努力营造我国大学章程建设的法制环境

努力营造我国大学章程建设的法制环境^[1]

焦志勇^[2]　孙　莲^[3]

摘要　构建具有中国特色的现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》对我国未来十年高等教育事业的改革与发展所进行的全面规划与部署的一项重要工作，其中大学章程建设对于这一制度的建立与完善具有及其重要的功能性作用。因此，努力地营造大学章程建设的法制环境，为高等学校制定章程提供良好的外部条件，已成为我们贯彻《纲要》、深化高等教育改革进程中认真思考和亟待解决的问题。

关键词　章程建设　改善环境　对策与措施

构建具有中国特色的现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）对我国未来十年高等教育事业的改革与发展进行全面规划与部署的一项重要工作，其中大学章程建设对于这一制度的建立与完善具有及其重要的功能性作用。该《纲要》明确指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。因此，努力地营造大学章程建设的法制环境，为高等学校制定章程提供良好的内、外部条件，已成为我们贯彻《纲要》、深化高等教育改革进程中需要认真思考和亟待解决的问题。

一、问题的提出

中共中央、国务院于1993年2月13日颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出：“深化高等教育体制改革。进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制……在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”1995年颁布的《教育法》从规范上确立了学校依法自主办学的法律地位，明确了学校的权利与义务。为此，教育部在1995年《关于实施〈教育法〉;若干问题的意见》中就明确要求：“各级各类学校及其教育机构，原则上应实行‘一校一章程’。《教育法》实施前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”1999年1月实施的《高等教育法》第四章“高等学校的组织和活动”明确规定高等学校的法人地位以及基本权利和义务。为此，1999年12月教育部印发了《关于加强教育法制建设的意见》，该《意见》中第六条指出：“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”2003年7月教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中进一步指出：“学校要依据法律、法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。”此后，包括教育部在内的各地、各级高等教育行政管理部门也多次要求各高等学校（特别是公立大学）应当以积极的态度对待章程制定的工作，以实现“依法治校”之目的^[4]。但就目前我国大学章程建设的状况来看，占我国高等学校重要组成部分的公立大学在章程制定方面的工作却始终不尽人意。尽管诸如吉林大学、上海交通大学、中国政法大学等一些公立大学无论是从办学理念还是学校发展现实的需要已制定其章程，但由于我国目前受高等教育管理体制的制约与影响，一方面，出台章程的高等学校大多未能把作为投资者的政府与举办者的学校之间的权利与义务，以及作为高等教育管理者的政府与举办者的学校之间权责配置等关系予以明确的界定，即使个别章程中提及这个问题也是“点到为止”，从而形成出台的章程内容“千校一面”的畸形状况；另一方面，正是由于章程在整个高等学校治理结构中的地位与作用不凸显，高校普遍没有制定章程的愿望和动机。一些公立大学的同志认为，虽然章程对于学校建设十分重要，但在目前高教行政管理体制下的公立大学章程只是“好看不好用的东西”，这样的章程“外”不能真正地调整作为高等教育行政管理者的政府与举办者学校间权利（权力）与义务关系，从而真正地保障和维护公立大学“自主权”与“自治权”的合法权益；“内”不能真正地调整作为出资者的政府与举办者学校之间关系，以及教师、学生与学校的关系，从而保障和维护学校内部各主体间的合法权益，进而出现了一种目前我国大学章程建设中凸现的怪现象，即在“依法治校”中，出台的大学章程根本无法发挥其应有的法律效力，学校的各项管理依旧“重蹈覆辙”，没有章程的学校依旧可以按照现有的体制运行而“循规蹈矩”。这种现状，不仅严重影响着我国“依法治校”的进程，而且也有碍于《教育规划纲要》关于建立与完善具有中国特色现代大学制度的教育改革进程。

