应急性运行机制之设计

(三)应急性运行机制之设计

应急性运行机制之设计的关键是要解决常态管理体制与应急管理体制，以及应急管理的不同阶段之间转换问题，以便应急性行政措施与突发公共事件的危害程度相适应，同时应当与突发公共事件发生、发展以及消灭的生命周期相适应。具体言之，包括以下几方面:

1.预测与预警机制。预测与预警机制是常态管理体制向应急管理体制转变的节点，也包含应急管理体制启动的起点。此项机制由以下几部分组成:

第一，预警级别。预警级别是依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级:Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

第二，预警期的决定。它是指有事实表明公共事件对社会的危害正在临近或者对社会的威胁已经出现，不采取预警措施不足以防备或者阻止这种危害和威胁，享有法定权力的应急性行政机关决定并宣布进入预警期。预警期的决定应当规定并公布预警期的开始时间、持续期限、实施区域和政府可能采取的预警措施。

第三，预警信息及其发布、调整和解除。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。对于不宜向社会公布的预警信息，应当有法律、行政法规的依据，并得到上级人民政府或者国务院主管部门的批准。

2.应急处置机制。应急处置机制是应急管理体制的核心机制，此项机制由以下几部分组成:

第一，危害发生期的决定。它是指突发公共事件对一定区域的社会危害已经不可避免，或者一定区域的社会已经开始遭受危害并向更大范围发展蔓延，不采取发生期应急措施不足以控制危害和危害的蔓延，享有法定应急权力行政机关决定并宣布进入危害发生期，并采取应急措施。

第二，先期处置。它是指突发公共事件发生后，事发地的应急行政机关在向上级应急行政机关报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。在境外发生涉及中国公民和机构的突发事件，我驻外使领馆、国务院有关部门和有关地方人民政府要采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作。

第三，信息报告。特别重大或者重大突发公共事件发生后，各级各类应急行政机关要在法定的时间内立即报告。同时通报有关相关的行政机关。应急处置过程中，要及时续报有关情况。报告可以采取逐级报告和越级报告的方式。

第四，应急响应。它是指对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院或省级相关应急委员会或指挥部统一指挥或指导有关应急机关开展处置工作。应急委员会或指挥部负责现场的应急处置工作。需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

3.危害发生期的解除机制。危害发生期的解除机制表明突发公共事件已经从危害发生期向缓解期转变，应急管理体制逐渐向常态管理体制过渡。当突发公共事件的社会危害性明显降低，危害范围缩小并不会继续蔓延，决定进入危害发生期的应急行政机关就当依法决定和宣布进入危害缓解期，解除和停止使用只能在危害发生期使用的限制性或者禁止性应急措施，并启用与缓解期相适应的恢复措施。如果该应急行政机关没有及时决定进入缓解期的，上级人民政府或者国务院可以直接决定和宣布进入缓解期。

【注释】

(1)*清华大学公共管理学院博士后研究人员，法学博士，中南财经政法大学法学院副教授。本文在写作过程中，许多思想得益于合作导师于安教授的指导，我的学术助手清华大学公共管理学院的张洋研究生也提出了许多宝贵意见，一并表示感谢，但文章责任由本人负责。

(2)一个典型的例子是，我国的环境保护部门在处置2005年11月12日发生的“松花江水污染事件”的前期工作中暴露出预警监测不准确、应急信息通报不及时、应急储备不充足和应急措施缺乏法律依据等弊端。戚建刚、杨小敏:《“松花江水污染”事件凸显我国环境应急机制的六大弊端》，载《法学》2006年第1期。

