建筑工程施工许可

对建筑工程实行施工许可制度，是许多国家对建筑活动实施监督管理所采用的做法，不少国家在其建筑立法中都对此做出了规定。这项制度是指由国家授权有关行政主管部门，在建筑工程施工开始以前，对该项工程是否符合法定的开工必备条件进行审查，对符合条件的建筑工程发给施工许可证，允许该工程开工建设的一项制度。在我国，对有关建筑工程实行施工许可制度，有利于保证开工建设的工程符合法定条件，在开工后能够顺利进行，避免不具备条件的建筑工程盲目开工而给相关当事人造成损失和社会财富的浪费，同时也便于有关行政主管部门全面掌握和了解其管辖范围内有关建筑工程的数量、规模、施工队伍等基本情况，及时对各个建筑工程依法进行监督和指导，保证建筑活动依法进行。

一、建筑工程施工许可证的申领时间与范围

（一）施工许可证的申领时间

施工许可证的申领时间是指申请人应当在什么时候申领施工许可证。根据《建筑法》第七条的规定，施工许可证应在建筑工程开工前申请领取。

根据国家计划主管部门的有关规定，开工日期是指建设项目或单项工程设计文件中规定的永久性工程计划开始施工的时间，以永久性工程正式破土开槽开始施工的时间为准，在此之前的准备工作，如地质勘探，平整场地，拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、水、电等工程都不算正式开工。建设单位未依法在开工前申请领取施工许可证便开工建设的，属于违法行为，应当按照《建筑法》第六十四条的规定追究其行政法律责任。

建筑工程的新建、改建、扩建应当按立项批准、勘察设计、施工安装、竣工验收、交付使用的程序进行。施工安装阶段又可分为施工准备和组织施工两个阶段。建筑工程施工许可证应当在施工准备工作就绪之后、组织施工之前领取。

（二）申领施工许可证的范围

申领施工许可证的范围，是指什么规模的建筑工程需要领取施工许可证。根据《建筑法》第七条的规定，除国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程，以及按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程外，其余所有在我国境内的建筑工程均应领取施工许可证。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条的规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案。

按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程不再领取施工许可证。这里的“国务院规定”，应当是包括具有行政法律效力的行政法规、规定、通知等。例如，国务院颁布的行政法规《楼堂馆所建设管理条例》即对开工报告做了规定。其中规定：进行楼堂馆所建设必须报批项目开工报告。楼堂馆所的项目开工报告，按下列程序审批：建设总投资3 000万元以上的项目，由国家发改委每年7、8月份统一审查、平衡、汇总后报国务院审批；建设总投资3 000万元以下的项目，按隶属关系分别由主管部门或者省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府每年7、8月份统一审批，并报国家发改委备案。国家发改委对不同意建设的项目，在收到备案文件两个月内提出处理意见；北京地区的项目，由首都规划建设委员会统一报国务院审批。

为什么有依法批准的开工报告的建筑工程不再领取施工许可证呢?主要是因为开工报告的审批内容和施工许可证的内容基本相同，同时又经过了国家机关的批准，所以没有必要再进行审批。

从以上的规定中可以看出，并不是所有的建筑工程都必须申请领取施工许可证，而只是对投资额较大、结构较复杂的工程，才领取施工许可证。限定领取施工许可证的范围，一是考虑到我国正在进行大规模的经济建设，工程建设的任务繁重，如果工程不分大小均要领取施工许可证，既无必要，也难以做到；二是考虑到要突出政府对工程管理的重点，提高行政办事效率；三是避免与开工报告重复审批。

二、建筑工程施工许可证的申领条件

施工许可证的申领条件，是指申请领取施工许可证应当达到的要求。

施工许可证申领条件的确定是为了保证建筑工程开工后，组织施工能够顺利进行。根据《建筑法》第八条和《建筑工程施工许可管理办法》第四条的规定，申请领取施工许可证，应当具备下列条件。

