建设我国环境审计运行机制

四、建设我国环境审计运行机制

环境保护是我国的一项基本国策。到2015年，我国的环境保护目标是：主要污染物排放总量显著减少；城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高；重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废弃物等污染防治成效明显；城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升；生态环境恶化趋势得到扭转；核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高；环境监管体系得到健全。随着环境问题的尖锐化和我国政府对环境保护的日益重视，审计如何适应经济社会发展的需要，如何有效地开展环境审计，是目前应当研究的重要课题。

笔者主张在前述加强环境审计的审计标准建设、进行审计机构和审计人员素质建设的基础上，转变观念，将过去审计力量平分，追求对真实性、合法性、合规性、效益性全面评价、鉴证，转移到更多地、相对集中地对环境效益等社会效益进行监督。为此，合理规划实施环境审计主体的任务，完善我国环境审计的运行机制具有重要意义。

（一）内部环境审计是基础力量

内部环境审计是现代审计发展的主要趋势。内部环境审计主要由内部审计人员监督企业的环境管理体系，针对单位有关环境保护的环境政策、组织、管理系统、管理程序的状况进行客观评价，以促进和影响企业环境涉及的经营管理。其主要任务体现在以下几方面：

1.评估环境风险

环境保护问题具有潜在性。企业的生产经营活动时时刻刻产生着各种污染，包括：废水、废气、废渣、垃圾、粉尘、噪声、震动、电磁波辐射、放射性物质辐射等。这些污染往往都是在经过转化、代谢、聚集等各种反应和作用之后，其数量累积达到一定程度才造成明显损害。不在早期进行环境风险评估往往就错过了最佳治理时间。

根据我国环境管理体制，企业面临的环境风险和损失，主要包括：小到缴纳税费、支付罚款及负债，中到限期治理、停业整顿，大到拆迁、关闭、撤销、环境法律诉讼。内部环境审计是防止或确认环境问题的前置性工具，能够对早期的、潜在的环境风险保持警觉，及时进行衡量，评价可能发生的环境事项、合约中隐藏的环境问题、有关控制标准的有效性等，规划、研究再循环、再利用、再恢复的方法，为企业管理层提供长期决策和短期决策服务，及时消除或减少环境问题。

2.评价企业的环境政策

企业内部的环境政策是企业可持续发展的基础。企业在推行清洁生产、保护土地资源、能源再利用等方面的环境政策，不仅是保证企业综合效益目标实现的重要环节，也是政府实现环境管理目标的基础环节。内部审计部门必须根据本企业的行业特征、经营规模、对环境的影响类型，确定政府有关部门和周围居民对企业的具体要求，从而审查企业的环境政策所包含的目标是否可行、是否能够以较少的资金投入实现较好的污染预防效果，有关环境政策的执行效果怎样，促使企业在遵守环境保护法律、法规的基础上，及时、有效地修正其环境政策。

3.审查企业环境保护资金的使用情况

资金是用途广泛又特别有限的资源。加强资金的利用效率尤其是环境保护资金的利用效率十分重要。内部审计部门应当对企业环境保护方面使用资金的真实性、合法性、合规性、效益性进行监督。审查环境保护资金是否被挪用、环境保护支出的质量如何、环境保护支出的效率怎样、或有环境负债情况，以及财务部门环境保护支出方面的会计处理是否恰当、环境管理日常经费支出是否合理并对其影响作出评价。

实施内部环境审计。一方面，企业内部审计人员在审核中与各部门员工进行广泛的接触和交流，通过宣传、解释、联络，可成为沟通管理层和基层干部群众的纽带。另一方面，在第三方审核中，内部审计人员往往担任联络人员，不仅可以提供情况，而且还可以把外部审计人员的意见传递给企业领导，督促企业迅速改进环境保护、环境管理中的不足，为提高环境活动的有效性起到内外接口的作用。

（二）社会环境审计是中坚力量

社会审计是我国社会主义市场经济中进行经济监督、评价、鉴证的主力。随着环境会计工作的开展，企业对外报告环境问题的财务影响和环境绩效是大势所趋。适应企业内部和外部有关各方经营决策、经济决策的需要，开展有效的社会环境审计已经成为必然。我国的社会环境审计因其特有的独立性和其独立性的日益加强，以及其环境审计技术的固有优势和逐步完善，必将成为我国开展环境审计的中坚力量。其主要任务体现在以下几方面：

1.环境报告审计

环境报告审计是注册会计师对企业环境责任履行情况和环境报告信息的相关性、真实性、可比性发表审计意见。从内容上看，社会环境审计包括环境资产确认与计量审计、环境成本费用审计、环境财务收支审计、环境效益审计等。从目的上看，社会环境审计要检查环境报告的内容是否完整揭示了企业经营活动中重大环境影响；要验证环境报告信息是否以事实为依据、是否按照会计准则如实反映了企业的环境成本；要审查环境报告是否充分揭示了一切有助于使用者决策的环境信息，是否具有预测价值和反馈价值；要根据有关法律、法规、政策、环境标准和社会公众反映、历史状况等评价企业环境业绩与环境责任的履行情况。

2.环境问题咨询服务

环境问题咨询服务本质上是属于管理咨询服务。如帮助企业建立环境管理系统、设计环境规划、检查环境规划执行情况、指出企业存在的环境问题等。其目的是提高企业与自然之间的和谐程度，使企业的经营目标与社会发展目标一致，实现经济效益与环境效益、社会效益协调同步。今后我国可能开展的环境问题咨询服务主要包括：经营符合性评价——确认工厂和设备的运行是否与相关环境法律和条例相符合，场所评价——确认在某一特定场所是否隐藏着污染环境的因素及其清理成本，环境管理系统评价——确认企业现有的环境管理系统与其环境政策和特定目标的符合程度及改进建议。伴随着政府的引导和企业开展环境核算自觉性的提高，环境管理咨询服务的发展潜力十分巨大。

