国外粮食储备管理及其对我国的启示

国外粮食储备管理及其对我国的启示_对中国经济社会改革发展的若干思考

粮食流通和粮食储备在国民经济中占有重要地位。许多国家为了保证经济社会稳定和持续发展，都试图建立一套与其国情和经济发展水平相适应的粮食流通体制和粮食储备管理制度，并采取相应的政策法规。因此，在研究中国市场化粮食流通体制和粮食储备管理时，我们有必要了解和分析主要粮食进出口国的粮食储备管理情况及其粮食进出口商的运作经验，并从中得到启示和借鉴，以加强和完善我国的粮食储备管理制度。

一、主要粮食进出口国家的粮食储备管理情况

从国外粮食储备管理比较完善的国家中，我们选择了具有典型意义的美国、法国、澳大利亚三个粮食出口大国和日本、印度两个粮食进口大国，对其粮食流通体制、粮食储备管理及其政策法规进行总结和分析。

（1）美国的粮食储备管理

美国粮食产量居世界首位，每年谷物总产量大约为2500亿—3500亿公斤。目前人均占有量为1500公斤。美国是世界上最大的粮食出口国，出口量占世界粮食出口总量的50%。美国的粮食出口和储备对世界粮食市场有很大影响。

美国进行粮食储备的目的，一是为稳定价格提供后盾；二是增强粮食的安全性。近年来，美国政府在粮食储备运行中，更注重减少整体运行成本，压缩政府开支。因此，特别注重农民自有储备，强调增加私人储备，实现政府储备与私人储备的协调。

美国期货市场为农场主和粮商规避价格变化风险提供了重要手段，对稳定粮食市场起到了重要作用。美国主要有芝加哥期货交易所、堪萨斯商品交易所和明尼阿波利斯粮食交易所等三大粮食期货市场。其中，芝加哥期货交易所在世界期货市场中影响最大，交易品种最多。随着新农业法的实施，美国农场主的经营风险和粮食市场的波动将有所增强，期货市场在分散和稳定市场方面的作用会更加突出。

美国粮食总仓储能力达201亿浦式耳（约为5000多亿公斤）。其中，位于农场由农民或几户农民联合拥有和控制的粮食仓储能力为116亿浦式耳（约为3000多亿公斤），占总仓储能力的58%。农民通过使用自己的仓储设施，可以较大程度上左右粮食的市场流通。农场以外的商业性粮仓共有仓储能力85亿浦式耳（约为2000多亿公斤），占总仓储能力的42%。

美国的粮食储备大致有四种：第一，正常储备，即粮食生产者和加工商正常经营的周转性库存。第二，缓冲储备，是在两个生产年度间调节供求的粮食储备，由美国政府和私人共同参与。第三，农民自有储备，是参加自有储备计划的农民储存的粮食。参加自有储备计划的农民必须同政府所属的、作为美国粮食市场的政策性调控机构商品信贷公司（以下简称CCC）签订合同。CCC给农民支付补贴并贷款，贷款利率低于市场利率。农民对储备的粮食在3年内必须保证质量。当市场粮价剧涨时，农民必须在特定时间内归还贷款，以迫使农民抛售粮食。第四，政府储备，指政府为保证粮食安全的储备，由CCC经营，在市场价大大高于农民抛售价时，才予以投放市场。

美国粮食储备体系有三大特点：①以农场储粮为主，占总仓储能力的58%。由于农场的仓容充足，许多农场主都不急于在收获后马上卖掉全部粮食，而是储存一部分，等待有利时机再销售。②以商业性粮仓储粮为辅。全国商业性粮仓共有11818处，仓储能力占总仓储能力的42%。其中，供出口用的有66处，仓储能力为80多亿公斤。③国家不经营储备粮和仓储设施。美国是市场经济高度发达的国家，联邦政府主要通过市场来促进粮食流通，并运用信贷杠杆等经济手段对粮食市场实行间接调控。在《1996年联邦农业完善与改革法》实施以前，政府为了保证粮食安全，通过CCC从农场主直接购买粮食进行储备。近年来，国家粮食储备量逐渐减少，而农场主的自有储备则不断增加。农场主（包括一些投机商）进行粮食储备的目的是为了赚钱，但要参加储粮计划，就必须与CCC在各地的分支机构签订合同。CCC负责按合同规定的数量向农场主支付储藏费用和低息贷款。参加储粮计划的农场主必须执行政府的粮食种植计划，不能自行处理储备粮，否则要被罚款。只有当市场粮价高于政府规定的投放价时，农场主方可出售储备粮。如果此时农场主还想将储备粮留着，CCC就不再支付储粮费用和保证提供低息贷款。美国的粮食仓储设施为农场主或私人公司所有，国家不经营。如果国家要寄存粮食，就必须支付仓储费用。

