改进中国城镇密集地区规划编制管理的设想

6.2.2　改进中国城镇密集地区规划编制管理的设想

在中国行政管理基本架构的基础上，借鉴国外城镇密集地区规划编制管理的经验，针对我国城镇密集地区规划的特征，可以从推动建立城市间联盟，加强规划过程中各级政府之间、政府和外部组织之间的协调互动，规范规划的审批管理为主要突破口，弥补现有管理架构的不足之处。

1）充分发挥地方政府组织参与作用

针对目前我国城镇密集地区规划的编制主体主要是区域的共同上一级政府及其主管部门，地方政府缺乏有效参与的特点，在改进规划编制组织方式时，应首先注重进一步发挥地方政府在相关规划编制时的主观能动性，并赋予其相应的责任和权力。具体来说，可以包括几种途径。

（1）引导地方政府积极参与，成为城镇密集地区规划编制组织的共同主体。

跨省的城镇密集地区规划编制，应当由国务院主管部门和各有关省级政府共同组织，充分保障省级政府在规划决策中的话语权，在编制过程中加强省级政府之间的横向协调，以及中央与地方之间的纵向协调。

同样，跨市的城镇密集地区规划，应当由省级政府和有关城市政府共同组织编制，在编制过程中构建省市对话、城市间对话的平台。

为有利于城镇密集地区各级、各地政府的长期性规划协调和协作，可以建立由两级政府共同构建的城镇密集地区规划协调机构，专门负责城镇密集地区相关规划的编制和管理以及具体事务的协调。

（2）积极推动由地方政府组建城市间联盟，负责相关规划的编制组织和协调管理。

鉴于城镇密集地区规划最核心的任务是区域整体发展和跨市域问题的协调，作为区域的行为主体城市人民政府，完全可以自行组建城市间联盟等稳定的跨区域协调和协作的机制。城市联盟可以根据城市政府的事权和区域协调的需要，组织制定相关的区域性规划。

最具可行性的，是根据上级政府已有的政策和本区域已有的相关上位规划，由城镇联盟在上位规划和政策的框架内，自行组织编制具体的实施规划、相邻地区协调规划、有关的专题性规划等。规划完成后，可以报共同的上一级政府批准，也可以有关政府联合批准，作为城市政府推动城市和区域发展的共同准则。以此类方式组织编制的规划，其内容以城市间的协调为核心，不应突破城市政府的事权和上位规划的框架，涉及上级政府决策的事项，应对上级政府提出建议，供其规划、决策时参考。

上级政府的调控和监督管理可以通过对城市联盟组织的规划进行审查、审批等形式来进行，也可以将这类规划的审批权交给城市联盟，依靠既有的行政、经济和法律手段对地方政府的规划编制和实施进行合理监管。

对于城镇联盟组织开展的规划，不论城市规模和经济总量的大小，每个城市政府在规划编制中享有同等的参与决策权，规划的编制是各方就共同关心的问题进行探讨、协商的过程。

2）制定相应的规划技术规范和编制规程

各级政府应责成规划主管部门，共同研究制定城镇密集地区规划的技术规范和编制规程，根据各级政府事权对其组织编制的各层次、各类型城镇密集地区规划的内容和编制要点、与其他规划的衔接、有关部门职责、规划的审查标准和程序等作出规定。

（1）规划编制的技术要求和成果的内容、深度要求。

对本地区可能出现的城镇密集地区规划的编制内容、技术深度，对规划编制的主要依据，与相关的区域性规划、城市规划的衔接和协调要求等作出规定。规划编制组织者应根据规范的要求和规划地域的具体情况，制订规划编制的任务书，进行规划成果的技术管理。

（2）规划编制的基本程序要求。

这其中非常重要的一点，是必须充分保障区域各方在规划编制过程中的知情权和参与权，坚持规划编制过程中的多方协商和公众参与。

一是应强调加强规划的研究工作。规划研究是编制规划成果、进行规划决策的基础。一方面编制规划的过程中必须加强对有关问题的深化研究，提高规划的科学性和编制水平，更重要的是，应当将规划研究作为政府规划部门的一项长期职责。对于区域性规划以及城市总体规划等具有重要战略地位的综合性规划，政府应当有一支相对稳定的规划研究队伍，对区域和城市的发展进行实时监控、动态追踪，研究分析发展态势、特点和各种存在或潜在的问题，对已有各项政策和规划的实施及其合理性进行评估，为规划修编或新规划的制定进行必要的积累。

