我国现行环境政策的绩效评估

我国现行环境政策的绩效评估_学林探赜(第2辑)

我国现行环境政策的绩效评估

——以江西省为例

⊙高　玫

为解决不断涌现的各种环境问题，近年来，我国政府各部门陆续推出了大量的环境政策，但这些环境政策的实施效果如何，却少有科学的评估。事实上，一项经济计划或政策失误所带来的环境问题，要远远大于一个建设项目的不当所带来的环境问题，而且前者治理的难度更大，挽回损失的余地更小，具有很强的不可恢复性。因此，通过对环境政策的评估，找出最有效的环境政策，或者识别出政策的实施效果以及实施中存在的问题，最终建立一个充分体现社会效益、经济效益和环境效益的环境政策体系，是十分必要的。

一、环境政策评估的内涵

环境政策是指国家、地方立法机构和政府部门制定的有关污染控制、自然保护和资源利用的法律和行政法规(包括条例规定办法和规章)的总称，它是国家为保护和改善人类环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则，包括国家在环境保护方面的一切行动和作法。

环境政策评估是指依据一定的标准和程序，对环境政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定环境政策变化、环境政策改进和制定新的环境政策的依据。根据评估结果可以基本上决定一项环境政策的延续、改进或中止，以及长期性的环境政策资源的获取和分配问题。

在欧美等一些发达国家，环境政策评估已经纳入立法范畴。美国要求联邦机构评估所有主要环境法规的费用和效益，包括环境法规在内的所有重要法规都必须经过费用效益分析。该命令还要求提供只有当社会效益超过成本时才被予以承认通过的环境法规。在欧盟，任何一项环境政策的制定都必须先由欧洲环境委员会提出提案，再由议会、经济和社会委员会及环境理事会交叉进行咨询和评估，提出修订意见，按照程序表决提案是否被接受^[1]。我国在环境政策评估上，也已经做出了初步尝试。基于造纸工业所带来的严重的环境污染，我国政府曾出台了一系列关闭小造纸企业的政策，中国环境规划院就曾对这些环境政策进行过社会经济影响的评估。

二、环境政策评估的必要性

环境政策评估对于改进环境政策制定系统，克服环境政策运行中的弊端和障碍，增强环境政策的活力和效益，提高环境政策水平等方面具有重要作用，意义深远^[2]。概括地讲，环境政策评估的必要性主要表现在以下几个方面:

(1)环境政策评估是检验环境政策的效果、效益和效率的基本途径。一项构思精良的环境政策投入运行后究竟会产生什么效果，环境政策的实际效益和效率如何，往往并不是一目了然的。环境政策评估的检测效率功能有助于在环境政策实施过程中适时地调整环境政策及其运行机制，避免劳而无功或事倍功半，有助于提高环境政策的实效。

(2)环境政策评估是决定环境政策修正、调整继续或中止的重要依据。由于环境政策问题的复杂性，实际情况往往会跟我们的预定目标发生或大或小的偏差。因而，我们必须针对执行过程中遇到的新情况、新变化，或是通过对环境政策问题认识的深化，对环境政策作出相应的变化。

(3)环境政策评估是合理配置环境政策资源的科学基础。环境政策资源总是有限的，通过评估，确认每项环境政策的价值，并决定投入各项环境政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，也可以明了既有的环境政策在资源配置上是否合理有效，存在什么问题，总结其中的经验教训，以便完善环境政策，使之高效地运行。

(4)环境政策评估是实现环境决策科学化、民主化的必由之路。环境政策评估可以超越政策制定者的主观见识，客观地进行评价和鉴定;可以集中和综合各方的基本态度、倾向和褒贬;环境政策对象也可以根据自己的切身体会积极参与评估活动。

(5)环境政策评估的开展有利于推动社会环境影响评价、战略环境评价和可持续发展影响评价。环境政策评估与上述三者之间有相当的重叠部分，甚至在一定的条件下可以互相转化，只是评估对象限于环境政策而已。因此，环境政策评估的开展有利于推动社会环境影响评价、战略环境评价和可持续发展影响评价。