美国政府对粮食仓储业的管理主要是通过法规来实行有效监督。1916年国会通过了《美国仓储法》，根据该法又制定了《粮食仓储条例》，对粮食仓储许可证、仓储保证金、仓储存单、仓储商的责任和粮食检验、称重、分级等一系列具体操作，都有非常具体和明确的规定。根据仓储法，农业部负责向粮食仓储商颁发许可证。任何从事粮食公共仓储的法人，必须获得许可证。申请许可证必须符合农业部规定的财务状况、设施条件、管理能力以及仓储商对其设施的控制能力等各种条件。农业部在颁发许可证前，还要对申请者的仓储设施进行现场检查。在对上述条件审查合格后，为了确保粮食仓储商履行义务，粮食仓储商还必须交纳保证金，一般规定每蒲式耳（约36.37升）的仓容交纳0.20美元，保证金的数额为2万—50万美元。此外，粮食仓储商还必须使用由政府监制的标准化仓单和合约文本。标准化仓单和合约可以在现货市场和期货市场上流通和转让，极大地方便了粮食交易活动，也节省了交易费用。

（2）法国的粮食储备管理

法国是欧盟第一大农业生产国，世界第五大粮食生产国。法国的粮食产量占欧盟总产量的1/3，但出口占一半。因此，法国也是世界上重要的粮食出口大国。

法国大约有330家合作社和1800户粮商。他们经过收购、处理并分级之后，把粮食储存起来。目前收购者拥有3800万吨的储存和收购量，1100万吨辅助储存量，加之农庄的储存量，法国总共拥有7200万吨的粮食储备。但政府储备（或公共储存）的粮食较少，特别是近年来更少。1993年法国政府储备规模达1300万吨，而到1997年，其储备规模只有1.6万吨。

法国粮食储备主要实行国家采购，即按照“于预价格”收购农民的粮食。“干预价格”是由欧盟根据保护农民收入不受过大影响，以及欧盟各国粮食生产、库存、需求状况，国际粮食生产形势和价格走势等因素综合考虑制定的。当收购机构（主要是农业合作社，其销售的粮食占当地农户粮食产量的。70%左右）不能在市场（粮食过多情况）上卖掉粮食时，法国粮管局（ONIC）作为政府管理机构就必须买下他们的粮食，以作公共储存或“临时储备”。或者说，当市场粮价低于干预价格时，农民可以把粮食交给欧盟设在法国的“干预中心”作为临时储备，从中得到粮食生产的价格保护。但法国粮管局不具有粮仓，为完成其公共储存使命，它向拥有空粮库的收购机构或专业仓储公司租用储存容量（即购买仓储服务）；也有同私人企业签订收购合同，商谈储存期间的费用补贴标准。欧盟农业补贴委员会对临时储备给予必要的储费和利息补贴。补贴方式是由欧盟补贴给法国粮管局，再由粮管局补贴到储粮企业。农业信贷银行充当补贴的结算工具。据统计，法国每年获得的这方面的补贴在所有欧盟成员国中是最高的。对粮食储备的调控，法国实行粮食月加价政策，即对农民或粮食企业储藏粮食的仓储费用的补贴。目前每吨粮食每增加储存期一个月另加价6法郎，付给售粮者。其政策的目的在于，通过对粮食种植的农户、私人储存按月加价，避免收获季节粮食过于集中上市而影响粮食市价，从而最大可能地保障粮食均衡上市。由于法国农业发达的市场化运作手段，基本能使农户的生产始终与消费和出口需求保持一种动态平衡，粮食在农业合作社仓库储存的时间较短，因而基本上没有陈化粮问题。

法国的粮食储备管理制度及其运作机制在欧盟具有较强的代表性。如德国等也大体相似，许多管理规定都是欧盟的统一政策。

（3）澳大利亚的粮食储备管理

澳大利亚是世界上重要粮食出口国之一，粮食出口约占全年产量的2/3，继美国、加拿大、欧盟之后，居世界第四位。主要出口的粮食品种有小麦、大麦等。

澳大利亚粮食市场的经营主体，主要由农民合作经营组织、政府粮食经营机构和其他经营实体三大类构成。农民合作经营组织包括各州的粮食储运公司、种子联合公司等；政府粮食经营机构包括小麦局、大麦局等；其他经营实体是除以上两类外的各种从事粮食加工、流通的企业。从1989年开始，澳大利亚对粮食流通体制进行了改革，政府的小麦经营机构开始逐步走向合作制，正在使澳大利亚粮食市场由政府主导型转变为合作制主导型。

就粮食购销体系来说，长期以来，澳大利亚联邦议会立法规定，澳大利亚小麦局为全国小麦等主要粮食惟一的合法经营单位，统一经营小麦的收购、国内销售和出口。20世纪80年代以前，农民生产的小麦除自用部分外，其余都必须卖给小麦局。1989年新的《小麦销售法》颁行后，对粮食流通体制进行了较大的改革，虽保留了小麦局对出口小麦的绝对控制，但放宽了国内贸易的限制，小麦生产者可以在国内市场上自由销售。实际上，1999年以前，小麦局是半官方半民间的组织，既是政府法定机构，又是生产者的合作经济组织。1999年澳大利亚政府对小麦局进行了重大改革。小麦局改为完全由生产者出资的自负盈亏的商业化经济组织，并继续保持小麦局的独家出口经营权。小麦局在每个州都指定一个收购机构代表小麦局收购、装卸、储存和运输小麦等粮食。指定的收购机构在各地农村设立收购点，收购农民的粮食。