二是要规定规划编制过程中各部门的参与。要避免城镇密集地区规划成为某一个部门的规划，必须强调规划的综合性，要求各有关部门参与规划的协调和讨论。一经达成共识，规划就具有对各专业规划、各部门行业发展规划的指导地位，应当做为有关部门决策的依据之一，各部门必须遵照执行。

三是进行充分的政府间协商。包括上下级政府间、同级政府间的沟通与协商。不论规划的组织主体和组织方式如何，这种政府间的协商都是十分必要的程序。

四是充分吸纳非政府组织和不同利益群体的意见和建议。目前中国的非政府组织架构还不是很健全，各类社会团体、非营利机构等参政议政的渠道还不是很畅通。在城镇密集地区规划的编制中，应当努力采用多种方式，如公开征询区域发展的决策建议，就相关规划内容和政策征询公众意见，建立政府和外部的协调对话渠道等。

规划编制和实施的公众参与需要法律和制度的支撑。法律和制度约束不足是公众难以有效参与目前我国包括城镇密集地区规划在内的城市和区域规划的重要原因之一。在加拿大，规划方案的准备过程需要公众的高度参与，有关机构提供多种多样的形式，让公众能够参与对规划方案的讨论，对此绝大多数规划法令都有明确的规定。例如在魁北克省，其规划法令要求在规划的三个阶段必须有公众参与:①规划方案的准备阶段；②规划方案的评估阶段；③规划方案实施阶段（Jeanne M.Wolfe，2005）。中国城镇密集地区规划的公众参与机制应结合中国的民主化进程特点，针对公众关注的问题、公众利益、公众参与的意愿和形式等具体研究制定，才能切实提高公众参与的实效。

（3）规划编制过程中相关参与者的职责和权利。

区域规划是区域政策的组成部分，其中相当一部分内容是对区域发展重大问题的决策（空间性政策）和建议（非空间性政策）。应摆正政府及其规划主管部门作为组织主体、各有关部门和社会团体作为参与群体、规划技术单位作为技术扶持这一基本关系定位，在编制过程中体现决策者、管理者、实施者和规划技术力量的角色特点和差别。不能以甲方向乙方购买技术成果这种方式组织规划编制，甲方必须尽可能参与产品的设计和制作，并在产品中融合诸多丙方、丁方的意见和建议。

3）建立与相关规划之间的协调和反馈机制

保持城镇密集地区规划与相关规划的分工与协作，保证规划编制过程中的广泛参与和共同协商，需要在规划编制过程中建立与相关规划之间的协调反馈机制。通过不同层次、不同类型相关规划之间的协调，保证规划间的协调、衔接和必要的相互反馈，避免经过审批的规划之间过于交叉重复或出现重大的不一致甚至冲突。

例如德国的空间规划十分重视规划之间的纵向和横向协调。其中纵向协调主要是通过各种空间规划法律，建立国家—联邦州—区域—城市的四级规划体系，规划责任被分配给公共行政的不同层次。横向协调则包括同层次不同部门制定的专项规划的协调，以及同层次不同地区间规划的协调。对于不同部门规划之间的协调，一方面，通过在编制过程中主管和协管部门之间的磋商协调进行；另一方面，则是通过部长联席会议讨论决策过程来实现。法律规定，任何一个空间规划内容，都必须按照政府不同部门的管理职能，选择一个部门作为该项规划编制的主管部门，另外的一个或若干个部门为协管部门。主管部门提出的规划方案建议必须经协管部门认可后方可正式纳入规划文本。部长联席会议主要讨论部门间无法达成共识的内容，并提出规划编制建议，供不同部门具体工作组具体落实。当行政手段无法协调时，规划便进入法律程序，通过法律仲裁，确定规划方案^[1]。

