国外城镇密集地区规划编制组织主要做法

4.5.1　国外城镇密集地区规划编制组织主要做法

西方国家的区域性规划体制经过了一个发展演变的过程。从国家干预主义到自由市场的经济学理论对政府的规划思想和认知有很大的影响。总体上，其发展历程可以概括为基于科层制管理体系、基于自由市场机制和基于组织间网络的三种组织形式的发展演变（张京祥、何建颐、殷洁，2006）。

1）基于科层制管理体系的规划组织方式

第二次世界大战以后至20世纪70年代末，受凯恩斯国家干预主义的影响，以中央集权和科层制管理体系为基础的行政体制在公共行政领域得到大量应用。这一时期，西方各国普遍开展了中央政府主导的区域规划工作。与此同时，伴随着国外大都市区治理模式的改革，大都市区规划蓬勃发展，成为区域层面上城镇密集地区规划的主要形式。

一些改革者认为，大都市地区的地方政府碎片化阻碍了大都市区自我实现的能力，大都市区的福利只有通过一个一体化的政府结构才能实现，因此必须将大都市区的所有或者大部分小型地方政府整合成为一个统一的、有综合目标的、强有力的、管理整个地区的大都市区政府。受到这种思想的推动，大都市区政府得以在西方许多国家的城镇密集地区建立，如英国伦敦、法国巴黎、加拿大多伦多、日本东京等，而大都市区的规划就由这些新成立的大都市区政府来组织完成。

2）基于自由市场机制的规划组织方式

经历了战后高速增长后，20世纪70年代的西方资本主义经济“滞胀”的出现，宣告了凯恩斯主义的失灵和凯恩斯时代的结束。80年代，自由市场机制快速复兴，分别在英国和美国取得了“御用经济学”的地位，成为里根-撒切尔主义的理论基础。在公共行政学界，认为科层制的大都市区政府导致供给过剩和不必要的生产，多个地方政府间的竞争所形成的“市场机制”才是最有效的。

受自由市场机制和政府间竞争理论的影响，20世纪80年代西方国家城镇密集地区的规划、治理模式发生了很大变化，建立单一的、综合目标型的大都市区政府的主张遭到了很大程度的摈弃，而在大都市区实行复合共和制的多中心治理模式获得了生命力。最显著的标志性事件发生在1986年，伦敦大都市市政会被废除，地方市政会得以保留，各自治市的力量得到增强。这一时期，许多大都市区地方政府林立，治理趋于碎片化。这方面的典型代表是美国。美国大都市区区域协调管理中普遍采用的方式有:①组建半官方性质的地方政府联合组织；②设立功能单一的特别区及其专门机构；③政府间签订市场交易型的服务合约。

以美国为代表的、建立在地方自治和市场机制基础上的区域协调机制取得了一定的成功，成为区域协调管理的主要方式。

3）基于组织间网络的规划方式

20世纪90年代以来，西方国家盛行“第三条道路”整治理论，超越了“把国家当敌人”的右派和“认国家为答案”的左派，放弃市场受制于政府的“老式”混合经济，主张兼顾市场机制和公益的混合经济，谋求国家干预与市场、社会的“平衡”。

受此影响，一种克服市场失灵和组织失灵的新型治理机制在公共行政领域兴起，这就是组织间网络。一方面，组织间网络是政府内部关系的协调，如在中央政府与地方政府间建立协调合作机构，实施跨区域的政策协调和治理；另一方面，组织间网络还包括政府与外部组织关系的协调。西方国家基于组织间网络的大都市区治理模式试图超越“国家干预”和“市场调节”的两难选择，将城镇密集地区规划引向一个新的方向:将区域内各种政府的或非政府的公众团体组建成区域治理的协作性或合作性组织，采取多种形式来解决公共问题。这是国外城镇密集地区规划发展历程中经历的第三个重要阶段，也是代表了目前发展方向的一种规划组织方式。

欧洲城际联盟的建立是组织间网络应用于城镇密集地区规划与治理的一个范例。随着信息时代和经济全球化时代的到来，一些处于信息节点的大都市越来越成为控制和主宰全球经济命脉的主体，同时大都市的发展也日益受到全球经济等外部力量的影响。因此，欧洲大都市区治理将突破口置于促进互补和合作、有效和公平的城际网络交流上。虽然不具备足够的法律和行政管理力，但欧洲城际网络通过地方政府之间平等、自愿的协商，将城市之间的竞争转变为策略性的联盟与合作，进而达到整合欧洲大都市整体实力、形成综合竞争优势的目标。

目前，欧洲城市联盟（Eurocities）和欧洲大都市网络（Metrex）是两个最为重要的城际联盟组织。它们加强了欧洲大都市在知识和技术上的互通，城市在资本、贸易、劳工、旅游和文化的人流、物流和信息流等交往与联系方面被日益密切地联结起来。在基础设施方面，欧洲即将建成一套交通系统，该系统贯通全欧几乎所有的大都市区。不仅如此，欧洲城际网络联盟各成员城市还在环保、就业、社会问题等方面积极开展合作，此举有力地促进了区域经济的持续发展。欧洲城际网络联盟倡议:地方政府的积极行动与配合，各界对区域整体利益的认同和考虑，着眼和面向全球化的共识和远见，三者将有助于最终在欧洲实现最大绩效的大都市区治理。