澳大利亚粮食储存、处理基本上是由五个分散处理机构承担，每个大陆州各一个。这五个机构控制了年产量70%以上的粮食储存和处理。每个分散机构都有由公路或铁路连接起来的接收网络。这个网络还与几个出口港口连接。中央储存系统共有大约900个乡村接收基地和17个出口港。它能提供1800万吨的乡村储存，600万吨的港口储存和大约300万吨的其他各种法定储存，合计储存能力达2700万吨。其余由农场和私人商业储存。

澳大利亚的粮食流通实行商流和物流的明确分工。商流由小麦局等粮食流通商承担，根据国家法律、政策及市场供求关系的变化，具体负责开展小麦等粮食的国内外贸易活动，具有粮食经营权。物流则由粮食储运公司承担，具体负责粮食的收购、检验、装卸、储存和运输业务，但没有粮食经营权。各州粮食储运公司都是按合作制原则组成的，股权属粮食生产者所有。储运公司的宗旨是以最低的费用为粮食生产者提供最好的粮食收购、储存和运输等服务。澳大利亚的粮食仓储体系由农村收购仓库、地区终点仓库和港口终点仓库组成。这些仓库一般由小麦局指定的机构经营。

澳大利亚政府重视法制建设，依法管理，为粮食的生产和经营提供了有力的法律保障。澳大利亚粮食市场发达，交易秩序井然，主要得益于健全的法律体系。政府在粮食生产、加工、储运和销售等各个方面都制定了相应的法律，而且都有很强的可操作性，有利于政府有关部门进行依法管理。如粮食储运有《储运经营法》，小麦销售有《小麦市场法》，大麦销售有《大麦市场法》等，严格按法律规定办事。凡是法律明确的条文，各个相关方面都要严格执行，不得违反。否则，会受到法律的追究。

（4）日本的粮食储备管理

日本是地少人多、粮食不能自给的国家。其粮食的主要品种是大米、麦类、大豆等。目前大米流通形成了自主流通米（主要由农协销售）、政府米（储备）、计划外流通米（农户自由销售）并行的流通格局。1990—1994年，大米年平均国内生产量为1009.8万吨，国内消费需求量为1040万吨。从20世纪20年代到90年代末，日本的粮食流通体制大体经历了“自由买卖——国家统购统销——流通双轨制——完全市场化”的演变过程。目前已形成了法律制度健全、组织系统配套、政府宏观调控有效、适应市场经济发展的流通体制。

日本的粮食储备制度对储备粮的性质、用途、数量和管理等都有明确规定。1942年的《粮食法》规定，政府流通米主要负责平衡供求，调控市场，稳定价格和储备紧急用粮。在《粮食法》中还为实现大米的供需平衡和价格稳定，制定了中期储备制度。大米的储备量根据连续歉收时保证2—3个月稳定供给的需要来确定，一般为130万—150万吨，最多不超过150万吨。当大米的越年库存超过计划储备量时，可将其中一部分作为追加的政府储备并根据《自主流通法》进行适当的调整保管，即在生产者和收购团体的自主调整管理中，依靠自主流通库存及销售者团体进行调整保管。现在由于消费者对大米品质和口感的要求提高，政府储备米的储存期限一般为一年。超过一年以后，就将其作为饲料粮或供出口。另外，政府管理的粮食，要从农林水产省预算中支付粮食管理费。1990—1995年，农林水产省的特别会计账户中，粮食管理费支出从33476亿日元提高到47381亿日元，增长了42%，占农林水产省预算支出的比重也由72%提高到74%。

20世纪90年代，随着日本国内和国际粮食市场的变化，特别是关贸总协定乌拉圭回合农业协议的签署，日本履行承诺，放宽了粮食市场管理。在此情况下，1994年12月日本通过了《关于主要粮食供需平衡及价格稳定的法律》（以下简称新《粮食法》），于1995年11月实施。新《粮食法》规定，设立专项储备，以政府米及部分进口米充当，由政府与民间共同负责，以政府为主，民间储备由自主流通法人负责，费用由政府补贴一部分。

长期以来，尽管日本作为粮食短缺的国家，每年要从世界市场进口大量小麦和饲料粮（国内消费中小麦的90%和饲料的80%依赖进口），但大米的进口量基本为零。乌拉圭回合以后，日本接受了大米的最低市场准入量，从1995—2000年，大米进口量要从38万吨增加到76万吨，占国内消费量的比例从4%提高到8%。进口大米一部分作为主食用米和加工用米出售，另一部分作为储备粮。

日本新《粮食法》规定，农林水产大臣每年要制定和公布关于粮食供需及价格安定的基本计划，其中包括粮食储备的目标数量及储备的运营事项，对自主流通米也要求自主流通法人编制储备粮食计划，报农林水产大臣批准后实施。政府的储备大米，由政府根据国内生产的年成丰歉，决定是否抛售或增加储备，通过调整储备以抑制粮价的暴涨暴跌。政府设立专项储备，以政府米150万吨及进口米50万吨充当，约相当于正常年份3个月的供应量。