(6)环境政策评估可以检验环境政策对其他行业和科技进步的影响。合理的环境政策可以促进环境成本小的无污染、低污染行业的发展，使其在与高污染行业的竞争中处于有利位置，加快高污染行业退出历史舞台的步伐。污染水平高低通常可以体现一个行业或生产企业的技术水平高低，科学合理的环境政策由于对无污染、低污染的行业有利，因此也有利于科学技术的进步。所以，对其他行业和科技进步的影响也是环境政策评估的重要目的之一。

三、环境政策绩效评估实证分析

本文以江西省为考察对象，对我国现行几种重要的环境政策工具实施效果作一评估。

(一)环境影响评价制度和“三同时”制度

环境影响评价是对拟建设项目、区域开发计划及国际政策实施后可能对环境造成的影响进行测评和评估。“三同时”制度是指一切新建、改建、扩建的基本建设项目(包括小型建设项目)、技术改造项目、自然开发项目、区域开发建设项目以及可能对环境造成损害的工程建设，在设置或安装防污设施或其他环保设施时，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。环境影响评价制度和“三同时”制度是我国重要的环境保护管理制度，从1979年开始在全国范围内执行。从江西省的执行情况来看，这两项制度对于环境污染的预防产生了积极的影响。以2009年为例，全省环保部门共审批新建项目3742个，其中过亿元项目457个，过十亿项目28个，否决污染严重项目49个。尽管否定率较低，但在指导项目合理布局和优化选址方面还是发挥了重要作用。通过实施环境影响评价等一系列环保措施，还取缔、关停了一批污染严重又没有治理前景的“十五小”企业，对于鄱阳湖区的污染预防起到了一定的积极作用。

但在实施中也遇到一些问题:一是环境影响评价始终处于被动地位。由于环境影响评价往往不是在提出具体开发项目之前，根据环境质量目标的要求考虑开发项目的类型数量和规模等，而是针对某个指定的开发项目进行被动的评价。评价的目的是确定开发项目可能对环境产生的不利影响，并提出防治措施。这种做法不能起到宏观布局的作用，最多只能起到微观选址的作用。有时，就连这种微观选址作用都很难做到，因为许多评价往往是在项目定址后的可行性研究阶段开始的，即先选点后评价，评价与选点相脱节。另外，环境影响评价报告中一般无切实可行的替代方案，因此，预防环境污染目的并没有有效地实现。二是政府部门难以完全杜绝违法开工项目。由于监管能力有限等原因，政府部门难以完全杜绝违法开工项目，环评和“三同时”制度的执行率有待提高。

(二)总量控制制度

所谓污染总量控制制度，是指对排放标准难以达到国家所规定标准的地区，通过对排放设施所产生并通过排出口排入环境的污染总量所做出的最高允许限度以控制污染物排放的一项制度。总量控制政策手段在鄱阳湖地区得到了严格的执行，大幅度减少了湖区工业水污染源的排放，对遏制近年来水环境质量的恶化起到了极为重要的作用，并在实施中结合环境影响评价、区域社会经济发展规划促进了该地区产业结构的调整。据环保部核算审定，2009年，全省化学需氧量和二氧化硫两项指标比上年分别下降2．27%和3．24%，超额完成了省政府年初确定的双下降2%的目标。尤其令人惊喜的是，化学需氧量和二氧化硫两项指标分别完成“十一五”减排任务的94．8%和113．5%，彻底扭转了被动局面，为全省经济发展腾出了环境容量空间。

但是，在江西环境管理实践中，总量控制政策手段中也暴露出一些问题，有待于改进和完善:

一是由目标总量控制向容量总量控制转变。目前江西实行的目标总量控制制度，有便于操作和分解落实等特点，但要真正起到保护水环境质量的作用，必须实行与区域水环境质量和水环境承载力相协调的容量总量控制制度。