二、问题的症结所在

为什么我国高等学校的大学章程在学校发展中的作用如此“乏力”？为什么关乎到学校自身可持续发展的大学章程建设却迟迟得不到大多数公立大学实质性地积极响应？这种现象无论是从国家高等教育改革而言还是构建现代大学制度来说都可谓是件怪事。那么其症结在哪里呢？笔者认为，产生上述现象的问题可谓林林总总，但其症结主要还在于政府与学校的关系始终未能彻底地界定。特别是政府作为公立大学的投资者与高等学校行政管理者和学校的权利（权力）以及职责不清。在我国，政府在管理公立大学方面充当着两个角色：从学校的内部讲，作为投资者的政府在公立大学章程中应当具有何种的权利与义务？公立大学应当享有何种权利和承担何种义务？从学校的外部讲，教育行政管理者的政府在尊重学校章程的前提下，如何依法行政监管使之“依法治校”？作为行政相对人的学校又应当如何依法享有办学的自主权？从学校自身的治理结构而言，大学领导者、管理者和大学有关自治组织、机构及其负责人之间的权利与义务如何界定？这才是上述问题的症结所在。国务院发布的《教育规划纲要》实质上已经提到解决这个症结的手段与目标，即“政校分开，管办分离”。“政校分开，管办分离”指的就是政府要和学校分开，管理要和办学分离，而这种“分开”与“分离”不是通过行政手段或者措施进行，而应当以大学章程的方式与手段予以贯彻执行。但从我国高等教育的管理体制与法律制度的现实来看，由于我国高等教育体制长期存在的积弊，以及包括公立大学在内的高等学校存在着“内在”与“外在”结构性及制度性的矛盾，使得大学章程从根本上就不具有以赋能还权为内容的“宪章性”空间与效力。

从人类教育发展史来看，大学自形成以来就有其自身的功能，即教书育人、科学研究、传承文化和服务社会。在此种功能下学校享有自主招生、自主办学等“办学自主权”和学术自由、教授治理等“管理自治权”。但我们看到，新中国成立后至20世纪80年代我国教育体制改革前的近四十年里，我国的公立大学不仅作为国家意识形态的领域和体现政治目的而存在^[5]，而且在公立大学行政管理方面也受到政府的严格管理和控制，公立大学外部的行政化代替了自身内部个性化发展。一方面，公立大学无论在教学和科研方面还是学生分配等方面无须为自己的生存担忧，因为公立大学的培养目标、教学计划、学生就业等均是由政府制定的，并体现着鲜明的执政党与国家意志的价值取向；另一方面，公立大学的行政及教学管理多通过内部的规章以及国家教育行政管理部门发布的部门规章、政策予以贯彻和实施，这种“服从命令听指挥”的状态，不仅可以使公立大学在办学过程中能够保障“衣食无忧”和“长盛不衰”，而且在大学教学与科研中长期存在政府“大包大揽，政校不离，管办合一”现象，并成为包括公立大学在内的高等学校发展的“常态”。尽管20世纪90年代颁布了《教育法》、《高等教育法》等一系列法律和教育行政部门规章，规定高等学校依法享有办学、科研以及服务社会等自主权，但这些法律及其法规在实施过程中却没有真正地界定好政府作为公立大学投资者与学校作为公立大学举办者之间的权利与义务的界限，以及政府作为高等教育行政管理者与高等学校作为举办者三者间权利与义务的界限，在这种制度的“惯性”以及“看到见，摸不着”的法制下，高等学校许多法定权利未能得到充分的落实，“政校不分，管办不离”的现象仍然未能得到根本性的改观，使得大多数公立大学没有必要与可能来制定并统摄其内、外部关系与管理所必需的大学章程，从而形成当前高等学校章程在我国现代大学制度建设中的缺失现象。实事求是地讲，我国教育法对于高等学校权利内容的规定并不比西方高等学校的权利少，但为什么我国的高等学校却严重缺乏大学应有的朝气与活力？关键的问题在于高等学校外部“过度”的行政管理“肢解”，以及高等学校依法享有权利的“碎片化”。因此，在我国现有高等教育法律的框架内真正厘清政府作为投资者与管理者与高等学校的关系，彻底“剪除”高等学校受制于教育行政管理部门的不必要的外部行政束缚，充分对包括公立大学在内的高等学校赋能还权，并在大学章程的规范下，使国家的宏观教育制度与大学的微观管理制度得到很好的契合与衔接，才是目前我国大学章程建设、构建具有中国特色现代大学制度首要解决的问题。