日本政府确定储备规模考虑三个因素：一是储备所需的保管费和政府承受能力；二是库存量对市场供求、价格形成的影响程度；三是确保粮食的安全供给，按两年因灾歉收所需数量进行储备。

为有效调节国内市场，政府确定了储备运作方针，包括储备数量、计划上市数量及政府收购数量。在保证储备水准合理化方面也采取了措施：一是如有一部分政府米未完全销售，政府收购将做出相应数量的调整；二是由于日本大米价格较高，难以出口，为降低政府米储备数量，以减少财政补贴，日本政府把一部分超储备规模的大米用于国际援助。

日本在1942年制定了《粮食管理法》及其实施细则等配套法规，后又多次修订，对规范粮食生产和流通活动发挥了重要作用。为应对WTO有关规则，日本又于1995年制定了新《粮食法》。在农产品的流通管理方面，日本也有很多的法规。这些法律的实施，为稳定农产品生产，规范产品交易，形成公开竞争和正常的市场流通秩序起到了非常重要的作用。

（5）印度的粮食储备管理

印度虽是农业大国，但长期以来农产品短缺。因此，政府对粮食管理和价格实行严格控制，统称“政府粮食配售制”。20世纪60年代开展“绿色革命”以后，粮食产量有了较大的增加，供求矛盾有所缓和，此时，政府控制粮食的做法有所改变，但配售制内容没有多大改变。进入20世纪90年代，在全球贸易自由化潮流影响下，印度粮食流通体制向市场化方向作了较大改革。

印度是一个人口规模巨大、资源相对贫乏的发展中国家。它的粮食储备（也称缓冲储备）制度为发展中大国解决粮食安全保障问题提供了一个比较成功的范例。其粮食储备的性质是缓冲由于年度性粮食减产而产生的短缺，从而起到稳定供给、粮价和社会的作用。

印度较大规模的粮食储备是在20世纪60年代饥荒以后建立起来的。印度粮食储备制度包括缓冲库存和经营库存两种。储备制度规定，粮食安全储备库存的临界值为500万吨，最佳数量为1200万吨（如以1995年粮食产量19000万吨计算，相当于粮食产量的6.3%）。库存品种主要是小麦和大米，分别占60%和40%。与此相适应，政府要拥有2800万吨的仓储设施。政府还鼓励县以上各级建立小粮库，形成仓库网点。印度政府在新粮、陈粮轮换方面，规定“先进后出”的原则，即必须在新粮运到后才允许运走陈粮，以保证足够的储备量。1979年，印度发生大旱，粮食减产2310万吨。但由于库存充足，不仅保证了粮食供应，而且净出口谷物达12万吨。20世纪80年代以来，政府库存越来越多。1995年，谷物结转库存量达1550万吨，较1989年的440万吨净增了252%。除缓冲库存外，储备制度还规定印度粮食公司和各邦粮食供应部要分别保持相当于3—8个月的经营库存。

印度的农产品市场是开放的。政府虽然也参与部分农产品（主要是粮食）的经营，但这种经营是政策性行为，主要是为了调节市场，平抑对生产者和消费者不利的价格波动。也就是说，在市场供应状况较好、价格较低的情况下，政府敞开收购农民愿意出卖的农产品以保护生产者的利益；在市场供应状况较差、价格较高的情况下，政府向市场抛售农产品以保护消费者的利益。政府粮食工作由粮食与国内供应部粮食司的印度粮食公司和农业部的全国农业合作运销协会代理。邦政府的粮食收购机构是邦粮食供应部。印度粮食公司主营水稻和小麦，全国农业合作运销协会则经营除水稻和小麦以外的粗杂粮。印度粮食公司收购的粮食一般有四种用途：一是用作中央储备；二是通过政府分配系统以政府补贴价卖给消费者；三是少量地用于农村“以工代赈”和救济；四是多于储备、平价供应和救济的部分由公司在市场上以市价出售，或者由其经营的米面厂加工后按市价出售。收购资金全部由公司贷款解决。在市场价格较高的情况下，公司一般不进入市场收购。印度粮食公司是独立于各邦政府以外的具有粮食储备和粮食经营（但不以营利为目的）双重职能的机构。它每年以市场价格直接向农民收购2000万—2400万吨粮食（小麦和稻米大体上各占50%），其中通过政府分配系统的数量在1600万—1700万吨，余下的部分或由公司作商业性经营，按市场价格出售给其他商人；或者用作储备，在采购量不足的年份拿出来平抑市场。

印度政府经过多年努力建立的粮食安全体系，虽然对市场能够调控自如，但其代价也是很高昂的，主要是政府不得不承担巨额的粮食消费补贴。1995—1996粮食年度，政府对印度粮食公司的财政补贴总额高达588亿卢比（上一个粮食年度补贴为488亿卢比）。当然，近年来印度政府也在积极寻求削减粮食消费补贴的办法。但许多人并不认为这是一个多大的问题，并不想在近中期完全取消补贴，因为在他们看来，政府有责任为低收入者提供食物保障。

