国外先进城市管理模式及其对宁波的启示

国外先进城市管理模式及其对宁波的启示

姜建蓉　方东华　陈珊珊　张　英

摘　要：提高宁波城市管理水平是推动“六个加快”战略的必然要求，是创建“全国文明城市”的紧迫要求，是加强社会管理创新的现实需求。

新加坡的市镇理事会制、美国凤凰城的市议会——市政经理制、东京的市长——市议会制等管理模式在管理理念、方法和手段上，有很多的共性。其合理的城市规划、科学的管理体制、健全的法制环境、市场化的运作机制和广泛的社会参与，均十分值得宁波借鉴。

可尝试推行城市规划委员会制度，大力创新城市管理，加快完善规章制度，在城市管理中力求实现政府、企业和社会组织职能的科学合理配置。

关键词：国外　先进城市　管理模式　启示

城市管理直接关系着宁波投资、人居和工作等环境的营造。国外先进城市（地区）积累了较为丰富的管理经验，形成了较为成熟的管理模式。通过对国外典型城市管理、组织模式以及具体做法的分析研究，可以为宁波城市管理提供有益借鉴与启发。

一、国外若干代表性城市管理模式

发达国家（地区）城市管理模式有着明显的差异性，形成了众多的城市管理模式。不少模式具有很强的典型性和代表性。

（一）新加坡的市镇理事会模式

新加坡城市管理的主体是市镇理事会。它由政府任命官员、选区国会议员和专业人士所组成，是城市公共社区和物业管理机构，负责城市管理中绝大多数的日常管理工作。目前，新加坡有16个市镇理事会，每个市镇理事会负责对其所辖市镇进行物质环境的管理（见图1）。

图1　新加坡的城市管理工作分工

具体来说，新加坡城市管理的特色如下：

一是城市管理法规体系完备。新加坡建立了一整套严格、具体、周密、刚性、切合实际、操作性强的法律体系。其甚至对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境都作了具体的规定。

二是罚款制度严格。罚款制度渗透到城市管理的方方面面。罚款名目繁多，罚款数额大，罚款执行严格。

三是宣传教育和评比活动开展广泛。机关、学校和其他单位，以“遵守法律、遵守公德，爱护公物、为社会作贡献，为国家增光彩”为主题内容，开展广泛教育；同时，新加坡还全国性地开展了“反吐痰运动”、“取缔乱抛垃圾运动”、“保持新加坡清洁”等社会教育运动。

四是市镇理事会与部门、企业和个人之间联系通.。市镇理事会把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看做是自己的合作伙伴，彼此之间始终保持着有效的沟通。

（二）美国凤凰城的市议会—市政经理制模式

市议会—市政经理制是美国的主流城市管理模式，全美195个大中型城市中，有106个已经采用该组织模式。凤凰城作为美国西南部最大的城市，城市管理采用的正是市议会—市政经理制。据统计，凤凰城居民对市政管理的满意度接近90%，被公认为美国城市化的典范（见图2）。

图2　美国的市议会—市政经理制

凤凰城城市管理的特色如下：

一是城市规划管理精细具体。规划的主要目标已从关注建筑、街道设计为核心的偏物质规划向社会公平、人文和经济发展多元化方向转变。根据州规划授权法案的规定，城市设立了专门的规划委员会、规划上诉委员会和规划局等独立运作机构，负责规划的起草、制订和实施。

二是公共事务管理企业化和专业化。在城市管理上，基本消弭了政党及其他利益集团对市政决策过程的影响，市议会负责处理政治对话和把握政策方向，市政经理集中精力解决专业和技术问题。实践也证明：引入了市场竞争机制，能够更广泛地招揽优秀人才负责城市管理。

三是市政文化价值理念亲民。凤凰城有一以贯之的、高标准的、为市民服务的市政价值文化观，每一届市政经理班子都不遗余力地努力维护和实践这一价值理念，并将之总结成八个警句，印在每一位员工的名片上。市政府定期向员工灌输这些思想，举办各种各样的活动来提醒员工：这是他们作为城市政府职员应该尊崇的价值观。

四是公众参与广泛。凤凰城市议会组织成立了近50个由市民及有关专家组成的专门委员会，委员会成员全部是市民志愿者。此外，市议会的所有会议向市民开放，政府通过各种方式预告会议议程，并通过政府电视频道及网站现场直播或滚动转播。会议期间市民可以在会上就关心的问题发表意见。某些政策的制定甚至完全由市民直接投票决定。

（三）日本东京的市长—市议会制城市管理模式

东京由都议会和都知事共同负责市政。东京都政府设有各种审议会、审查会等组织，对职能机构的行政执法活动进行必要的调停、审查、调查和审议，为行政活动提供帮助。其特色如下：