(3)希腊神话里的英雄王子阿喀琉斯，因为脚后跟中了阿波罗神的一箭而断送了性命，比喻致命因素。

(4)柯志雄:《一案三制应急管理总动员》，载《21世纪经济报道》，2006年1月11日，第2版。

(5)中国现代国际关系研究所危机管理中心与对策研究中心编:《国际危机管理概论》，时事出版社2004年版，第23页。

(6)自2005年7月，温家宝总理在全国应急管理工作会议上提出要建立应急管理体制，特别是2006年1月，国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》以来，地方政府已经将建立地方应急管理体制作为其一项重要的行政任务来处理。然而，令人遗憾的，许多地方政府却将设立应急管理机构作为建立应急管理体制的主要内容。参见中新社:《上海成立突发公共事件应急管理委员会》，载http:// news.163.com/domestic/(2006年2月10日访问)。陈韩晖等:《广东应急指挥中心即将挂牌》，载http://www.southcn.com/news/gdnews/(2006年2月10日访问)。

(7)参见《毛泽东选集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第284页。

(8)参见夏征农主编:《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第643页。

(9)《现代汉语词典》，商务印书馆1985年版，第1130页。

(10)参见鄢圣华著:《中国政府体制》，天津社会科学院出版社2002年版，第5页。

(11)参见白钢:《“非典”危机呼唤行政体制改革》，载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第4期。

(12)笔者是从广义上来理解紧急状态，即包括战争状态、动员状态、戒严状态以及其他因特别重大的公共事件，国家宣布进入紧急状态。

(13)［意］朱塞佩·格罗索著:《罗马法史》，黄风译，中国政法大学出版社1994年版，第160页。

(14)参见［英］戴雪著:《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第326～327页。

(15)参见陈新民著:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第653～654页。

(16)参见王世杰、钱端升著:《比较宪法》，商务印书馆2002年版，第136页。

(17)参见莫纪宏、徐高著:《紧急状态法学》，中国人民公安大学出版社1992年版，第173～174页。

(18)参见《国防法》第13条规定了中央军委的10项权力，即(一)统一指挥全国武装力量;(二)决定军事战略和武装力量的作战方针;(三)领导和管理中国人民解放军的建设，制定规划、计划并组织实施;(四)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;(五)根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令;(六)决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责;(七)依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员;(八)批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产;(九)会同国务院管理国防经费和国防资产;(十)法律规定的其他职权。

(19)Mererv.Peabody，212U.S.78，85(1938)。

(20)参见于安:《制定紧急状态法的若干问题》，载《法学杂志》2004年第5期。

(21)Wiley Rutledge.in a foreword to“ASymposium on Constitutional Rights in Wartime”.Iowa Law Review.xxix.p.379.

(22)参见《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款之规定。

(23)参见徐高、莫纪宏编著:《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年版，第1～5页。

(24)由于《中华人民共和国突发事件应对法》已列入第十届全国人大常委会立法规划。国务院法制办于2003年11月，分别委托上海市人民政府法制办公室和清华大学公共管理学院承担紧急状态法的起草工作。本文所引用的草案是国务院法制办于2006年4月所提供的版本。

(25)参见宋功德著:《行政法的均衡之约》，北京大学出版社2004年版，第461页。

(26)参见法治赋著:《宪法专论》(二)，台北月旦出版社1994年版，第108页。

(27)参见戚建刚:《行政紧急权力的法律属性剖析》，载《政治与法律》2006年第2期。

(28)参见段文:《“应急条例”趁势而至紧急状态法接踵而来》，载《21世纪经济报道》2003年5月10日，第5版。

(29)［日］佐藤功著:《比较政治制度》，刘庆林、张光博译，法律出版社1984年版，第1页。

(30)Clinton Rossiter.Constitutional Dictatorship.Princeton University Press.1963.p.288．

(31)参见薛澜等著:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第236～238页。

(32)参见《中华人民共和国防汛条例》第6条之规定。

(33)参见《破坏性地震应急条例》第7条之规定。

(34)参见《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》第4条之规定。

(35)参见《中华人民共和国森林防火条例》第6条之规定。

(36)参见《中华人民共和国传染病防治法》第5条之规定。

(37)参见《中华人民共和国消防法》第4条之规定。

(38)马丽:《专家论坛:城市急需一件综合“防灾服”》，载http://www.people.com.cn/GB/keji/index.html。(2006年2月10日访问)

(39)主要是1998年的长江抗洪，国务院成立国家防洪抢险指挥部和2003年抗击“SARS”事件，国务院成立全国防治“非典”指挥部。

(40)《突发公共卫生事件应急条例》没有规定。

(41)Olmsteadv.UnitedStates.277U.S.438.485(1928).