二、国外粮食进出口商的运作经验

（1）以企业化经营和市场化运作实现政府的宏观调控意图

从国外粮食管理经验来看，即使是成熟市场经济国家，政府也不是完全放弃对粮食市场的宏观调控职能，只是调控的手段和方式不实行计划和行政指令的办法，而以经济和法规的手段、运用市场化的运作方式来实现。政府行政机构不直接控制粮食经营，而是通过下属的公司或承担一定宏观调控职能的合作经济组织的企业化经营来调控市场。因此，一些国家的大粮食进出口商，往往被政府作为宏观调控的组织依托。例如，加拿大的最大出口商小麦局，统一经营出口和用于国内食用消费的小麦及大麦，以满足国内外市场需求，并给农民创造最高的收入。

澳大利亚小麦局在1989年以前一直作为政府对粮食宏观调控的官方机构，统一归口管理全国的小麦收购与销售。从1989年开始，澳大利亚决定逐步改组小麦局，使其由政府机构变成私营公司。在这以后的9年里，澳大利亚政府逐步放松了对市场的管制，小麦局逐步淡化行政色彩，向公司制转变。1998年7月，澳大利亚政府对小麦局进行了力度很大的重组改制。小麦局从此变成了澳大利亚小麦经营有限公司，成为拥有600亿澳元雄厚资本的澳大利亚“百强企业”。新的澳大利亚小麦经营有限公司按照公司制的要求拆分为两个相对独立的全资公司：一个是小麦局（国际）贸易公司；一个是小麦局（澳洲）公司。前者仍然作为澳麦出口的惟一垄断商；后者则是专门从事国内贸易和加工的企业，不仅从事国内小麦贸易，而且可以从事其他粮食经营，也可以拓展到其他商业领域，从事非粮油经营。

巴西的情况也是如此。巴西由农业部负责粮食流通管理，主要是研究确定粮食收购的最低价格，由下属的CONAB（国家食品供应公司）负责执行、落实。CONAB的职能：一是按最低价格收购农民的黑豆、大米和玉米。二是储存购入的粮食，适时轮换，保持品质良好。轮换方式是在批发市场拍卖。三是组织对贫民的救助，向他们发放生活必需品。四是在粮价过高时销售粮食，在扶持中小饲养业主方面发挥一些作用。CONAB在各州设有18个分支机构，直接管理215个产权属于联邦政府的粮库。CONAB现在的粮食储存量相当于年产量的2.6%。其购储费用和人员工资等，列入联邦政府预算，粮食收购资金亦是财政拨款，滚动使用。

（2）开展多元化经营，实行集中统一管理

美国农田工业公司（总部设在堪萨斯城）和收获联盟（总部设在明尼苏达州圣保罗市）是美国两个最大的农民粮食销售合作社和重要的粮食出口商。农田工业公司成立于1929年，是由1400个农民基层合作社共同组成的地区性农民合作组织，又是一个大型的农业和农副产品深加工企业，成员遍及美国19个州，共有50万农户加入，占美国农民总数的1/4，总资产达26亿美元。农田工业公司集中建有16个供出口用的大型粮仓和15个大型粮食集散仓储中心。该合作社成员25%—30%的谷物是由此销售的。农田工业公司是美国对中国最重要的粮食出口商，经该公司出口到中国的粮食占美国对中国粮食出口总量的50%—70%。收获联盟是全美最大的粮食收购合作社。1996年收购的粮食为150亿蒲式耳，占全美粮食产量的12%，其中经它收购的玉米占全国玉米产量的45%，粮食出口占全国粮食出口总量的30%。这些合作社过去在经营上比较保守，主要是帮助农民销售农产品。但近些年来，为了增强市场竞争力，并向农民返还更多的利润，包括农田工业公司和收获联盟在内的农民合作社经营范围突破了一般的粮食贸易活动，拓展到各种农产品的贸易、加工以及农业生产资料的生产供应等一系列领域，积极开展多元化经营，形成了“从田头到餐桌”的经营格局。与合作社相比，私人公司粮商的经营领域更广，多元化经营的色彩更浓。以美国最大的经营粮食的私人公司——嘉吉公司（CARGILL）为例，它不仅是一个重要的粮食和油籽的贸易公司，同时也是其他各种农产品和非农产品的销售商，还是大型的农产品加工企业，所加工的农产品包括玉米糖浆和糖精、面粉、麦芽、可可制品、果品与果汁、油料、稻米、各种肉制品等。嘉吉公司在向种植者提供包括各类饲料、种子、化肥、燃油和其他农用品方面也处于领先地位。此外，该公司还是重要的运输服务商和金融及技术服务机构。可见，国外大粮商都是积极开展多元化经营，延伸粮食产业链条，向上游粮食生产和下游农副产品加工拓展，以提高企业的经济效益、经济实力和国际竞争力。