美国《新泽西州开发与改造规划》是一项指导全州的政策，其总的策略是“协调公共和私人的行动，指导未来的增长走向紧凑的开发与改造形式，以最有效地利用基础设施系统并有助于维持其他系统的能力，全面实现州的规划目标”。该规划包括政策和规划图，在规划图中全州被划分成一系列的规划区，以便决定哪里应当鼓励增长、哪里应当改造以及哪里应当实行资源保护。该规划的内容，特别是规划图，要通过一个在州规划委员会、县规划委员会和地方政府之间进行的三阶段、协商式、非约束性的“交叉认可”程序，借助这个程序，地方政府可将州规划的各种要素纳入到地方规划中；同时，州的规划也逐步得到修改，确保与地方规划的协调（张进，2002）。

根据本书对城镇密集地区规划与相关规划关系的分析，以及对城镇密集地区空间规划层次体系和结构体系的分析，我国城镇密集地区规划与相关规划的协调和反馈主要包括以下几个方面。

（1）与已有上位规划的协调和反馈。

编制城镇密集地区规划应当服从已有的上位规划，其最直接的上位规划应当是涵盖城镇密集地区区域范围的城镇体系规划，其他相关的上位规划还包括国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、重要的区域性专业规划等。例如，编制跨省城镇密集地区规划，其最直接的上位规划是全国城镇体系规划，同时应符合全国国民经济社会发展规划，土地利用总体规划，全国性的铁路、公路、航运规划等。可以根据城镇密集地区发展的实际，对上位规划提出必要的调整和反馈意见。但是有关政府在批准这些调整内容时，应当征得相关上位规划审批机关的同意，否则只能作为规划建议而非规划要求。编制省内的都市圈、城镇群规划，应符合省域城镇体系规划、全省国民经济社会发展规划、土地利用总体规划以及全省其他重大区域设施规划。如果涉及对上述规划的反馈和调整，应首先征求省各有关主管部门的意见，并通过必要的程序经过省级政府的批准。涉及中央政府事权的，应另行报批。

（2）与本地区其他区域规划的协调和反馈。

城镇密集地区规划应尊重和延续区域范围内已经形成的相关区域规划，尽量在内容上、深度上保持和其他规划的衔接和分工。例如编制跨省的城镇密集地区规划应充分尊重有关的省域城镇体系规划成果，不应过多涉及省级政府的事权。相同区域的有关专业性规划是编制城镇密集地区规划的重要基础，编制城镇密集地区规划可以吸纳既有规划的合理内容。以往的专业规划也可能不符合区域发展的新要求，城镇密集地区规划应对其进行必要的整合和修正。在这一过程中应保持和有关专业部门的充分合作和协商，力争达成共识。一旦城镇密集地区规划经法定程序批准，有关专业规划应随之进行必要的调整或修订。

（3）与下位规划的协调。城镇密集地区规划是指导城市规划的依据之一。

由于规划编制时序的不同，不少城市的总体规划已经通过法定程序审批，城镇密集地区规划的编制要尊重不同层级政府的事权，不应过于涉及城市内部事务，对于事关区域整体协调发展的事项，城镇密集地区规划首先应尊重并吸收城市总体规划等地方规划的合理内容，对不合理的部分提出修改意见，并对其今后的规划制定提出要求和建议。

澳大利亚新南威尔士州规划局编制的悉尼大都市区发展战略规划，在规划开始就说明，政府已经就大都市区发展战略的部分要素制定了规划，如大都市区水资源利用规划、州和地方规划体制改革、悉尼增长中心管理规划、悉尼西部地区公园绿地系统规划等。这些重要的战略要素将被融合到这次制定的大都市区发展战略规划当中。这样就非常明确地说明了该规划与有关区域规划之间的关系，保持了政府制定规划的延续性和规划体系的完整性。为了保证规划的实施，规划在对下位规划的指导上提出两个主要措施:一是按照大都市区规划确定的目标、方向，与地方政府、州政府机构一起开展大都市地区的次区域规划编制工作；二是推进地方规划的制定和评估工作，具体举措是制定地方规划手册以协助地方编制规划，保证地方的规划与大都市区规划和次区域规划相一致，对地方规划进行评估等^[2]。

