的行政村作为试点。通过采取出台政策、宣传动员等环节，有180对夫妇自愿申请，与乡政府签订了“少生快富”合同，为了积极稳妥，加之资金短缺，只做了42例，每户奖励资金3000元。

乡镇示范阶段。在总结试点村经验的基础上，进一步完善了“少生快富”政策，扩大到6县（区）56个乡镇开展乡级示范工作。明确提出狠抓加强领导、完善合同等五个环节。在此阶段，固原市共完成1268例。

全面推开阶段。由于试点示范工作取得了良好的经济和社会效益，2003年初，自治区人民政府召开了宁南山区少生快富扶贫工程座谈会。同年8月，又召开了全区少生快富工程启动大会，将试点范围扩展到8县。2004年8月，自治区又将全区“移民吊庄”区、红寺堡开发区和灵武市、平罗县、青铜峡市、中卫城区部分乡（镇）纳入试点范围。

2.少生快富扶贫工程的主要做法

加强领导，精心实施。成立了由自治区政府主要领导和分管领导任组长和副组长，各有关部门负责同志为成员的宁夏少生快富项目领导小组，下设办公室。实施项目的市、县（区）都成立了相应的少生快富项目领导小组并下设办公室，为项目的顺利实施提供了有力的组织保证。

宣传引导，公开透明。各级党政部门坚持宣传引导与群众自愿相结合的原则，做到政策、过程、结果公开透明。同时，多层次、多渠道开展宣传引导。全区印制宣传画2万余套，少生快富工程8个程序流程图5万份，发放到农户家。在新闻媒体开办专题节目进行宣传。固原市采用群众喜闻乐见的方式，举办各种类型的培训班，召开宗教人士座谈会。还组建宣传队20个，编排文艺节目巡回演出200场（次），装备宣传车辆20辆，张贴、刷写标语万余条。

密切配合，捆绑项目。一是部门配合。充分调动各成员单位的积极性，落实各自任务。自治区计生委组织开展优质服务工作，各县都选调最好的手术大夫为参与项目的妇女做手术，术后还定期为项目户提供生殖保健服务。自治区计生委还严把资格审查关。自治区财政厅、扶贫办千方百计筹集资金，把扶贫开发和少生快富作为扶贫资金的重点给予保证。从2003年起，每年集中安排3000万元（其中1000万元从预算资金中筹集；2000万元从中央安排我区的财政扶贫资金中调剂）。二是项目倾斜。区扶贫办与有关部门和当地政府联手为项目户服务。2003年以来，仅在“千村扶贫开发工程”第一批411个重点村就奖励少生妇女5791人，救助失学儿童1万名。固原市4年来，共向少生户倾斜种、养、加项目资金2000万元以上，帮助少生户解决生产、生活中遇到的困难，增加造血功能。

严格操作，强化管理。自治区制订了“个人申请、乡镇批准、签订合同、实施手术、兑现资金、张榜公布、跟踪服务、建立档案”八个统一的工作程序，下发了《宁夏南部山区八县（区）“少生快富”扩大试点项目资金管理使用办法》，采取了项目资金全封闭管理的“直通车”方式。经自治区项目办审核后，由自治区财政厅将奖励资金通过邮政储蓄网点，直接兑现给项目户。同时加强监督检查，公布举报电话，内部进行跟踪监督，外部进行社会监督和舆论监督。针对同心县个别干部套取少生快富资金一事，自治区有关部门及时对该县计生部门负责人给予处分，对有关人员也予以处罚。

3.少生快富扶贫工程的成效

实践证明，实施少生快富扶贫工程是南部山区控制人口增长，走可持续发展路子的一条有效途径，具有十分明显的社会效益和经济效益。需要指出的是，有些效益是直接的、显现的，如计划生育率；有些效益是长远的、潜在的，如人口素质的提高。

创新计划生育工作机制，降低山区生育水平。“少生快富”使国家控制超生的政策，由行政处罚转向经济奖励，使“少生”同“快富”有机结合，建立了切实可行的利益导向机制，使宁南山区8县人口出生率由2002年的20.72‰下降到2005年的19.94‰；自然增长率由2002年的15.60‰下降到2005年的14.14‰，计划生育工作取得新的进展。

群众生育观念有了明显改变，妇女劳动力得到解放。固原市计生委于2003年2月对此项工程实施情况进行了调研，报告提供的结论是：试点乡（镇）大多数育龄妇女愿意或倾向少生快富。当时固原市试点乡（镇）3933名少生快富的对象中已签订少生快富合同的有1268人，占32.2%。还有一部分人表示愿意少生，只是没有签合同，他们在观望，如果能及时兑现，预计自愿少生对象会超过50%。实施少生快富扶贫工程，使育龄妇女从沉重的生育负担中解放出来。

创新扶贫开发方式，使多数项目户走上致富路。据不完全统计，固原6县的项目户中，有50%的发展养殖业，20%的发展种植业，10%的从事加工业，10%的盖了新房，固原市原州区政府实施少生快富扶贫工程后，使原州区贫困人口由2003年初的21.7万人下降到2003年底的16.8万人，而计划生育率从1999年67%提高到2003年的90%。调研中，我们走访了原州区河川乡寨洼村5组27岁的回族农民马保平。其妻2003年做了手术，获奖金3000元、牛棚补助500元，获担保、贴息贷款6000元。现有6头牛、11只羊，每年收入过万。农闲时外出打工还能赚几千元。

经济效益明显，促进经济社会的可持续发展。截至2005年底，已有1.89万对夫妇落实了绝育措施，即少生了1.89万个孩子。按照一个孩子抚养到16岁需要3.6万元的社会抚养费测算，约需6.8亿元。按每户奖励资金3000元计算，共需资金5699.7万元，节约社会抚养费6.27亿元。据测算，山区8县按政策生育约有6万人，其中可生三孩的有1万人，如果每年有50%的回族妇女自愿少生一个孩子，就可少生5000人，共可节约社会抚养费1.8亿元。由此可见，“少生”创新了贫困地区国民经济增长方式，有力促进贫困地区的可持续发展。