由澳大利亚小麦局改组的小麦经营有限公司也是如此。近年来，不仅经营粮食，还大量兴办实业，包括在中国、越南、埃及等地兴办面粉加工厂。如在中国深圳兴办的面粉加工合资企业，已取得了一定的经济效益。同时，他们还开发房地产，甚至于成立非银行金融机构，发行企业债券等，全方位地实施多元化经营战略，以规避日益加剧的经营风险。

与此同时，为提高决策效率和市场竞争力，一些国家的进出口商还实行集中统一管理。如全球大粮商路易·达孚公司、南非的OTK和UPK公司都是集中统一管理。总部是决策中心、资金调度中心、资产运营中心、投资中心、财务控制中心和利润分配中心。

（3）拥有全球销售网络，开展国内外市场贸易

国外大的粮食进出口商，一般都是跨国公司。它们不仅经营领域广泛，而且具有全球性的销售网络，可以在国内外粮食市场上开展贸易。如总部在明尼苏达州的嘉吉公司，是美国最大的从事粮食经营的私人公司，资产总额88亿美元，在国内粮食市场占有13%的份额；又是美国最主要的粮食出口商之一，玉米出口量占全国出口量的25%，大豆占20%—25%。它在世界各地的工厂和办事机构共有雇员77万人，粮仓遍布北美、南美、欧洲和亚洲，拥有遍及世界的贸易网络，是一个巨型的跨国公司。

瑞士的嘉能可国际公司（Glencore International AG）是欧盟从事粮油贸易的重要企业之一，在世界许多地方派驻了分支机构。各分支机构把每天世界各地的粮食市场信息和各国粮食政策信息都报告其总部，由总部对信息和各分支机构合同意向进行分析研究。由总部统一协调后，各分支机构负责具体实施。

澳大利亚小麦局在全国各州小麦生产区共设了3个区域性分部及19个地区办事处，并在东京、香港、纽约、开罗等地设有派出机构。其国内、国际组织体系和营销网络相当健全。

（4）参与期货市场交易，实现规避风险和套期保值

在美国，传统的粮食现货批发交易市场已不多见。在粮食流通过程中，发挥重要作用的是粮食初级市场（主要是乡间粮仓）、终端市场（指位于铁路、港口附近的大型粮仓）和期货市场。多数农民一般是在初级市场上出售粮食，而拥有粮食仓储设施的合作社、私人粮商、食品加工商、饲料商及投机商则在终端市场和期货市场进行粮食远期合同的交易活动。一些农场主，特别是大农场主，也参与粮食的远期合同交易。如堪萨斯州的一个家庭农户，共经营4000英亩耕地，拥有自己的烘干设备和粮仓。其仓储能力为18万浦式耳，除了供自己使用外，还代为其他农场储存粮食。每年收获时，将大部分粮食以远期合同形式出售，只留30%—40%在春季以后销售。期货交易为公司抵消生产经营风险提供了一个有效的手段。大量事实表明，期货合约这种高度标准化的契约，对于保持粮食市场的稳定起着关键性的作用。美国粮食从农场主到消费者的每个不同交易阶段都在利用期货交易，有时期货交易总量高达实际产量的10倍以上。美国新《农业法》实施后，粮食市场的波动可能加剧，将进一步增强期货交易在稳定粮食市场方面的作用。在其他发达的市场经济国家，大粮商和进出口商也都是在充分利用期货市场发现价格、套期保值的作用，积极参与国内和国际期货交易，以最大程度地规避世界粮食市场的风险和确保企业的利益。

（5）实行订单农业，稳定粮食收储来源

国外大的粮商和进出口商，无论是政府隶属的粮食机构，还是民间的私人粮商或合作经济组织，都对稳定粮食收储来源十分重视。他们纷纷向粮食生产领域拓展，实行订单农业。例如，加拿大小麦局每年对要求纳入小麦局收购范围的农民进行资格鉴定，实行许可证管理，并与具备资格的农民签订收购合同。农民一旦与小麦局签订合同，就必须按合同规定的时间和数量向小麦局指定谷仓送交。否则，小麦局将按每吨价格的6%—15%处以罚款。签订合同后，农民如需要周转资金，可以向小麦局申请预付款，交粮时再由小麦局扣回。南非也是如此。南非开普敦UPK公司是1912年成立的农业合作社，1990—1994年逐步改造成股份公司，股东100%是农场主。UPK公司根据国际、国内市场行情，接到加工订单以后，在农民种植之前与农户协商，签订合同，按订单收购。

三、对我国的启示

（1）高度重视粮食储备的作用，确保国家粮食安全

日本1993年发生的“米荒”，使日本政府充分认识到了大米储备的重要作用。为此，建立有效的储备成为日本1995年改革的重要内容。不但政府要建立大米储备，自主流通法人也要求承担相应的储备任务。日本是经济强国，政府握有充足的外汇，但世界市场大米供需状况并不能保证经常性的稳定，使之能够很方便、低代价地随时从国际市场上购买国内消费所需的大米。日本的经验教训说明，保障粮食安全的政策不能完全寄托在国际市场上，建立粮食储备制度是十分必要的。在这个问题上，即使付出一定的经济代价应当说也是值得的。当然，这不是说不能利用国际市场来调节国内粮食余缺。