4）规范规划的审批管理机制

城镇密集地区规划的审查审批机制还不尽规范和完善，一方面是由于缺乏法律法规的规定和约束，另一方面由于我国城乡规划的法律法规出台时间早（《城市规划法》于1989年颁布，1990年4月1日实施），难以适应当前中国经济社会转型、行政体制改革、政务公开和民主决策等方面的趋势和发展要求。根据城镇密集地区规划的任务特点，针对目前规划审查审批中的不足，完善中国城镇密集地区规划的审查审批制度的重点环节，关键在于完善规划审查的多方参与机制、规范和拓展规划的审批形式。

（1）确保规划审查中的多方参与，规划在报审前需听取地方政府、有关部门、专家和公众意见。

城镇密集地区规划编制过程中的多方参与是必要的，经过对区域问题的共同磋商达成的区域发展共识，也应当在程序上经过地方政府和负责有关区域事务的主管部门的认可，这样可以更好地保证规划的共识性和严肃性，对规划的实施十分重要。除了政府和部门应参与规划审查外，规划还应当通过合理的方式征询专家和公众团体的意见，这既是政务公开的需要，也有利于提高决策的科学性和民主性。

（2）完善省、城市的规划委员会制度，建立城镇密集地区的规划协调机构，为城镇密集地区的规划审查、审议搭建平台。

在西方国家，各种形式的规划委员会制度比较普遍，有的具有官方或半官方性质，也有的纯粹由非官方机构和民间人士共同组成。不同形式的规划委员会以各自的方式参与和影响着区域或城市的规划决策。本书在第4章已经对国外城镇密集地区的规划委员会制度作了介绍。除了在区域层面，市镇层面的规划委员会在国外同样非常活跃。以美国马里兰州蒙高马利郡为例，由郡议会任命的五人委员会，是该郡履行诸多规划决策职能的重要机构，除了郡议会审查审批的所有规划和开发建设行为必须先通过规划委员会审查并经规划委员会上报，郡规划局所有日常进行的地块规划、开发项目的实施管理，都由规划委员会而不是规划局长批准。而规划委员会的成员并不是规划局领导成员甚至不是政府的官员，所有对规划事业有兴趣、具有必要的能力、乐于从事这个事业的个人，包括开发商、律师、规划师等，都可以提出申请，经郡议会选择并任命，在一定的工作周期内担任规划委员会成员的职责。2005年蒙高马利郡的5名委员中，4名是律师，1名是开发商，都有成功的业绩，除主任委员是全职并拿政府的薪水外，其他4名委员都是兼职，领取少量的津贴。兼职的委员们在任职期间不得利用其担任规划委员会成员的职务便利为自己牟利，这一点不仅有着严格规定，委员们也乐于遵守。因为担任委员对他们而言更重要的是一种决策权力、社会地位和重要的从政履历，而不是经济利益。在加拿大，许多市镇也设有永久性的规划咨询委员会，由市镇议会指定，每五年更换一届，其主要作用就是审核有关规划文件和征询公众意见。这种委员会一般由掌握相关知识的居民组成，如建筑师、规划师、社会或环境科学方面的专家等，委员会的主席一般由市镇议会中负责规划事务的委员担任（Jeanne M.Wolfe，2005）。