党群、干群关系得到改善，执政为民的理念进一步增强。以前搞计划生育主要靠行政手段。例如现行政策规定，向超生户征收200～300元的社会抚养费，往往是“要钱没有，要命一条”。现在改罚为奖，对主动少生的家庭给予奖励，引导、帮助他们致富。群众计划生育积极性提高了，干部们也腾出时间、精力帮助群众发展经济，干群关系明显改善。

三、主要经验

1.创新工作思路是“少生快富”取得成效的前提所在

变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，一直是扶贫职能部门思考、探索的一个课题。自治区扶贫办在扶贫实践中树立“少生”就是“扶贫”的意识，把人口问题作为扶贫开发的根本性问题，积极探索扶贫开发与少生快富相结合的工作思路。在不改变资金、扶贫项目性质、渠道和规模的前提下，使少生户享有获得入户项目、致富信息、新技术培训、劳务输出等优先权，对他们创办的经济实体等给予优先扶持，对超生的家庭采取适当调减或取消入户项目等措施，调减下来的项目用于奖励少生户，使其得到更多的实惠。

自治区计生委积极进行计划生育管理相应的改革。从实施“少生快富”入手，建立和完善计划生育管理调控机制，寓管理于服务之中，宁夏的少生快富扶贫工程得到党和国家领导及国家计生委、扶贫办等部委的极大关注和肯定。国家计生委主任张维庆高度评价：少生快富试点工程是计划生育思路和方法由“惩罚多生”改为“奖励少生”的一项重大改革，又是新时期人口控制与扶贫开发的一种有益探索。

2.以人为本的理念是“少生快富”取得成效的根本所在

少生快富试点工作得到了自治区党委、政府的高度重视，并列入新一届政府公开承诺的12件实事之一。坚持以人为本，在根除导致山区贫穷的病根上做文章。通过控制和减少人口来消除贫困，通过提高人口素质来摆脱贫困。此项工程的实施，昭示着计划生育、扶贫工作更尊重人权，更注重广大群众眼前利益和长远利益的结合。

3.建立齐抓共管的机制是“少生快富”取得成效的关键所在

“少生快富”是新生事物，也是一项系统工程。自治区和试点市县都加强领导，建立健全部门齐抓共管机制，各级政府一把手任组长、负总责，分管领导亲自抓，各部门都有明确的职责和具体的任务。形成了领导有力，责任明确，运转协调，形成合力的工作机制。

4.利益导向机制是“少生快富”取得成效的保障所在

一是项目资金兑现。对自愿少生一胎或者生育纯女户采取绝育措施的。一次性奖励3000元，对符合计划生育政策的回族及其他少数民族纯女户育龄夫妇少生一胎并采取绝育措施的一次性奖励5000元。奖励资金的使用，在合同中明确规定用于发展致富项目。二是帮扶、指导脱贫。扶贫、计生和涉农部门联手，帮助群众解决致富的困难。如固原市为少生户举办中药材种植、采集、收购技术培训班。三是配套优先优惠政策。自治区、市县（区）财政、扶贫、计生委、科技、农行、农村信用联社等部门都从各自的业务出发，把少生快富项目与退耕还林、千村扶贫开发工程、十万贫困户养牛养羊工程、劳务培训、菌草产业扶贫等项目捆绑起来，对有关扶贫贷款做到优先扶持。

固原市对少生户的利益导向措施更为具体：子女受教育优惠，参加高、初中招生考试的，给予降低1个分数段（10分）的照顾；享受医疗保险；宅基地审批优先，收费上给予照顾；救灾资金、灾民建房款、因病返贫款优先发放。

四、建议和展望

少生快富扶贫工程取得了明显的成效，但也存在一些困难和问题。一是一些群众婚育观念还比较落后。二是一些少生户难“快富”。受可配套项目分布不均的制约，一些少生户的奖励资金作为致富的起步资金，仅限于摆脱贫困，缺乏滚动发展资金。应对少生户加大贷款支持力度，让更多的少生户发挥示范效应。三是独生子女户难以纳入项目体系。按规定，自愿采取永久性绝育措施是作为享受项目奖励政策的必要条件之一。把绝育当做享受少生待遇的绝对标准，这样就将只生一个孩子但不愿意做绝育手术的家庭排出在项目之外。建议考虑采取特殊的管理方法，如“合同管理”的方法，将愿意“节育”的独生子女户纳入“少生快富”项目范围。四是计划生育基础设施条件差，设备落后，缺乏必要的交通设施。这些在发展中遇到的困难和问题，需要在发展中认真对待，积极解决。

回顾少生快富扶贫工程所走过的历程，所取得的成果，可以认为：少生快富扶贫工程是个民心工程，把国家利益和群众利益很好地结合起来。政府发布的信息表明，奖励少生是中国政府当前和今后一个时期引导农民自觉计划生育、稳定低生育水平的一项重要举措，是建立农村人口计划生育利益导向机制与社会保障制度的一个重大突破。

据《人民日报》报道，我国政府正在扩大西部少生快富扶贫工程试点，计划在适当时机在全国推开。

自治区2004年8月又一次扩大试点范围，并计划取得经验后，再逐步扩大，可以预见，少生快富扶贫工程这一新生事物有着良好的发展前景。

完成于2006年6月

原载《宁夏农村扶贫开发20年回顾与展望——挑战贫困》第十三章《宁夏扶贫开发典型案例研究》，宁夏人民出版社2008年9月出版