上海疫情对城市化的启示

城市化是人类社会近代以来最为激动人心的巨大变革和重大发展,它以不可阻挡之势席卷全球。特别是20世纪后,全世界许多国家和地区进入快速城市化进程。虽然在人类发展历史上城市早已出现,但城市化则是工业革命以后的新现象,在工业革命的推动下,城市化速度快速提升。根据联合国的研究,20世纪初,全球范围城市人口占总人口的14%以上,到20世纪末城市人口已占总人口的50%以上,2030年将达到60%以上。预计到2030年全球生活在城市的人口总数将达到50亿。^[1]

城市化有狭义和广义之分。狭义的城市化是指农业人口不断转变为非农业人口的过程,也即强调人的城市化,这也是城市化的核心要义。广义的城市化是指经济社会结构的总体性变化过程,它不仅表现为农业人口非农业化、城市人口规模不断扩张,而且还表现为工业超越农业成为占主导地位的产业门类,城市生活方式的持续扩展,城市数量的不断增加。

简而言之,城市化可以看成是农村人口向城市集中,农村地区转变为城市区域的过程。城市作为人口的集中地,是物质、能量、信息交流与转化的场所,是复杂的社会经济产物,是具有一定规模的、以非农业人口为主的城市社会公众生活和活动的空间,是人口和社会经济活动的空间集中地。从根本上讲,城市起着“中心”的作用,城市是区域生产生活的中心,是为生产生活服务及对其进行管理的中心,同时也是区域创新的中心。^[2]因此,城市化是人类文明进步和社会发展的必然趋势。

城市化的表象是大批农村人口进入城市,城市人口在总人口中的比重逐步提高,但城市化的本质意义在于:产业结构的高级化、社会成员的富裕化、社会生活的文明化和人的整体素质的提升化。随着城市化的推进,产业结构优化转换,原来从事传统第一产业的劳动力转向从事现代第二产业及第三产业,整个社会创造财富的能力不断提高。同时,在城市化过程中市场不断扩张、投资不断增强,越来越多的城市居民转变为高收入群体,享受到城市发展带来的实惠。城市化过程更是人的整体素质和社会文明不断提高的过程。由于越来越多的城市居民从事先进的产业活动,有较高的生活质量,给人们的生活方式和价值观带来重大影响,城市社会由此建立起区别于农村社会的“新秩序”,自律、自尊、自强成为城市社会的新风尚,遵守契约、诚实守信成为城市社会的新行为,展现出城市社会崭新的文明。

就全球经验而言,各国城市化进程大概分为三个阶段:第一个阶段是初期缓慢阶段,城市化率为25%～30%,发展速度较慢,是城市化能量积累阶段。第二个阶段是中期加速阶段,城市化率为30%～70%,人口和产业迅速向城市集聚,是城市化突破性和加速度发展阶段。第三个阶段是后期成熟阶段,城市化率在70%,城市人口比重增长趋缓,出现所谓“逆城市化”现象。^[3]

新中国成立后,我国的城市化发展经历了一个颇为曲折的过程。新中国成立之初的1949年,我国仅有城市132个,城市非农业人口2 740万人,城市化水平为5.1%。^[4]在其后一个短暂时期内,由于经济恢复和重建的需要,加之尚未实施严格的户籍制度,大批农村人口涌入城市就业,城市人口有了较大增长。如1951年上海全市迁出人口为51.62万人,迁入人口高达93.09万人,市区人口净增长率达9.3%。^[5]从1953年实施第一个五年计划开始,我国的城市化发展出现了扩张与限制、扩大与紧缩并存的局面。1953—1961年,随着第一个五年计划确定的156项重点工程开工建设,在全国各地建起了一批新兴的工矿业城市,与此同时,对一批老城市进行了扩建和改造,我国的城市化出现了一个扩张的小高潮。到1957年末,我国的城市发展到176个,城市人口达到5 412万人,城市非农业人口占总人口的比重上升到8.4%。到1961年,全国城市增加到208个,城市人口达到6 906万人,城市非农业人口所占比重上升到10.5%。

由于1958年的“大跃进”和其后的“三年自然灾害”对国民经济造成的严重破坏,城市的社会经济出现萎缩状况,1962年后我国开始被迫进行国民经济的大调整,陆续撤销了一些城市,到1965年底,全国城市减少到168个, 比1961年减少了40个。大批城市居民被劝回农村,由依靠国家提供生活保障的城市人口转变为依靠土地自食其力的农村人口。例如,1961—1962年,上海共迁出人口近43万人,人口机械增长率分别下降了2.07%和2.78%。^[6]由于这期间城市人口出现负增长,全国的城市化水平也由1961年的10.5%降低到1965年的9.2%。