（一）已经办理该建筑工程用地批准手续

根据我国《城市房地产管理法》和《土地管理法》的规定，建设单位取得建筑工程用地使用权，可以通过两种方式，即出让和划拨。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付土地使用者使用的行为。建设单位依法以出让或划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。建设单位取得土地使用权证书表明已经办理了该建筑工程用地批准手续。

（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证

这是在城市规划区的建筑工程开工建设的前提条件。所谓城市规划区，根据我国《城乡规划法》的有关规定，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划和控制的区域。城市规划区的具体范围由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。城市规划区所讲的城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。所谓规划许可证，是指建设单位在向土地管理部门申请征用或划拨土地前，持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门颁发的允许工程建筑的证件。规划许可证包括建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

（三）施工场地已经基本具备施工条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求

这里的拆迁一般是指房屋拆迁。房屋拆迁是指根据城市规划和国家专项工程的拆迁计划以及当地政府的用地文件，拆除和迁移建设用地范围内的房屋及附属物，并由拆迁人对原房屋及其附属物的所有人或使用人进行补偿和安置。对在城市旧区进行建筑工程的新建、扩建和改建，拆迁是施工准备的一项重要任务。需成片进行综合开发的，应根据建筑工程建设计划，在满足施工要求的前提下，分期分批进行拆迁。拆迁必须按计划和施工进度要求进行，过迟或过早，都会造成损失和浪费。

（四）已经确定建筑施工企业

建筑工程的施工必须由具备相应资质的建筑施工企业来承担。在建筑工程开工前，建设单位必须确定承包该建筑工程的建筑施工企业，否则建筑工程施工就无法进行。建设单位确定建筑施工企业时要按《招标投标法》的有关规定进行。按照规定应该招标的工程没有招标，应该公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的，所确定的施工企业无效。在依法确定建筑施工企业后，双方应当签订建筑安装工程承包合同，明确双方的责任、权利和义务。

（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行了审查

这一项包含三层意思：一是要有满足施工需要的施工图纸；二是要有满足施工需要的技术资料；三是施工图设计文件已按规定进行了审查。

（六）有保证工程质量和安全的具体措施，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续

建筑工程的质量状况往往直接关系到人身和财产安全，是至关重要的大问题，因此，在工程施工作业中必须把保证工程质量和安全放在首位。施工企业在编制的施工组织设计中要有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施，专业性较强的工程项目要编制专项质量、安全施工组织设计。施工组织设计由建筑施工企业负责编制，按照其隶属关系及工程的性质、规模、技术繁简程度实行分级审批。施工组织设计必须在建筑工程开工前编制完毕。

要求按照规定办理工程质量、安全监督手续是为了使工程一开工就置于质量、安全部门的监督之下，确保建筑工程的施工质量和安全。

（七）按照规定应该委托监理的工程已委托监理

工程建设监理是针对工程项目建设，社会化、专业化的工程建设监理单位接受业主的委托和授权，根据国家批准的工程项目建设文件、工程建设法规和工程建设监理合同以及其他工程建设合同所进行的旨在实现项目投资目的的微观监督管理活动。工程项目实行监理制对提高我国的投资效益和建设水平，确保国家建设计划和工程合同的实施，逐步建立起建设领域社会主义市场经济的新秩序具有重大意义。因此，凡是按照规定应该委托监理的工程必须委托监理，否则，将不予颁发施工许可证。

（八）建设资金已经落实

建设资金的落实是建筑工程开工后顺利实施的关键。近年来，一些建设单位无视国家固定资产投资的宏观调控和自身的经济实力，违反工程建设程序，在建设资金不落实或资金不足的情况下，盲目上新建设项目，强行要求建筑施工企业带资承包工程和垫款施工，转嫁投资缺口，造成拖欠工程款数额急剧增加，这不仅干扰了国家对固定资产投资的宏观调控和工程建设的正常进行，严重影响了投资效益的提高，也加重了建筑施工企业生产经营的困难。因此，在建筑工程开工前，建设资金必须落实。根据《建筑工程施工许可管理办法》第四条的规定，建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50%；建设工期超过一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的30%。建设单位应当提供银行出具的到位资金证明，有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保。计划、财政、审计等部门应严格审查建设项目开工前和年度计划中的资金来源，据实出具资金证明。