我国是世界上最大的发展中国家，正处于全面建设小康社会、加快推进现代化的发展阶段。我国粮食政策和粮食储备的最大效益，就是为国民经济持续稳定快速健康发展和保持社会稳定，为顺利推进改革开放和维护国家经济、国防安全创造最基本的必要条件。日本粮食政策演变中始终将保持供给与价格稳定作为首要目标和1995年改革对大米储备的重视，是很值得我们重视的。我们决不能因为一段时期的供给充裕，就放弃政府管理粮食的手段，或轻视国家粮食储备的重要作用。

对粮食储备的性质，我国不同于美国、加拿大、欧盟等发达国家或粮食出口大国。粮食出口大国的粮食储备，其性质主要是周转库存，兼有调节市场供求和价格的作用。而我国的粮食储备，其性质首先是战略储备，其次才是周转库存。因此，为了国家安全，我们应坚持和完善我国的中央储备粮管理制度，不能动摇。我国作为世界人口第一大国，要充分认识粮食储备的战略意义，高度重视粮食储备的重要作用，确保粮食安全和粮食市场的稳定。

（2）建立多层次储备体系和积极利用国际市场，优化粮食储备结构和规模

美国粮食储备有正常储备、缓冲储备、农民自有储备和政府储备等四种层次的储备体系。其他国家也有多种层次储备。我国应借鉴国际的经验，建立国家中央储备与地方省级、粮商、农民个人储备相结合的多层次储备体系。国家中央储备主要用于救济全国性的自然灾害，平抑大范围的市场粮价波动和应付各种突发性的大冲击；地方省级储备主要应付局部性的灾害和调节区域市场供求；采取措施鼓励农村种粮大户、粮商进行自有储备。在这种多层次储备体系中，应以中央储备为主体，以地方省级储备、粮商和农户储备为辅助。我国目前虽有多级储备体系，但主要是政府储备，因而财政负担巨大。从国外情况看，大量粮食储备将从政府部门向私人部门转移，即公共储备转向商业储备。我国也应顺应这一世界潮流，积极发展商业储备和粮商储备。

随着经济发展水平和科学技术水平的提高，人们对自然灾害的抗御能力相应增强，使粮食生产能力明显提高，生产的稳定性增强，国际贸易扩大又为利用进出口调节国内供求创造了更有利的条件；市场体系日益完善，宏观调控更加成熟，交通、通讯的发达，特别是信息技术的发展，提高储备运用效率，创造了更好的制度和技术条件。在此背景下，许多国家不再追求粮食储备最大化，而把优化粮食的政府储备（或称公共储备）规模作为农业政策的重要目标，减轻因过量储备而带来的财政负担。目前，粮食储备规模的减少成为一种世界性的趋势。在1995—1996粮食年度，世界粮食储备占消费总量的比重由1992—1993粮食年度的23%下降到15%。1996—1997年度世界粮食增产使储备增加，但也未达到20世纪90年代前半期的水平。美国自通过1985年农业法以来，一直在实行低公共储备政策，政府拥有的储备只有500万吨；相当于其产量的1.4%。欧盟也把减少粮食的干预储备作为今后的农业政策目标之一。欧盟各国产大于需，粮食储备量大，粮食储备费用在欧盟财政支出中占较大比例。为节约财政支出，欧盟逐年减少粮油储备量，粮食储备由1993年的8000万—l亿吨下降到2001年的500万—2000万吨。

与储备调节相比，进出口调节往往更经济、更有效。世界上大多数国家都把世界粮食市场作为平衡国内市场供求的“蓄水池”。如埃及粮食消费量稳定，总量有缺口，通过国内、国际市场来调节。

粮食储备并非越多越好，储备超过合理规模，财政将不堪重负。如1998年，我国中央和地方财政对粮食的各项补贴达598亿元，全国库存粮食带来的亏损就高达460亿元。因此，我国可以从粮食储备规模的减少这一世界性趋势中把握未来，认真调查研究世界粮食生产和供应能力的现状与潜力，敢于和善于利用国际市场，在科学论证的基础上，适当减少国家粮食储备量，建立合理的国家粮食储备规模。

（3）赋予国有粮食储备企业更多的经营自主权，利用国内外两个市场进行储备吞吐轮换

国际上一些大粮商的运作经验表明，现代粮食经营已不再是传统概念上的一购一销，而是收购、仓储、加工、销售的完整体系。在这种一体化、系列化中，期货与现货、内贸与外贸都应当很好地结合起来。这是市场经济发展的必然要求。粮食储备管理从本质上讲是计划性的，但在市场经济条件下，这个计划必须以市场运作为基础或者说通过市场去实现，即必须遵从市场经济的基本法则和做法，只能在发挥市场配置资源的基础性作用之上才能构建好安全、高效的储备粮管理体系。认为国家粮食储备机构是行使宏观调控职能的，不能从事经营，这是一种误解。上述国外大进出口商形成的“从田头到餐桌”经营格局的做法，充分说明一个不参与市场经营活动的机构，是不可能有效调节市场供求的，而且也很难做到储备运作的高效率、低成本和常储常新。因此，应根据权责利相统一的原则，在保证必要粮食储备数量动态平衡的前提下，赋予国有粮食储备企业必要的经营自主权。当然，国家粮食储备机构从事市经营活动，必须是服从和服务于国家宏观调控目标。如果国家粮食储备采取政府采购仓储服务的方式，提供这种有偿服务的企业就应当与一般企业同样是有充分的经营自主权。它对政府储备承担的职责只是全面履行政府采购的合同协议。