1966—1978年“文化大革命”期间及其后几年,我国的城市化基本处于停滞状态。其间,全国的城市只增加25个,在以城乡分立为主要特征的户籍制度下,严格限制农村人口向城市转移,城市非农业人口长期停滞在6 000～7 000万人,城市化水平徘徊在8.5%上下。以上海为例,户籍制度的实施对控制人口机械增长的效果非常明显,从1968年到1977年,上海市区人口逐年下降,1968年上海市区总人口为633.71万人,1977年则为547.06万人(见表4-1)。

表4-1　上海人口变动统计(1968—1977年)^[7]

1978年后,我国的城市化进入持续快速发展的新时期。在改革开放政策的刺激下,整个社会充满活力。农村家庭联产承包制调动了广大农民的积极性,集体经济实力大增,乡镇工业如雨后春笋般遍地生长;城市国有工业企业各种形式的承包制改革,激发了企业的创造力,工业生产迅速扩张。乡镇工业和城市工业的大发展,极大地推动了我国的城市化进程。根据国家统计局网站公布的数据,到1997年,我国城市已发展至668个,与1979年相比,新增城市452个,相当于前30年增加数的2倍多。城市人口也迅速增加,城市化水平增长到18%。

进入21世纪,我国的城市化空前快速发展,城市化水平急速提高(见表4-2)。根据国家统计局的统计数据,2 0 1 4年末,中国大陆总人口(包括3 1个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人,不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数)136 782万人。从城乡结构的角度来看,城镇常住人口74 916万人,乡村常住人口61 866万人,城镇人口占总人口的比重为54.77%。^[8]也就是说,如果以常住人口为统计口径计算(常住人口包括:居住在本乡镇街道,且户口在本乡镇街道或户口待定的人;居住在本乡镇街道,且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人;户口在本乡镇街道,且外出不满半年或在境外工作学习的人),到2014年底我国的城市化水平达到了54. 77%。这就意味着,从1997年的18%到2014年的54.77%,17年间我国的城市化水平提高了将近37个百分点,平均每年提高2个多百分点。

在我国快速城市化发展过程中,也出现了人口在千万以上的特大型城市,如北京、上海、广州等。从全世界特大型城市的作用和地位来看,特大型城市的一个显著特征在于,它不仅是本辖区的中心所在,而且还是某个城市群的中心所在,起到一个国家或一个区域发展的“发动机”作用。特大型城市往往是一个国家的政治、经济、文化中心,尤其在经济领域中起着举足轻重的重要作用,成为国家竞争力的重要体现。而作为城市群的核心,这些特大型城市成为全国或者区域资本、技术、信息、人力、管理等资源高度密集的中心。

表4-2　我国总人口、城镇人口统计(2000—2014年)^[9]

上海作为我国的特大型城市之一,是我国重要的经济、金融、航运中心。与国际上的特大型城市相比,上海的城市化发展道路有其特殊之处。在新中国成立前,上海因其独有的区位优势,在100年左右的时间里发展成为一个国际性的大都市,多元文化的交融、十里洋场的繁华,上海展现出现代城市特有的功能,散发出现代城市独特的气息,到20世纪30年代,上海已经成为东亚最大的商业贸易中心,在国际上声名鹊起。新中国成立后,国家将上海的城市发展目标确定为建设成为全国的工业基地。由此,在国家政策的强力支持和扶持下,上海的投资全力向工业领域倾斜,工业生产得到很大的发展,到20世纪70年代已经建立起比较完整的工业体系。与此同时,上海在城市基础设施方面的投资严重不足,上海城市的各项功能逐渐衰弱。改革开放后,尤其是20世纪90年代以浦东开发开放为契机,上海的城市发展重新定位于国际经济中心城市。从国际城市化发展的进程来看,20世纪90年代的上海是一个新兴的走向国际的特大型城市。一方面,上海可以学习和借鉴国际先进理念及经验,在城市建设尤其是基础设施建设方面大步走到国际前沿,贴上鲜明的国际化标识;另一方面,上海在“建设成为全国工业基地”定位下形成的行政性管理体制还继续发挥着重要作用,在传统“着重管控”思维的惯性影响下习惯以“政府之手”对城市发展及运行的各个方面实施控制和调控。

因此,上海作为21世纪新兴的国际性特大型城市,其定位和特点决定着城市政府实施公共管理的模式及方法,必然也体现在城市管理以及城市管理综合执法上。上海的城市管理一方面要与全球范围的国际性特大型城市相匹配和接轨,另一方面又要受制于传统体制的惯性和现实的可能性。具体而言,上海的城市管理综合执法既要满足国际大都市的形象需要,又要适合具体的国情市情的要求。