一是都区两级政府管理职能明确。经过体制改革，东京的城市管理呈现出机构设置扁平化、治理层级简约化、职能配置整合化的趋势。东京都和区政府之间在职能、财政管理和税收方面有明确划分。都政府主要负责跨越区行政范围，如城市总体规划、上下水道的建设管理、公共住宅的建设等。区政府负责处理都政府管理之外的地区性事务以及与市民生活密切相关的日常事务，如地区环境管理、市民福利、生活垃圾收集处理等。为了便于都政府和区政府之间的协调和及时沟通，东京都还设立了一个常设机构“都区协议会”。

二是城市管理突出合作。东京的政府管理模式从过去依靠条块分割的官僚体制、自上而下的“管理”，逐渐向社会、企业、非政府组织多方主体协力治理的“合作性管理”转变。日本在城市管理方面大致可分为三个系统：一个是地方自治政府系统；一个是企业系统，如一些城市管理有限公司等；还有一个是社会组织系统，以自治会、行业协会等形式进行活动。此外，还存在着大量承担城市管理职能的非营利性组织（NPO），在日本这些组织的活动范围正在不断地扩大。

三是城市管理以人为本。东京选择了人性化的、便捷的、最节约公民社会成本的方式进行城市事务管理。以东京的交通管理为例，东京的人口达1300多万，但上下班高峰期很少看到堵车现象。东京的道路设计严密、布局合理，建立了非常完善的立体化道路交通体系；电车极其准时，最大限度地节约社会成本；公交车站设置合理，搭车十分方便。

二、国外先进城市管理模式的共性

合理的城市规划。发达国家城市政府把规划、建设和管理有机地统一在一起，管理前置，即在规划和建设过程中，也充分考虑到后续管理的科学性。总体规划和详细规划层次分明，衔接性强；规划方案稳定，不轻易更改；规划过程公开透明，多方参与；规划制度约束性强，保证规划的科学化。

科学的管理体制。发达国家城市政府自主权很大，但上下级之间，各部门之间分工明确，职能和权限清晰。管理重心下移，社区自治力呈上升趋势，社区的日常管理事务完全由社区组织进行自主管理，如日本的町内会，美国的社区委员会、社区服务团体等，政府基本不干涉。

健全的法制环境。根据城市实际情况制定法规制度，通过严格、细密、刚性的法律法规，实现城市的科学化管理。同时，增强公民的法律意识，以降低城市管理的成本，提高社会运行效率。

市场化的运作机制。在城市管理中，运用新公共管理理念，引入市场机制，把城市管理的部分事业推向市场，通过委托、授权、承包、合同等形式，把政府的一部分职能转移给企业和非营利性组织，政府主要保留监督和宏观调控的职能。

广泛的公众参与。从法律上，保障公民参与城市管理的权利；从制度和程序上，保障公民参与管理权利的实现；同时不断发展壮大非营利性组织。

三、提升宁波城市管理水平的对策建议

（一）推行城市规划委员会制度，完善城市规划编制

优化城市规划的管理体制。合并城市规划管理部门和与之关系密切的相关部门，如上海市将城市管理局与土地管理局合并。严格城市规划的审批制度。对于城市的分区规划和详细规划，城市政府集编制与审批大权于一身，缺乏有效的监督机制，因此建议把城市分区规划和详细规划报市或县（市、区）同级人民代表大会或其常务委员会批准，以加强人大对城市规划的监督作用。

推行城市规划委员会制度。国内深圳、上海等城市正在进行这一制度的尝试，即赋予一定的权限，吸引公务员、普通市民、规划师、企业家等社会多方参与的城市规划委员会制度。城市的规划应通过城市规划委员的审批，方可报市政府和上级政府，切实保证城市规划的公开性、民主性和科学性。

转变城市规划编制的工作重心。规划工作由规划编制向规划批后管理和评估转变。要对城市总体规划和重要专项规划做好检讨和评估，及时发现问题，及时调整策略。建议学习广州市的规划检讨经验，进行五年一次大检讨，每年一次小评估。

（二）加强城市管理的法规制度建设，提高执法者素质

进一步健全城市法规体系。扫除法律盲区，增强法律细密性，形成系统、全面、相互衔接的法规框架。要出台与法规框架相配套的实施细则、管理办法、操作规程、管理标准、技术规范等。