三、努力营造大学章程建设的法制环境

高等教育改革出现的问题，还是应当通过改革予以解决，而这种解决的有效方式与途径就是要努力营造大学章程建设的法制环境。严格地讲，关于什么是“现代大学制度”，在西方教育界是没有明确定义的。但从西方大学发展史来看，中世纪以来，大学在形形色色的社会组织中之所以能不随社会变迁和政治更替而改变其宗旨并生存下来，其根本原因在于有以独立和自由精神为基础的大学制度和大学章程建设的法制环境作保障。为了防止政府、教会以及世俗力量干预大学事务、冲击学者独立探求真理和管理大学事务的地位，大学逐步产生了办学自治制度。为了保证学者不受任何外在约束、自由表达见解，并在激烈的思想碰撞中无限地接近真理，大学也逐步产生了学术自由制度；为了保证学者地位平等、权力公允以及大学按照大多数学者的意志发展，产生了大学内部的民主管理和学者治校制度。虽然中世纪的大学制度在形式和内容上与现代大学制度有所差异，但在西方高等教育方面，大学章程奠定了现代大学制度的基础，规定了大学制度的精神内核。正是以学术自由、学术机构自治以及机构内部的民主管理等为主要特点的、具有大学制度意义的制度体系的产生，才真正地保证了西方大学这种高等教育机构的延续和发展，并逐步形成真正意义上的现代大学制度^[6]。应当讲，“一校一章程”不仅成为西方现代大学制度的具体体现，而且这种现代大学制度的具体表现正是在一种法制环境下得以生存和发展起来的。

就我国目前政府管理公立大学的方式来看，投资者与行政管理者角色混淆、职责不分的现行教育管理体制不仅成为我国高等教育深化改革的主要障碍，而且也成为高等教育改革中的“众矢之的”。实践证明，这种“政校不离、管办不分”的管理体制既不利于我国高等教育事业科学、可持续地发展，也无助于高等学校在章程的规范下发挥其自主办学的积极性。这种“政校不离、管办不分”的管理体制已经到了需要彻底改革的时候了。纵观我国高等教育改革的实践来看，包括公立大学在内的高等学校章程要真正成为保障学校自主办学的基本依据，促进政校分离、管办分离，就需要在章程中对举办者，即政府的权利义务、行为原则与规范做出相应的规定，而这也正是我国公立大学在构建现代大学制度中强化大学章程建设的重要内在动力。笔者认为，从根本上使章程成为包括公立大学在内的高等学校“外御”政府行政干预的“盾牌”和“内置”治理结构中的民主管理与监督的“阀门”，就必须将大学章程工作真正地作为构建具有中国特色现代大学制度的重要把手来抓，切实、有效地做好章程的建设工作。在“赋能还权”的基础上，有效地解决作为投资者与作为行政管理者的政府管理公立大学问题、有效地落实和逐步扩大高等学校的自主权、有效地完善高等学校法人治理结构问题，不仅需要高等学校通过制定章程来加强制度的建设与完善，而且更需要作为投资者的政府与作为教育管理者的政府在尊重大学章程的基础上，通过教育法律、行政法规等法制措施以维护和规范大学章程的地位与效力，从而真正地营造出大学章程建设的法制环境。