二是未开展对农业面源和生活污染源的总量控制。以往的总量控制制度只针对工业水污染源，但不涉及对农业面源及生活污水的管理。随着城市人口的快速增长，2000年以来，江西生活污水中化学需氧量(COD)排放量一直远远超过工业废水(见图1)，2008年起城市生活污水排放量也开始超过工业废水(见图2)，而废水处理率却远低于工业废水处理率。这表明总量控制对防治传统的工业污染非常有效，而对农业面源及生活污水造成的水污染还无能为力。

图1　2000—2008年江西省COD排放量

图2　2000—2008年江西省废水排放量

三是总量控制指标的分配原则和分配方法有待进一步研究和改善。目前，江西省的总量控制指标是以工业产值为依据按行政区划进行分配，逐级分解到市、县的。这种分配方法不完全适应鄱阳湖流域污染控制的需要。各市县的经济发展水平不同，在鄱阳湖生态经济区中处于不同的生态功能区，生态环境保护的责任有重有轻，因此，总量控制指标的分配有待进一步研究和改善。在指标分配时，应注意考虑地区差异，体现公平与效率;因地制宜地制定控制指标的分配方法;进行环境容量和环境承载力与总量控制的关系研究等。

四是污染源监测和监督体系建设滞后。目前鄱阳湖区还存在排污总量控制监测体系不完善，法律效力不够，对不报、谎报的企业处罚不力，排污口整治、排污设施建设、排污企业监测能力等排污总量控制监测硬件的投入普遍不足，自动监测水平较低，覆盖面小等问题，因此，应进一步加强污染源监测和监督体系建设。

五是与其他环境管理制度的协调性有待加强。总量控制制度应与其他环境管理制度加强协调，从新建企业立项、设计、建设、投产、日常管理的全过程进行污染物排放总量控制方面的管理。总量控制应与排污申报登记、环境影响评价和“三同时”、排污收费等制度更好地结合在一起。

(三)“达标排放”与“零点行动”

2007年5月31日，为了从源头上强化饮用水安全，江西环保部门先后开展了控制流域污染物排放的“达标排放”和“零点行动”，“零点行动”的主要任务是:彻底取缔137个饮用水源一级保护区内所有排污口;检查各饮用水源是否科学划定了保护区的范围，是否依法设立了界碑和标识;检查是否如实上报了饮用水源二级保护区内的排污口;督促饮用水源二级保护区内存在排污口的企业或单位尽快制定整改措施，加快取缔步伐，对明显影响饮用水源水质的排污口立即拆除或取缔。至当年年底，全省共取缔了包括南昌双港水厂上游取水源头排污口、九江市河东水厂上游约1000米处的百年排污口、东乡县良育畜牧有限公司养猪场排污口等饮用水源头排污口25个，对保障鄱阳湖流域的饮用水安全和督促鄱阳湖区企业达标排放和防止“十五小”死灰复燃起到了非常大的作用。2005年，全省主要河流1—3类水质断面比例达到76．8%，五河源头保护区内监测断面水质全部达到2类以上，全省饮用水源地水质达标率达到100%。全省工业废水达标率由2000年的68．34%迅速上升到2005年的92．13%，2007年，进一步上升到93．89%，基本实现了主要污染物达标排放。但是，2008年，污染反弹现象在一定程度上存在，当年全省工业废水达标率为93%，比2007年略有下降。这主要是因为部分企业受资金、技术等方面限制，生产工艺和设备落后，达标水平本来就低，加之受利益驱动，超标排放、偷排污染物等污染反弹现象就时有发生。因此，“零点行动”的成果还要巩固，达标排放的制度还得严格执行。