（九）法律、行政法规规定的其他条件

这是指单行法律、行政法规对施工许可证申领条件的特别规定。由于建筑工程的施工活动本身复杂，各类建筑工程的施工方法、技术要求等不同，申领施工许可证的条件也有其复杂性和诸多不同的特点，很难用列举的方式把这些条件都包括进去。况且，对建筑活动的管理正在不断完善，施工许可证的申领条件也会发生变化。法律、行政法规可以根据实践的需要，发展和完善施工许可证的申领条件。

上述九个方面的条件，是建设单位申请领取施工许可证所必须同时具备的必要条件，缺一不可。

三、申请办理施工许可证的程序

（一）建设单位要取得施工许可证，必须先提出申请

建设单位，又称业主或项目法人，是指建设项目的投资者。做好各项施工准备工作，是建设单位应尽的义务。因此，施工许可证的申领，应当由建设单位来承担，而不是施工单位或其他单位。

（二）申请办理施工许可证的程序

根据《建筑法》和《建筑工程施工许可管理办法》的规定，建设单位在提出申请办理施工许可证时，应当按照下列程序进行：

（1）建设单位向有权颁发施工许可证的建设行政主管部门领取《建筑工程施工许可证申请表》。

（2）建设单位持加盖单位及法定代表人印鉴的《建筑工程施工许可证申请表》，并附上述规定的证明文件，向发证机关提出申请。

（3）发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，要对申请进行认真全面的审查，对于符合条件的，应当自收到申请之日起15日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当限期要求建设单位补正，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起15日内书面通知建设单位，并说明理由。

法律对此期限做出明确规定，是为了促进建设行政主管部门及时对施工许可证申请的审查，防止在颁发施工许可证工作中的办事拖拉、效率低下的现象，更好地保护当事人的合法权益。

建筑工程在施工过程中，建设单位或者施工单位发生变更的，应当重新申请领取施工许可证。

四、施工许可证争议的解决

对建设行政主管部门不批准施工许可证申请，或长期无故拖延不做决定的，建设单位可以根据《行政复议条例》的规定，向复议机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以根据《行政诉讼法》的规定，向人民法院起诉；建设单位也可以根据《行政诉讼法》的规定，直接向人民法院起诉。

五、施工许可证的有效期与延期

施工许可证是建筑活动开始进行的有效法律凭证，为了维护施工许可证的严肃性，对施工许可证的有效期与延期进行限定是非常有必要的。根据《建筑法》第九条和《建筑工程施工许可管理办法》第八条的规定，施工许可证的有效期与延期有以下几层含义：

（1）建设单位应当自领取施工许可证之日起3个月内开工，这是一项义务规定，目的是保证施工许可证的有效性，利于发证机关进行监督。所谓领取施工许可证日，应当是以建设行政主管部门通知领取之日，因为领取并不完全由当事人决定，当事人自己想领取就领取，不想领取就不领取那是不行的。

（2）工程因故不能开工的，可以申请延期。申请时间是在施工许可证期满前由建设单位向发证机关提出，并说明理由。理由应当是合理的，比如不可抗力的原因，“三通一平”没有完成，材料、构件等没有按计划进场等。

（3）延期以两次为限，每次不超过3个月。也就是说，延期最长为6个月，再加上领取之日起的3个月，建设单位有理由不开工的最长期限可达9个月。如果超过9个月仍不开工，该许可证即失去效力。

（4）施工许可证的自行废止。所谓自行废止，即自动失去法律效力。施工许可证失去法律效力后，建设单位如组织开工，还必须重新领取新的施工许可证。施工许可证自动废止的情况有两种：一是既不在3个月内开工，又不向发证机关申请延期；二是超过延期的次数和时限，即建设单位在申请的延期内仍没有开工。