四、营造大学章程建设法制环境的对策与措施

如何努力地营造大学章程建设的法制环境？可以从以下主要三个方面来考虑：

首先，抓紧制定与修改现行的高等教育法律和行政法规，以适应大学章程建设的需要。与时俱进的高等教育法律制度不仅直接关系到我们能否在贯彻《教育规划纲要》基础上真正地构建现代大学制度的法制基础与法治保障，也直接关系到我们能否在现代大学制度基础上真正地使大学章程成为我国高等学校“赋能还权”和“教育维权”的“宪章”。应当讲，教育部十分重视大学章程的法制建设，例如，为了更好地推动我国高等学校章程制定的工作，教育部2011年11月28日发布并于2012年1月1日实施了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）。应当讲，该《办法》在贯彻落实《教育规划纲要》的要求下，全面规范了高等学校章程制定的原则、内容、程序以及章程的核准与监督执行机制，是我国高等学校开展章程建设，实施依法治校，促进科学发展的行动指南和实践纲领，对于建设中国特色的现代大学制度，深化高等教育管理体制改革，具有重要的现实意义和深远的历史意义。但我们也应当看到，随着我国教育事业的快速发展以及教育改革的逐步深入，高等教育改革中也出现一些新情况和新问题。大学章程的建设不仅触及学校内部治理结构的问题，同时更触及我国高等教育的管理体制问题，而后者的解决非《办法》所能独力完成。因此，应当适时、适当与适度地修改包括《高等教育法》在内的相关法律、行政法规等，特别是以改革为导向，紧紧围绕《教育规划纲要》所确定的重大教育体制改革项目，集中修订现有教育法律中不适应改革要求、有碍于改革实施的条款，集中解决当前教育利益矛盾最为突出、法律规定与实践需要、改革法学方式直接冲突、各方面已经形成高度共识的教育问题，使得国家宏观教育法律制度与以高等学校章程为“宪章”的微观大学制度良好地契合，从而形成一个与具有中国特色的现代大学制度相适应的内容详实、规范严谨、层次分明、上下衔接、相互协调、有机统一的高等教育法律制度体系。

其次，作为公立大学投资者的政府应当积极参与大学章程建设的工作中来。除教育法制需要完善外，在大学章程建设中还有另一个重要问题就是如何规范作为投资者在高等学校章程中的地位与权利、义务的问题。教育部《办法》第五条中明确规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定其与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者的权利与义务，保障学校的办学自主权。”这一点对于公立大学而言极其重要。笔者认为，作为公立大学投资者的政府应当参与公立大学章程建设的工作中来，通过章程的制定规范投资者政府的行为以及举办者学校的行为，从而真正使公立大学成为公共产品，更好地为社会和大众服务。对此，深圳市人民政府的做法值得借鉴。为创新和规范南方科技大学的管理和运作，保障大学办学自主权，根据《高等教育法》等法律法规，深圳市人民政府作为南方科技大学的投资者制定了《南方科技大学管理暂行办法》并于2011年7与1日起实施^[7]。应当讲，该《办法》是我国各级人民政府作为公立大学的出资人第一次以行政法规的方式对所设立的大学在办学理念与定位、办学宗旨与方向、管理模式与内容以及管理与监督等方面进行的规范。例如，该《办法》专设“权、责”一章以规范该大学在办学、科研和社会合作活动中所享有的权利和承担的义务。与此同时，该《办法》明确规定了大学治理结构的模式，即学校设立校理事会、校长、校务委员会和学术委员会，按照该《办法》和大学的章程规定开展相应的活动。《办法》同时还对大学的理事会、校长、校务委员会、学术委员会等组织和活动的准则与职责分别作出了明确的规定。我们应当看到，深圳市人民政府这一立法的创新举措，不仅对于南方科技大学今后的办学、科研和社会合作等具有极具法律意义的规范作用，而且对于深圳南方科技大学在今后制定其大学章程方面，也具有极其重要的规范性影响，即南方科技大学所制定的章程，必须依照作为投资者的深圳市人民政府颁布的该《办法》所规定的框架及内容来规划框架与内容，并根据学校具体办学、科研与社会交往的实践来建立与完善自己的现代大学制度，从而使南方科技大学真正地做到依法建章，依章管理^[8]。应当讲，深圳市人民政府所出台的这一《办法》不仅对于其所投资的南方科技大学章程的制定与实施具有重要的规范作用，同时也对我国其他公立大学投资者的政府积极参与公立大学章程工作具有极其重要的示范作用。