严格执法。要加大违反城市法规者的违法成本，建立长效机制，摒弃运动式管理和突击整治做法，实现城市管理的常态化、稳定化和法治化。

提高城市执法者素质。随着互联网的普及，民众的公民意识以及对弱势群体的同情心的增强，公众对政府不受限制与约束的公权力已越来越敏感，对城市执法者的形象更加关注。因此，要在用人机制上下工夫，从源头上限制低素质者进入管理执法队伍。要加强员工素质培训，如工作内容培训、工作过程培训、技能发展培训、心理培训和岗位轮换等。要加强对现有人员的管理，推行绩效考核，考核中可把群众的反馈信息作为考核参数。

（三）实现各级政府、各部门的合理分权，协调好政府、社区、市民之间的关系

理顺市政府内部层级之间、机构之间的关系。在层级与层级之间，要重新界定其职能，合理划分上下级之间的权限。市级政府部门的管理重点在于制定战略规划、政策法规等；区、县政府主要承担环保、交通、市政等具体管理职责；乡镇（街道）、社区侧重社会管理和公共服务。不妨借鉴日本“都区协议会”的做法，加强上下级政府关系协调。在同级政府部门的机构与机构之间，应按分工明确，统一协调，以职能为主的原则，调整机构设置，理顺各机构之间的关系。

进一步实现管理重心下移，做到社区管理自主化。进一步放权，强化街道办事处综合管理的职能，加大社区权力。要调整、重构社区组织。从内部着眼，根据社区内部各要素的有机联系，整合各种资源，达到社区内部资源优化配置；从外部着眼，根据社区管理和发展的需要，培育和发展社区组织，并赋予其独立法人地位。要加强居委会的建设，使其成为名副其实的自治组织。

（四）科学推进城市建设管理的市场化进程，提高城市管理的市场化水平

全面开展城市管理市场化改革，建立“政府规划、市场驱动、企业参与、公众监督”的城市管理制度。宁波可以大胆借鉴在欧美城市管理中普遍采用的、以“企业家政府”和“虚拟政府”为代表的新公共管理理念，在公共管理领域中引入竞争机制和利益机制，通过委托、招标、租赁、承包等形式，把政府公共管理职能转移给企业、社区和私人机构，政府只负责市政公用设施规划、管理标准制定、价格监督和服务质量监督，环卫、市政、园林的养护实行企业化管理，行业协会、中介机构等非政府组织承担市政设施的招标、监理、鉴定等专业性工作，在城市公用事业领域政企、政事和事企分开，实现市场化运作。

建立健全城市基础设施建设管理投融资体系。以市场机制广泛吸引外资和民营资本。即便是基础设施建设，也可以通过采用政府财政补贴、赠与土地使用权或强制收费等政策加以扶持。吸引外资和民营资本投资基础建设，应视不同情况采取不同方法，例如BOT方式的运作，就是在稳定财政收入的基础上发行城市债券，在市场竞争的基础上实现城市土地资本化等。

加强政府监管，建立市场准入标准。随着服务外包、市场运作的深入，对承接单位的专业化、精细化提出了更高的要求，要逐步制定各行业的市场准入等级标准，设计相应的准入制度，规范市场行为，实现城市管理行业社会效益与作业企业经济效益的平衡。

（五）推动公众“实质性参与”，实现城市管理社会化

确立市民参与城市管理的理念。从城市管理的发展趋势看，市民对城市管理的参与可更新城市管理的观念，提高城市管理的效率。因此，要着力于建立政府主导，营利组织、非营利组织和社会公众共同参与的城市管理机制。完善城市管理市民听证制度，让市民真正从决策、执法、监督全过程参与城市管理。还要发挥城市管理专家顾问组的作用，广泛吸纳专家和社会意见，择优配置社会智力，充分接受社会监督，实现城市管理社会化。

构建多种多样的公众参与形式。充分利用公众主观感受调查、公众意见和建议跟踪、社区意愿访谈、构建公众抱怨管理体系等方式，改变公众接受管理的被动心态，使居民能够真正地以“城市主人”的身份参与到城市管理中来。

建立公众参与的制度保障。逐步完善公众建议制度、公示制度、听证制度、咨询制度等各项制度。北仑区前年实施了《关于推进公众参与城市管理机制建设的实施意见》，取得了一定成效，建议在市级层面进一步健全和完善其他相关法规。此外，还可在市政府城管部门主导下组建“公众参与委员会”，有效整合本市的城市管理资源。

扶持和培育非营利性组织。建议在政策方面给予支持，如简化注册手续，适当放松行政管制，并积极鼓励非营利性组织在制度框架内参与城市管理，分担一部分责任；建立并优化政府部门与非营利性组织的竞争——合作关系。

作者单位：宁波市社会科学院

该成果2012年3月31日刊于《宁波社科内参》第3期（总第70期）