在市场经济条件下，单纯的粮食购销企业很难抗御市场风险和自我发展。通过向粮食生产和加工领域的前后向延伸和整合，构建一体化的经营体系，是粮食流通企业增强市场竞争力和抗风险能力，提高经营效益的重要途径。国家粮食储备机构在保证储备粮安全可靠的同时，也可以这样做，以利于提高储备效率和储备机构的自我发展。开展粮油加工销售，不仅为粮食推陈储新提供了稳定的销售渠道，而且为企业经营提供多种销售选择，既可以直接出售原粮，也可以加工为成品销售。把储备粮管理延伸到加工环节，有利于降低粮食轮换成本和减轻国家财政负担。粮食储备企业还可以向生产领域延伸，即在主产区建立稳定的粮食收购渠道。巴西邦吉公司、南非开普敦UPK公司等开展订单农业的办法值得借鉴。通过收购契约把农民和经营者紧密地联系在一起，收储企业有了稳定的粮食来源，也保证了农民的稳定收益。

目前我国粮食内外贸分割为“两张皮”，在国内从事粮食经营的，不能经营粮食进出口业务，也不了解国际市场粮食行情；而经营粮食进出口业务的，则不太关心国内市场粮食供求平衡，往往从进出口是否能获利来做出经营决策。粮食进出口应是储备粮吞吐轮换的重要渠道之一。赋予粮食储备企业进出口经营权，有利于充分利用国际、国内两个市场，管住、管好、管活国家储备粮。

（4）规范发展期货市场，积极探索利用期货交易

在市场经济条件下，期货已经不是现货市场的简单补充，而是现货交易的重要依据和有效工具。期货市场的重要作用不可低估。在期货市场，只有更多的套期保值者，才能使期货市场更好地发现价格。当然，投机者的作用也不可替代。但是，如果投机商的比例过高，期货市场的功能就难以有效地发挥出来。美国粮食期货市场的运转是很规范的。在粮食期货市场上，套期保值者和投机者的比例比较恰当。以芝加哥期货交易所为例，套期保值者约占60%左右。为了保护所有期货市场参与者的利益，为市场参与者提供一个诚信、公平、开放的交易环境，芝加哥交易所制定了广泛的规章制度。交易所的调查审计处采用最先进的监控手段来防止不正当交易行为或派出人员调查可能出现的违规行为，以监督这些规章的执行。除交易所外，还有行业和联邦的规章制度。美国的商品行业在广泛的管理规章下从事活动。自1924年起，就有联邦立法管辖该行业。依《商品交易法》1974年修正案而设立的商品期货交易委员会（CFTC）对于商品交易行业的各项活动有着广泛的管辖权。全国期货协会（NFA）对非交易所行业实行的自律是进一层的保护。所有市场参与者的利益正是由于各个交易所、行业的规章以及联邦政府的立法才得到保证，期货市场功能的正常发挥也才有保证。

目前我国的期货交易市场，投机色彩太浓，交易运作很不规范，因而没有起到期货市场的应有作用，但我们不能因噎废食。要借鉴成熟市场经济国家期货市场发展的经验，在制定法规、加大监管、抑制投机的基础上，大力发展粮食等期货市场。因为在现代粮食贸易中，期货与现货结合是粮食交易的基本形式。为提高国家粮食储备效率，更好地发挥粮食储备对粮食市场的宏观调控作用，应积极探索粮食储备企业参与期货交易，允许利用期货市场进行储备粮吞吐轮换的尝试。

（5）加强粮食储备法规制度建设，规范粮食储备管理

市场经济也是法制经济。在成熟的市场经济国家，政府的粮食政策都是以法律、法规来保障和落实，所有粮食流通组织的管理和营销活动都必须严格遵循相关法律和规定，各部门都必须依法来规范自己的行为。如加拿大联邦政府及各省仅在谷物方面的法律就有几十部，其中最重要的是《加拿大谷物法》和《加拿大小麦局法》。澳大利亚在粮食生产、加工、储运和销售等各个方面都有相应的可操作性很强的法律，有利于政府有关部门依法管理。如粮食储运有《储运经营法》，小麦销售有《小麦市场法》，大麦销售有《大麦市场法》等。我国粮食流通的法制建设还很薄弱，至今没有一部《粮食法》。我们应加快粮食流通和储备的法制建设。在《中央储备粮管理条例》的基础上，加快《粮食法》的立法进程，逐步实现国家对粮食流通的法制化管理。

（此文发表于《经济研究参考》杂志，2004年第24期）