(四)“关停并转”政策

“关停并转”政策是针对那些污染十分严重、采取限期治理仍不能达标排放的企业某些行业中的小规模生产企业(如小造纸、小制革、小印染)而采取的比较严厉的污染控制政策。自从这一政策在江西实施以来，极大地震慑了环境违法行为，对于提高鄱阳湖区的环境质量起到了积极作用。仅2006年环境保护专项行动就取缔“十五小”“新五小”企业(生产线)22家，淘汰不符合国家产业政策、高能耗、重污染、生产工艺设备落后的企业6家;此外，对在用机动车的排气检测机构加强了管理;依法淘汰了一批工艺技术落后、能耗高、污染严重的企业。2009环保专项行动，对减排任务重、减排形势严峻的2个设区市30个县(市、区)重点、跟踪，对化学需氧量或二氧化硫排放量大、污染严重的7个污染行业及118家企业进行了重点整治;同时，关闭停产涉铅、涉铬、涉砷企业15家。总体来看，“关停并转”政策的实施效果是好的。

但是，关停政策也不可避免地存在一些问题，主要有以下四个方面:(1)政策的应急性问题。关停政策是在环境污染迅速加重、环境质量恶化加剧的环境紧急状态下制定和实施的应急性政策手段，是采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。(2)关停政策与其他环境管理政策的冲突。在被关停的企业中，有部分企业的废水排放既符合达标排放，也符合当地的总量控制目标，但也被强行关停。(3)具体执行中的一些过激行为和片面做法。如在具体执行过程中没有考虑当地的经济发展水平，采取“一刀切”的方式，这在一定程度上打击了乡镇企业发展经济的积极性，同时也确实减少了农民的收入，使大批在被关停企业工作的农民工失去了工作。(4)关停政策与区域环境经济社会协调发展方面还需要更多的研究。关停政策直接或间接导致了农民收入减少、下岗工人再就业困难、当地财政税收减少、当地人民生活水平下降等一系列社会问题，这些都需要在制定和执行关停政策时进行考虑，并提出相应的政策性措施。

(五)排污许可制度

排污许可证或称污染物排放许可证是排污者所申请的排污行为得到环保部门依法许可的书面凭证，而排污许可制度则是指有关排污许可证的申请、审核、颁发、中止、吊销、监督管理和罚款等方面的所作的规定的总称。排污许可制度在江西还没有大面积实施，目前仅对重点排污企业实行，总体来说，有一定的成效，在加强工业污染控制，削减污染物排放总量，提高企业环境意识等起到了一定的积极作用。排污许可证作为环保部门开展环境管理工作的一项重要抓手，对全面提高地方环境管理水平，促进地区环境质量改善起到了一定的积极作用。排污许可证对企业有一定的影响力，提高了企业的环境意识。

但是，排污许可制度在执行中也存在一些问题，离预期目标还有一定的距离，主要表现在:(1)发证范围目前仅限定在一些重点排污企业，还没有推广在所有排污企业，发证率有待提高。(2)企业对排污许可证不够重视，其作用和影响有限。由于在环境监管上对违证排污企业缺少有力的惩治，使企业觉得许可证可有可无，尚难成为约束企业环境行为的有效手段，因此，此政策应制定相应的配合措施以提高该政策的执行效果。

(六)排污收费制度

排污收费，是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(统称为排污者)征收一定数额的费用。排污收费制度是指有关征收排污费的对象、范围、标准、程序以及排污费的征收、管理、使用和法律责任等规定的总称。排污费的征收目的是利用价值规律的调节作用，从外部给排污者一定的经济压力，使排污量的大小与企业的经济效益直接联系起来，从而提高企业的环境意识，促使其建立健全环境管理制度，降低原材料的消耗，开展对污染物的综合利用和净化处理，以达到保护和改善环境的目的。