建立省、市规划委员会制度是我国正在积极推行的一项规划体制改革的重大举措。这项工作在城市层面取得了很大的进展。规划委员会主要履行政府授权或者委托的城市规划审查、审议职能，包括三种类型:政府绝对主导型、政府主导专家参与型、政府主导专家公众共同参与型。第一种类型的城市规划委员会，其成员由城市人民政府的负责人、政府主要职能部门负责人组成，主要对需要政府审批的规划进行前期审议，或者对其他的规划进行必要的前置审查。例如一些城市规定，重要地段的详细规划和重大建设项目的规划设计方案，在由规划局审批前，须经过城市规划委员会审议通过。第二种类型目前比较普遍，这一类的城市规划委员会通常设立专门的专家咨询委员会，或者在城市规划委员会中保证一定的专家名额，政府在审议重大规划事项时先行听取专家的意见。第三种类型是城市规划民主决策机制的重大改革，即在城市规划委员会中公众人员代表占一定的比例，公众代表直接参与到规划审查和审议机制中。2004年9月经广东省人大审议通过，2005年3月起施行的《广东省城市控制性详细规划管理条例》规定，“城市规划委员会是人民政府进行城市规划决策的议事机构。城市规划委员会委员由人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成。其中专家和公众代表人数应当超过全体成员的半数以上。主任委员和副主任委员由人民政府从委员中指定。城市规划委员会的产生、任期、议事规则等有关事项由地级以上市人民政府作出规定，并报省人民政府备案”。该条例还规定，控制性详细规划在报批前应当向公众展示征询意见，公众提出重大异议的，规划主管部门须召开座谈会、论证会、听证会等充分论证。

最近几年，为了加强省级政府对全省城乡规划工作的指导、管理、监督和协调，特别是加强对全省和区域性重大规划事项的科学决策和长效管理，建设部多次要求各省成立省级城市规划委员会。2003年建设部以建规〔2003〕203号文转发了《贵州省人民政府关于深化我省城市规划管理体制改革有关问题的通知》（黔府发〔2003〕26号），要求各地借鉴贵州等地的做法，积极稳妥地推进城乡规划管理体制改革，建立城市规划委员会制度。《建设部2006年工作要点》（建办〔2006〕4号）明确要求2006年“省级行政区基本建立规划委员会制度”。2006年，国务院办公厅《转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发〔2006〕12号），要求各地建立健全省一级的规划审查协调机制，并完善省级政府对全省规划实施的监督监察机制。

这种背景下，不少省份陆续建立了在省政府领导下的全省城乡规划（城市规划）委员会制度，如吉林、安徽、甘肃、四川、海南、湖南、黑龙江、贵州、浙江、山西、河南等省。省城乡规划委员会一般由省长或常务副省长担任主任，分管省长担任副主任，或者由分管省长担任主任，省政府秘书长和省建设厅长担任副主任，建设、发改、经贸、财政、交通、国土、环保、水利、文化、科技、民政、农林、铁路、航空等省有关部门和单位负责人任成员。委员会通常下设专家委员会或技术咨询委员会，负责对重大规划决策的前期技术审查，并设有办公室，其具体工作由省建设厅负责。省城乡规划委员会的职责主要包括:对需要省政府审定或转报国家审批的城市总体规划、区域城镇体系规划进行审查，对重要的区域性基础设施规划进行审查，对区域性重大项目选址进行审查，协调其他重要的城乡规划事项。因此城镇密集地区规划的审查属于省城乡规划委员会的职责之一。

成立省、市联合的城镇密集地区规划委员会或规划协调机构，是实施城镇密集地区规划编制和实施管理的一种直接有效的做法。城镇密集地区规划协调机构可以专门负责城镇密集地区的规划编制、审查、征询意见以及规划实施的协调管理事务，其人员组成可以涵盖省、市政府及有关部门的代表，也可包括专家和公众代表，其运作分为常设机构和协调机制两个部分，根据工作需要行使日常管理和专题协调等不同的事项。由省、市联合组成城镇密集地区专门的协调机构和协调机制，集中解决城镇密集地区规划编制、审查、修订、实施过程中的组织协调问题，责任明确、任务集中、工作连续，有利于更好地开展工作，也有利于在各级政府、部门间搭建一座沟通的平台。本书将在城镇密集地区实施管理部分进一步阐述。

（3）在规划审批上可以根据规划的组织、内容特点、目标任务等不同类型，采取多种方式。

按照现行的城市规划法律对城镇体系规划审批的规定，都市圈规划、城镇群规划作为跨区域城镇体系规划，须报有关城市共同的上一级人民政府审批；大都市地区的城市总体规划（市域城镇体系规划）依法报省级政府或国务院批准；以城市发展战略规划、概念规划形式编制的规划一般由城市人民政府自行批准。结合对我国城镇密集地区规划编制组织形式的改革和完善，城镇密集地区规划的审批形式也可以进行相应的改革和完善。具体可以分别采取以下四种方式。