《建筑法》对施工许可证的有效期和延期做出规定非常有必要，体现了行政机关对施工许可证的原则性与灵活性的结合。一方面，建设行政主管部门依法颁发施工许可证，是国家对建筑活动进行宏观调控的一种手段，建设单位必须在施工许可证规定的有效期内开工，不得无故拖延；另一方面，由于不可抗力和某些合理的客观原因，可能影响建筑工程的如期开工，因此，根据客观情况的变化，允许延期是有必要的。明确规定施工许可证的有效期限，可以督促建设单位及时开工，保证施工的顺利进行，有利于加强对建筑施工的监督管理，保护参与施工活动各方的合法权益，提高投资效益，维护施工许可证的严肃性。

六、中止施工与恢复施工

中止施工与恢复施工是施工活动中两项非常重要的行为，《建筑法》第十条和《建筑工程施工许可管理办法》第九条对此做出了明确的规定，这样有利于建设行政主管部门掌握建筑工程的基本情况，加强对建筑施工的监督管理，有利于保证建筑工程质量和做好建筑安全生产。

（一）中止施工

中止施工，是指建筑施工开工后，在施工过程中，因特殊情况的发生而中途停止施工的一种行为。中止施工的时间一般都较长，恢复施工的日期难以在中止时确定。

中止施工的原因，由于情况复杂，法律未做具体明确的规定。在施工过程中，造成中止施工的特殊情况有：地震、洪水等不可抗力；宏观调控压缩基建规模；停建缓建在建工程等。

中止施工后，建设单位应做好两方面工作：一是向发证机关报告中止施工的情况，包括中止施工的时间、原因、在施部位、维护管理措施等，此报告应在中止施工起1个月内完成；二是按照规定做好建筑工程的维护管理工作。根据1989年9月14日建设部发出的《关于认真作好停缓建工程善后工作的通知》的要求，建筑工程的维护管理工作主要有：① 对于中止施工，工程建设单位和施工单位应确立合理的停工部位。② 建设单位和施工单位应提出善后处理的具体方案。方案要明确双方的职责，确定各自的义务，提出明确的中止施工日期。③ 建设单位要与施工单位共同做好中止施工工程的现场安全、防火、防盗、维护等工作，并保管好工程技术档案资料。

（二）恢复施工

恢复施工，是指建筑工程中止施工后，造成中止施工的情况消除，而继续进行施工的一种行为。在恢复施工时，中止施工不满一年的，建设单位应当向该建筑工程的发证机关报告恢复施工的有关情况；中止施工满一年的，建筑工程恢复施工前，建设单位应当报发证机关核验施工许可证。建设行政主管部门对中止施工满一年的建筑工程进行审查，重新确定其是否仍具备组织施工的条件。符合条件的，应允许恢复施工，施工许可证继续有效；对不符合条件的，不许恢复施工，施工许可证收回，待具备条件后，建设单位重新申领施工许可证。

七、建筑工程开工报告的管理

开工报告的审批也是一种政府行政许可的行为。开工报告批准后，建设单位也应按照开工报告规定的期限尽快开工，不得随意改变和拖延时间。为了维护政府的权威和政府许可行为的严肃性，《建筑法》第七条、第十一条对此做出了规定。

（1）按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程，因特殊情况发生，不能按照开工报告规定期限开工的，建设单位应尽快向批准该开工报告的机关报告情况。

（2）按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程，已经按照开工报告规定的期限开始施工，在施工过程中，因特殊情况发生，而中途停止施工的，建设单位应尽快向批准该开工报告的机关报告中止施工的有关情况。

（3）因特殊情况不能按照开工报告规定的期限开工，时间超过六个月的，开工报告自行失效。建设单位应当按照国务院有关规定重新向批准开工报告的机关办理开工报告的批准手续。