目前，江西省开征的主要是“三废”(废水、废气和工业固体废弃物)排污费。从实际征收效果来看不尽如人意，究其原因，主要在于废水排污费的征收对于企业的生产成本影响甚小，因此，此政策对企业约束力有限。根据测算结果，企业应缴纳的污水排污费平均只占企业总产值的0．28‰，企业总成本的0．46‰;对造纸、化工、食品、机械、纺织等污水排放量较大的行业而言，污水排污费对其总成本的影响在0．3‰～0．9‰之间。可见，1991年制定的污水排放费标准过低，对排污企业影响力不大，在实际运作中，企业往往选择缴纳排污费，而不进行污染处理及防治，导致废水排污费在抑制水体污染方面效果不明显，也未能发挥税费制度所应有的防治污染和促进低污染技术开发的效果。废气和固体废弃物的排污收费情况大致如此。这表明，排污收费制度在“三废”治理上的环境效益是有限的，它并未能达到“三废”总量减排的功效。

但是，排污收费的第二个目标是为污染处理提供必要的资金，按照排污费的80%应当“用于污染处理补助资金”的规定，排污费的开征可以为地方政府进行污染治理提供资金支持，从这个意义上来说，排污收费制度仍有一定的经济效益。2009年，江西省共征收排污费4．75亿元，这笔资金对江西的生态环境保护可起到一定的推动作用。

(七)生态公益林补偿制度

森林生态效益补偿是为缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林资源生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林资源生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。江西省是我国南方重点林业省之一，共有林地面积1060万公顷，全省森林面积95．33万公顷，森林覆盖率达60．05%，位居全国第二。江西省在2001年就开始了中央森林生态效益补助资金试点，是全国最早实行试点的省份之一。2002年3月20日，江西省财政厅、林业厅颁布了《江西省森林生态效益补助资金管理办法实施细则(暂行)》，对森林生态效益补偿资金的补助范围和标准作了明确规定。2005年，江西省建立了地方生态公益林补偿机制，各级财政安排补偿资金达3000多万元。2006年，江西省3062万亩国家重点公益林纳入中央森林生态效益补偿范围，省财政安排5000万元资金用于省级生态公益林补偿，根据《江西省森林资源保护管理激励办法》，2006年共安排2000万元资金奖励10个生态保护好的县。2007年，江西省公益林补偿面积增至5100万亩，其中重点公益林补偿面积3062万亩，地方公益林省级补偿面积2038万亩，年补偿标准提高到6．5元/亩。2008年，全省落实中央和省生态公益林5100万亩，年补偿标准从上年每亩6．5元提高到8．5元，年补偿资金达到4．3亿元，森林生态效益明显。

但是，森林生态效益补偿制度也存在一些问题:

一是保护范围局限于树木和其他木本植物。目前的森林生态效益补偿仍然是把森林看做是营造、抚育、保护和管理的对象，把森林资源仅当作客体加以保护，忽视了对林木周围生态环境的保护。

二是公益林的划分不太合理。按照森林的主导功能不同，我国将森林划分为公益林和商品林，其中公益林包括防护林和特种用途林，我国《森林法》第八条确立的森林生态效益补偿基金，仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。实践中，存在政府未经实地考察和深入研究，任意扩大公益林面积的现象，使森林不能发挥其应有的生态效益。

三是公益林的价值没有得到有效利用。2007年，江西省印发了《关于加强森林采伐管理的通知》，对公益林采伐做出了限制，对特殊保护的公益林实行了最严格的保护措施——禁止采伐;重点保护的公益林可进行必要的抚育和更新性质采伐;一般保护的公益林可进行合理性改造。这样的规定对保护森林的生态效益具有十分重要的生态意义。但在实际中，仅仅按照硬性规定，且实行严格的采伐许可程序的限制，极易造成公益林经济价值的损失，有的自然条件好的林区，林木生长较快，禁止采伐会失去很多经济效益。另外，现有的生态公益林相当一部分是在消灭荒山基础上建设起来的，其森林植被结构简单，森林资源总体质量不高，且结构不合理，人工纯林、针叶林居多，混交林、阔叶林少，相当部分生态公益林的生态功能等级偏低。