第一种方式，由地方政府联合报共同的上一级政府批准，规划成果在上报审批前应通过地方人大的审议。现在的大部分城镇密集地区规划都是经省级政府批准，但是并不一定由地方政府联合上报，而是由省级主管部门上报省政府。省级政府批准城镇密集地区规划也并不要求地方人大先行审议通过。上述的规划报批形式的改革，使地方政府和人大成为规划审查报批的责任主体，经此方式批准的规划，具有相对最高的法律地位，在成为上一级政府决策依据的同时也必然是地方政府的行动纲领。

第二种方式，由组织编制规划的相关城市人民政府联合批准或共同提交相关城市人大审议，作为有关城市人民政府共同的行动纲领，但是如前文所述，这种规划审批不能超越本级政府的事权。这种规划审批形式，适用于城市事权范围的城镇密集地区协调发展规划，可以减少上报审批环节，提高审批效率，增强地方政府的管理责任。

第三种方式，由两级政府及其有关部门共同组成的城镇密集地区的常设协调机构审议通过，作为区域各方行政主体共同的行动纲领。

以上三种方式适合于综合性城镇密集地区规划的审批，经过上述方式得到批准的规划，应当成为政府和部门共同遵守的政策依据和行动指南。

第四种方式，由组织编制规划的有关部门共同批准，作为部门决策和相互协调、协作的依据。这种方式主要适用于一些以区域协调和协作为主的专业性规划，不涉及部门决策权以外的内容。

不管采用何种审批形式，批准后的规划应向社会公布，接受公众对规划实施情况的监督。

对于一些并非规划成果深度但是具有一定战略导向作用的规划研究成果或规划方案，可以在法定的审批形式之外，采取更加灵活的方式取得区域各方的认同。例如采取上述第三、第四种方式，由城市政府、密集区协调委员会或省、市的规划部门合议通过，作为指导有关各方编制正式规划、进行投资决策、制定相关政策的重要参考依据。

（4）根据规划实施的动态评估，建立规划的调整和修订制度。

区域发展是一个不断变化的过程。国外一些大都市地区经常对规划的实施进行定期的检讨，分析规划实施的效果，评价规划的长短得失，并据此对规划提出调整建议，使规划始终处于一个完善的过程中。这种做法值得我们借鉴。城镇密集地区规划在实施过程中，必然会遇到很多规划没有预测到的新情况和新要求，使规划的某个方面显得不再适应；或者在规划的具体落实和实施中，暴露出原先设想及政策的不足和不合理，需要对规划方案或相关政策进行必要的修正。因此，规划的审查和审批管理并不是一次性的，也是一个延续的过程，需要建立一个规划调整和修订的管理制度。上级政府批准的规划，应明确地方政府在规划实施中的调整权限、调整和反馈的方式；城市联盟共同认可的规划，也应当在规划契约中约定各自遵守规划的职责和权限，如需调整规划，可以由一方提出调整建议，按程序经有关方面会商并达成一致。

5）城镇密集地区规划编制管理基本构架

综合以上分析，城镇密集地区规划编制管理的基本内容主要包括规划编制的组织、规划编制规范的制定和实施、各种形式和内容的协调机制的建立和运行、规划审查和审批机制的不断改革和完善。改进城镇密集地区规划编制管理的目的，不仅是为了提高规划编制的质量和水平，使规划真正成为区域发展的共同政策和纲领性文件，增强规划的法定性和严肃性，也是实施规划的需要。规划编制管理的内容和规划实施管理的内容是相互衔接、相辅相成的。成功的规划编制管理建立在实施规划需要的基础上，而有效的规划实施必须从规划编制的管理过程开始。本书正是按照这一思路提出城镇密集地区规划编制管理的基本构架（表6.1）。

表6.1　城镇密集地区规划编制管理基本构架