(42)从学理上讲，还包括第三个阶段，即突发公共事件的恢复阶段。有学者根据危机发展演变的过程将危机管理分为四个阶段，即前兆阶段:危机发生前各种危机先兆出现的阶段;紧急阶段:关键性的事件已经发生，时间演变迅速，出人意料;持久阶段:事件得到控制，但没有彻底解决;危机解决阶段:事件得到完全解决。这种分类，对本文的分析具有一定借鉴意义。薛澜等:《危机管理——转型中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第56页。

(43)悲剧在2005年11月12日的中国石油吉林石化公司爆炸事件导致松花江水域被大面积污染中得到重演，主要表现为两个方面:第一，能够除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材严重不足。第二，哈尔滨饮用水资源储备明显不足。戚建刚、杨小敏:《“松花江水污染”事件凸显我国环境应急机制的六大弊端》，载《法学》2006年第1期。

(44)参见薛澜、钟开斌:《转型期中国风险管理面临的挑战和对策》，载《科技中国》2005年第10期。

(45)主要有《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》(2003年4月4日颁发)、《关于严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎的通知》(2003年4月12日颁发)、《关于加强防治非典型肺炎药品监督和管理工作的紧急通知》(2003年4月21日颁发)、《关于传染性非典型肺炎药品快速审批有关事项的通知》(2003年4月29日颁发)、《公共场所、学校、托幼机构传染性非典型肺炎预防性消毒措施指导原则》(2003年5月1日颁发)，等等。

(46)参见戚建刚:《西方主要国家紧急权体制的演进——兼论我国紧急权体制的建构》，载罗豪才主编:《行政法论丛》(第9卷)，法律出版社2006年版，第115～147页。

(47)参见薛澜、钟开斌:《转型期中国风险管理面临的挑战和对策》，载《科技中国》2005年第10期。

(48)参见刘治宇:《吉林石化大火扑灭未造成松花江水质污染》，载http://www．hlj．xinhuanet．com/xw/2005-11/15/content_5585916．htm-17k-(2006年1月26日访问)。

(49)参见吕剑波:《冲洗爆炸现场时苯类物质流入江中》，载http://www.10jqka.com.cn/modules.php?op=modload＆(2006年1月26日访问)。

(50)参见程凯等:《解振华辞职前后松花江污染引发问责第一波》，载http://env.people.com.cn/ GB/1072/3915768.html(2006年1月26日访问)。

(51)亓树新:《哈尔滨两份内容不一的停水公告出台内情》，载http://politics.people.com.cn/GB/ 14562/3888864.html(2006年1月26日访问)。

(52)参见于津涛等:《松花江污染危机检讨:应清理以前经济建设问题》，载《瞭望东方周刊》2000年11月28日。

(53)杨磊:《环保总局突兀的人事变动局长解振华黯然去职》，《21世纪经济报道》2005年11月25日，第2版。

(54)参见任生德著:《危机处理手册》，新世界出版社2003年版，第178页。

(55)参见［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒著:《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第205页。

(56)主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

(57)主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

(58)主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

(59)主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

(60)在普通市与县级人民政府层次上，则无需再设立。

(61)省(自治区和直辖市)人民政府、普通市人民政府的应急委员会具有与国务院应急委员会类似的功能、组成人员和职权与职责，在此不作赘述。

(62)地方层次的应急指挥部具有与中央层次的应急指挥部类似的功能、组成人员和职权与职责，在此不作赘述。

(63)参见仲大军:《“非典”疫情的前景预测及对北京灾情的反思》，载《经济与社会观察》2003年第1期。

(64)参见于安:《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。