四是补偿方式和资金来源单一化。江西省现有的公益林补偿资金几乎全部来源于财政拨款。由于江西已经取消了市县乡所有的木竹收费项目和木竹农业特产税，在生态公益林补偿方面，基层财力遭遇了严峻的挑战。到目前为止，鄱阳湖地区还未真正建立起依靠政府、社会、市场等多元化筹资主体出资的生态效益补偿基金，各级地方财政负担沉重，很难满足生态公益林营造与管护的实际需要。

五是补偿标准低，激励机制欠缺。2006年以来，江西森林生态效益补偿资金总额和补助标准都有所提高。但随着经济的增长，林业成本也在逐步加大，事实上该补偿标准依然比较低，很难对公益林经营者和管护者的利益进行充分的补偿。此外，由于补助标准大致相同，未体现出奖惩原则，很多在生态保护上取得显著效益的林业管护者却无法得到足够的补偿或是没有补偿，这必将导致社会的不公正和不稳定，影响林业可持续发展和生态效益的提高。

(八)生态移民政策

生态移民是指因重建生态和提升生活质量而发生的人口迁移与经济社会系统重建的活动，它是破解区域生态和生存矛盾、实现经济社会发展与环境保护双赢的有效途径。生态移民政策则是指为推动生态移民工作的开展政府对生态移民实行经济补偿和其他支持措施的相关规定。江西省的生态移民工程始于1998年，迄今为止已经进入第三阶段。第一阶段，主要是鄱阳湖地区的退湖还田、移民建镇工程。1998年长江流域特大洪水发生后，为了修复鄱阳湖区的生态环境，江西省积极实施平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，决定将长期遭受水患的鄱阳湖区的贫困群众进行集中搬迁，安置到交通便利、土地肥沃、资源丰富的乡镇，既帮助他们开辟脱贫致富门路，又对鄱阳湖的生态系统进行修复。为了配合这项工程的开展，2000年12月江西省政府出台了《江西省平垸行洪退田还湖移民建镇若干规定》，对退湖还田移民的建房补助、耕地安排、安置地基础设施建设资金扶持等做出了相关规定。2003年起，江西省启动第二阶段生态移民工程，决定用5年时间，将21个国家级贫困县的25万地处深山区、地质灾害频发区的贫困群众进行集中搬迁安置。为了推动这项工作，2004年，江西省制定了《江西省库区深山区移民扶贫若干政策规定》。2008年起，江西启动第三阶段生态移民工程，又颁布了《江西省2008—2015年生态移民工作实施意见》，对生态移民工作进行了进一步的部署。

从现有生态移民政策的执行情况来看，总体效果是好的，对鄱阳湖流域的生态环境保护和生态移民生活质量的改善起到了积极的作用。如退田还湖政策实行后，集中了国债资金和各级政府的投入资金近100亿元，平退围堤418座，加固了鄱阳湖区的主要干堤，使重要保护城镇和5万亩农田以上围堤的防洪标准达到50年一遇;20多万户，共90多万居民从湖区搬迁到了附近的乡镇，摆脱了洪涝灾害和血吸虫病的威胁。同时，生态效益也非常显著，仅鄱阳湖就增加面积1174平方公里，增加蓄洪容积61亿立方米，使鄱阳湖的蓄洪面积由3900平方公里扩大到5100平方公里，大大增强了湖区抵御特大洪涝灾害的能力。退湖还田、移民建镇把生态建设和扶贫工作结合，不仅拉动了经济发展，改善了人居环境，而且结束了围湖造田时代，使鄱阳湖濒湖地区经济和社会走上了可持续发展的道路，实现了社会、经济、环境三个效益的统一。第一期移民建镇工程还荣获联合国授予的“2002年迪拜国际改善人居环境良好范例”殊荣。

库区、深山区移民政策实施后，对全省的生态移民工作同样起到了积极的推动作用，保证了该项工作的顺利推进。特别是修水县的深山区移民和万安县的库区移民均创造了成功的经验，成为全国移民扶贫的典范。

但是，生态移民政策同样存在一些缺憾，主要表现在:

一是建房补助标准太低。对移民的建房补助，2004年，《江西省库区深山区移民扶贫若干政策规定》中制定的标准是每人3500元，4年后，物价水平和区域经济发展水平皆有了较大的提高，可《江西省2008—2015年生态移民工作实施意见》中对移民的建房补贴依然维持原来的标准，没有相应的提高。这无疑会加重移民建房的债务负担，影响移民(特别是原本生活贫困的移民)搬迁的积极性。

二是耕地补偿标准过低。移民安置实行有土安置和无土安置相结合的办法。有土安置作为移民搬迁安置的主要手段，移民政策规定安置地要为农户提供耕地、山林、水面等生产资料，其中耕地达到每人0．5亩以上，在确保生计的基础上，希望移民通过发展现代农业脱贫致富。这一政策规定客观上减少了相当一部分移民的耕地数量(原居住地人均耕地面积一般高于人均0．5亩)。这种现象在占有鄱阳湖三分之二水域，15个县市区有9个在环鄱阳湖区域的九江市表现得非常突出，九江市环鄱阳湖滨湖核心区域的乡镇101个，滨湖村643个，退耕还湖前人均土地近0．8亩，退耕还湖后人均只有0．5亩，个别地区甚至耕无寸土(指无土安置的移民)，唯一的出路只能靠外出打工维持。因此，退田还湖、移民建镇政策，解决了群众的安居问题，但没有解决湖区移民的收入来源和收入增长问题。因此，应出台相应的配套政策以提高农民的收入水平。

三是缺乏对移民迁入地原有居民的激励措施。生态移民的迁入对接收地原有居民的生产生活可能造成一定的影响，生态移民政策对此没有做出相关的补偿规定。

四是生态移民的补偿资金筹集和发放办法有待改进。现有的移民政策对各条渠道筹集的移民扶贫资金实行部门归口管理，并按各自原有渠道拨付，这一规定不利于资金的集中使用，影响移民资金的使用效率。

四、结语及建议

我国现行的环境政策在控制环境污染、改善环境质量等方面发挥了一定的积极作用，但这些环境政策的实施效果并没有完全达到其预期的政策目标。影响环境政策有效性的主要因素有:(1)自身政策设计上的缺陷;(2)市场机制的不成熟;(3)环境管理体制的约束;(4)政府治理目标多元化的约束;(5)政府环境管理能力的约束;(6)缺乏基本的法律保障;(7)技术及其他因素的影响。任何环境政策都有其自身的优势和缺陷，任何环境政策的有效实施都必须满足一定的条件，因此，当前我国政府对环境政策进行优化选择时，就要把影响环境政策有效实施的工具变量、目标变量和环境变量等因素结合起来考虑，在这样的考虑下选择出的各类环境政策工具，才有可能获得有效的实施结果。

参考文献

［1］杨洪刚:《中国环境政策工具的实施效果及其选择研究》，复旦大学博士学位论文，2009年版。

［2］曹颖，曹东:《战略实施中的中国环境绩效评估》，《生态经济》，2010(2)。

［3］罗柳红，张征:《关于环境政策评估的若干思考》，《北京林业大学学报》(社会科学版)，2010(1)。

［4］李斌:《基于可持续发展的我国环境经济政策研究》，中国海洋大学博士学位论文，2008年。

［5］姬鹏程，孙长学:《鄱阳湖生态经济区制度建设研究》，北京:知识产权出版社，2010年版。

［6］王曦:《美国环境法概论》，武汉大学出版社，1992年版。

［7］王世进，何晶晶:《论森林生态效益补偿制度的完善》，北大法律信息网，2010－03－13。

［8］李周炯:《中国环境政策执行存在的问题及对策》，《国家行政学院学报》，2009(4)。

【注释】

[1]万融:《欧盟环境政策及其局限性分析》，《山西财经大学学报》，2003，25(2)，第5—9页。

[2]宋国君，马中，姜妮:《环境政策评估及对中国环境保护的意义》，《环境保护》，2003(12)，第34－37页。