最后，努力提升对于我国大学章程建设的法制意识水平。大学章程建设不仅需要健全的法律制度和完善的法制环境，同时还需要学校投资者、教育行政管理者的政府与高等学校三者对于大学章程建设的法律意识水平。从目前我国高等学校章程建设的现状来看，包括教育部在内的高等教育行政管理部门多次要求各高等院校应当以积极的态度对待大学章程制定的工作，以实现“依法治教”的目的，但其章程建设的工作进度却始终未得到实质性的进展。究其原因，除需要我们健全大学章程建设所需的法制环境外，这还是一个对于大学章程建设的法制意识提高的问题，尽管在学界没有任何人否认大学章程的地位与作用，但在章程建设中却始终存在着法制意识淡薄的问题，未能将依法制章、依章治校的大学章程建设作为“依法治教”的重点来抓，未能将大学章程的建设作为深入高等教育改革的“切入点”进行拓展。思想上的“轻视与麻木”，工作上的“懈怠与疲倦”，不仅严重影响着高等学校现代大学制度的构建，同时也严重影响着高等学校章程建设的质量。因此，如果不能真正地提升大学章程建设的法制意识水平，就不能真正地达到教育部《办法》所体现的立法目的与宗旨，即通过大学章程的建设，使得我国高等学校章程对“内”不仅在校内规章制度中起着“宪章”的作用，成为规范学校的办学与管理的各项规章制度制定与实施的“准则”，而且也是包括政府在内的投资者检验所投资学校是否按照章程办学的“标准”和履行投资的“契约”；对“外”其不仅是教育行政管理者管理与评估的“尺度”，而且也是社会监督与评价的“标杆”，从而使大学章程的建设真正地成为我国现代大学制度“大厦”的基础工程。笔者认为，如果没有对大学章程建设的法制意识水平的提升，我们无法真正有效地推进高等学校章程的制定和实施工作，或者即使通过行政手段从表面上推进大学章程的普及率，但从长远的意义上来讲，这种状态下的大学章程建设也是一项表面光鲜的“豆腐渣工程”。因此，提高法制认识水平、克服工作上的懈怠，是当下我们实现《教育规划纲要》、构建现代大学制度、营造大学章程建设法制环境的一个极其重要的方面。

综上所述，现代大学治理是法律维度下的治理，是以章程为制度载体的治理。无论在中国还是在国外，大学章程都被普遍认为是构建现代大学制度的核心内容。因为大学章程是在本国法律框架内，关于大学自身组织和行为的基本规范。大学章程不仅是政府管理大学的重要依据，更是大学自治的行为规范。因此，应努力营造大学章程建设所适宜的法律环境，在真正地提高大学章程制定的质量基础上，把大学章程的建设做好、做实，从而努力开创我国高等教育改革发展的新局面！

【注释】

[1] 本文得到“首都经济贸易大学法学院2012年实践创新人才培养项目”资助。

[2] 焦志勇，首都经济贸易大学法学院教授，研究方向为行政法学。

[3] 孙莲，首都经济贸易大学法学院法律硕士研究生，专业方向为教育行政法。

[4] 根据《教育法》第26条及《高等教育法》第27条的相关规定，设立高等学校必须依法提交学校章程，并把学校章程的制定作为设立高等学校必须具备的法定基本条件。因此，自《教育法》和《高等教育法》颁布以来，凡新设立的高等学校都必须具备学校章程。但在1995年《教育法》实施前所设立的所有公立大学由于历史的原因，都不具备学校章程。因此，要求公立大学加快制定大学章程，已成为目前构建现代大学制度中的大学章程建设所面临一个亟待解决的主要问题。

[5] 新中国成立后，人民政府首先接管了国民党政府遗留下来的各级公立学校。从1952年下半年开始，政府逐步将全国私立中小学改为公立。与此同时，私立高等学校也在日后的院系调整中全部改为公立高等学校。

[6] 杜方波. 建立现代大学制度. 大学改革的根本选择. 国家教育行政学院学报，2007（4）.

[7] 深圳市人民政府颁布的第231号令《南方科技大学管理暂行办法》共有七章，其中包括：第一章总则；第二章权、责；第三章治理结构；第四章教职工；第五章学生；第六章管理与监督；第七章附则。

[8] 就《南方科技大学管理暂行办法》内容而言，基本包括目前我国公立大学章程的基本内容。通常讲，大学章程的内容主要包括：总则；学校功能与教育方式；组织与管理机构；教职工；学生；资产、经营和财务管理；社会服务与外部关系；校徽、校旗、校歌、校庆日；附则等。