3.参与政府审计

社会审计机构可以接受政府环境保护部门、政府各级审计机关、税务部门等政府部门的委托，对特定单位、部门经济活动的环境保护活动、环境管理工作、环境影响等进行审计，对环境保护政策、制度的制定情况进行监督，对有关单位经济活动遵守环境保护政策、遵守环境保护法律法规的情况进行审查，对企业排污费及有关环境保护税金的缴纳是否真实、准确进行审查，等等。

（三）政府环境审计是关键力量

我国是以公有制为基础的社会主义市场经济国家，政府对环境管理负有直接责任。面对环境问题，政府一方面要投入环境保护资金进行环境保护和环境治理；另一方面通过制定环境保护政策，引导、约束企业的经济活动。通过“审计法”的授权，环境审计已经成为我国政府审计的法定职责。作为政府部门，政府审计对环境不仅负有直接审计责任，而且依法对内部审计、社会审计的环境审计进行监督、管理、指导。其主要任务体现在以下几方面：

1.监督评价政府环境政策的制定和执行绩效

我国地域辽阔，自然环境复杂，经济社会发展不平衡，加上对环境保护认识不足，环境保护任务已经十分突出，由于地方保护主义使问题更加复杂。尽管已经制定了较为系统的环境法律、法规，但是是否得到有效的贯彻落实就需要进行审计监督。此外，地方各级政府制定的环境保护方面的政策、法规是否符合国家发展纲要的要求，与现行法律、法规的符合程度，是否有利于环境保护，是否达到可持续发展的要求及其环境政策的可行性，相关措施能否实现环境保护目标等，也需要政府审计进行监督、评价。

2.监督评价环境管理机构的工作绩效

各级环境保护部门是政府实施环境管理的专门机构。为促使其高效率地履行环境管理职能，政府审计机关有必要对环境保护部门的工作绩效进行审计。审查内容包括：执行国家环境保护方针、政策的有效性，会同有关部门制定与环境保护有关的经济、技术、资源配置等政策的正确性，是否及时制订环境保护规划和计划，制定环境保护标准的合理性、有效性，是否及时组织排污申报登记、排污许可证发放、环境影响评价等环境管理制度的实施等。

3.监督审查环境保护资金

环境保护资金是环境保护政策、环境保护投资项目顺利实施的物质基础。我国环境保护专项资金的来源主要有四大方面：①依据“谁污染，谁付费”的原则征收的排污费，②各级财政预算安排的环境保护补助支出，③企业自己筹集的环境保护资金，④国际援助的环境保护资金。近年来，我国环境保护资金投入逐年增加。为了保证环境保护资金的使用效果，环境保护资金审计主要应进行：①各种渠道筹集的环境保护资金是否符合有关法律、法规，是否真实反映在有关单位的会计账簿上；②使用环境保护资金时有无超支、挪用情况；③环境保护资金的效益如何——通过对环境保护投资项目的可行性、施工支出的合理性、项目质量、竣工后是否正常运转等进行审计加以反映和体现。

4.监督评价环境规划

环境规划是包括实施在内的广义的管理职能的组成部分，它是为达到人类活动和自然之间的和谐，而对人类自身活动和环境所作出的时间和空间的合理安排。对环境规划进行评审，包括：①对整个环境规划全过程及其规划成果进行总体评价；②对环境规划的编制、指标体系及实施过程开展绩效审计，检查其方法的科学性、依据的可靠性、指标的完整性、实施工作的效率与效果、环境预测和决策的正确性等；③对环境规划结果开展直接的较为详细的审查，看其污染总量控制和生产布局调控是否合理，等等。

5.监督评价国际履约情况

世界上许多国家先后订立了一系列保护环境、保护资源的国际公约、协议、议定书，以保护世界环境。我国政府也积极投入到这一行列中，先后在《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《里约热内卢环境与发展宣言》及关于消耗臭氧层物质《蒙特利尔议定书》等文件上面签字。因此，审查国家是否遵守了有关国际公约、检查为履行国际约定采取的措施及其实施效果、效率等情况，就成为政府审计的一项重要任务。

6.监督评价社会审计质量、内部审计质量

笔者认为，我国是社会主义市场经济国家，政府审计应当发挥更大的作用。政府审计具有依法对社会审计、内部审计的环境审计进行监督、管理、指导的任务，其关键是对社会审计进行再监督，对内部审计进行管理、指导。

对社会审计进行再监督有两个理由：一方面，全世界的民间审计即我国所称的社会审计都有为客户服务过度，很难保持自己审计独立性的问题，其审计质量需要有另外的监督来促进。另一方面，环境审计承担的责任是目前我国经济社会发展中的关键责任，对其加强管理，也就是加强了对有关企业的环境活动的监督。根据西方经济学的原理，政府管理职能的多或少是可以探讨的，实事求是地赋予政府机构应有的重要职责是一种正确的态度。这是加强我国环境审计的重要措施。

对内部审计进行管理、指导也有两方面理由：一方面，我国的内部审计需要加强管理，提升其专业审计方面的素质，环境审计作为一项技术含量较高的审计内容，得到政府审计的管理、指导将有助于内部审计发挥作用。另一方面，我国是以公有制为基础的社会主义市场经济国家，有集中力量办大事的传统，一旦政府审计需要，可以相对集中一些内部审计的力量实施政府环境审计项目。内部审计通过政府审计经常性的管理、指导后，其审计力量将有大的进步，也基本能够适应政府环境审计需要内部环境审计提供帮助的角色转换。从而有效地扩大政府审计监督的实际监督范围和监督威慑力度。