合理规划生态区划，完善生态法律制度

(一) 生态区划及其分类

生态区划是在对生态系统客观认识和充分研究的基础上，应用生态学原理和方法，揭示各自然区域的相似性和差异性规律，从而进行整合和分异，划分生态环境的区域单元。生态区划是综合性的功能性区划。自然界的复杂性，除生态学外，生态区划还必须结合地理学、气候学、土壤学、环境科学和资源科学等多个学科的知识，同时考虑人类活动对生态环境的影响以及经济发展的特点，因此生态区划是涵盖综合多个学科的交叉编制的，要充分考虑自然规律和人类活动因素的综合生态效应，其目的是区域资源的优化开发利用和优异的环境保护，即为区域经济的可持续发展提供可靠的科学依据，从而减少人们在经济活动中的盲目性以及片面追求经济效益的短期性。

区划的原则和依据是由区划的尺度、区划的目的及区划对象的特点决定的。所以，不同的区划，由于其尺度、目的和对象的不尽相同，其区划的原则和依据也有所不同。生态区划主要着眼于合理地进行区域性自然资源的开发，把开发利用和保护之间的矛盾统一起来，使自然资源得以永续利用，从而保证区域性经济的可持续发展。而划分生态区域的理论基础，就是对生态系统的认识理解。生态区划的任务就是揭示生态系统的形成以及结构和功能，充分认识生态区域的相似性和差异性，从而使生态区划更加完整。同时，由于作为主体的人类与生态环境是一个有机的整体，所以生态区划必须考虑人类活动在资源开发利用和生态环境保护中的作用和地位。

生态区划也是特征区划和功能区划的集合，它不仅仅要对各自然因素进行综合分析，并对其加以分区和描述，而且必须考虑人类活动的影响及各生态系统和生态区的作用。只有通过对北京生态环境各要素的深入研究，了解北京自然生态环境的基本特征、人类活动对生态环境的影响以及生态系统的承载力、生态胁迫过程与生态脆弱性和敏感性等要素，然后在各生态要素区划的基础上，结合北京不同区域社会经济发展的特点和规律，才能正确地制定北京生态环境综合区划方案，才能提出切实可行的北京生态文明建设规划方案。

根据这一生态发展和环境保护思路，北京生态规划主要包括以下几类: 其一，自然生态区划。自然生态区划是在揭示各要素分布规律的基础上，综合分析各个要素的空间分异特征、结构组合和区域分布。而自然生态区划又是建立在各个单项区划的基础之上的。因而进行生态区的划分时，必须对以前各单项区划进行全面的分析研究，使自然生态区的划分力求做到符合客观的自然界规律。其二，生态资产区划。进行生态区划时必须对各个区域的生态服务功能和生态资产的分布进行正确的评估。在此基础上，运用生态经济学的原理，研究生态资产的空间分异特征，进行生态资产的划分，从而为区域经济的结构和发展方向以及环境保护提供合理化的建议。其三，生态承载能力区划。生态承载力是衡量一个地区发展潜力的重要指标。不同的生态区域，由于资源与生产潜力的不同，其生态承载能力也存在着很大的差异。任何生态区域的承载能力都是有一定限度的。因此，在进行生态区划时，必须对各区域的生态承载能力，环境容量的阈值，农、林、畜牧和渔业的生产能力进行正确的评估，进而对各区域的生态承载力进行预测。只有这样才能正确地预判区域经济的发展潜力，从而指导区域宏观经济的发展。其四，生态脆弱性和敏感性区划。生态系统脆弱性和敏感性由生态系统的结构和人类对生态环境的胁迫过程决定。一般来说，生态系统的结构和功能越复杂，其抗干扰能力越强，即其自我恢复的功能越强; 反之，如果生态系统的结构和功能越单一，那么自我恢复的功能越脆弱，对于人类活动的干扰也越敏感。因此，进行生态区划，就必须认真研究北京不同区域人类活动对生态环境的胁迫过程、压力和强度以及区域生态环境对于人类活动的敏感程度，从而为生态系统的恢复和可持续发展制订正确的生态化政策措施。

(二) 北京生态文明建设的主体区划

基于生态区划的基本原理和结合北京的实际情况，以《全国主体功能区规划》和《北京市主体功能区规划》为依托，逐渐建成生态功能显著提升的北京生态文明建设规划体系。具体做法是:

第一，逐渐建成首都功能核心区，人口与环境得到有效疏解。首都功能核心区包括东城区和西城区，共32个街道，常住人口216.2万人，土地面积92.4平方千米。该区域是本市开发强度最高的完全城市化地区，主体功能是优化开发，同时，也要保护区域内故宫等禁止开发区域，适度限制与核心区不匹配的相关功能。此区域生态规划的重点有: 一是传承北京古都文化。推进“一轴、一线”保护任务，统筹规划，做好中轴线上一批重要节点的环境整治、修缮改造，实施中轴线风貌恢复，加快推进朝阜大街一线历代文化遗存的整理和修复，挖掘多元文化。因地制宜开展危旧房改造，改善文保区市政条件，加强四合院保护和利用，做好非物质文化遗产保护与传承工作。二是优化区域承载能力。严格控制旧城区新建住宅开发项目，严格控制大型公建项目，严格限制医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建，结合城市功能，疏解旧城改造，积极引导旧城人口适度外迁。加强绿地系统、公交系统、步行系统建设，增加分散小块绿地、屋顶绿化、垂直绿化等多种形式绿地面积，提高宜居水平。探索利用现有地下空间，解决公共设施配置不足问题。

第二，充分发挥城市功能拓展区功能，产业结构和人口结构进一步优化。城市功能拓展区包括朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区，共70个街道、7个镇、24个乡，常住人口955.4万人，土地面积1275.9平方千米。该区域是本市开发强度相对较高、但未完全城市化的地区，主体功能是重点开发，要坚持产业高端化、发展国际化、城乡一体化的规划目标。同时，也要优化提升商务中心区 (CBD)、中关村核心区等较为成熟的高端产业功能区，严格保护颐和园、西山国家森林公园等禁止开发区。此区域生态规划的重点有:

一是强化高端功能区的梯次发展。加强对中关村国家自主创新示范区、商务中心区 (CBD)、奥林匹克中心区三大功能区的市级协调管理，完善配套服务; 高起点、高标准培育丽泽金融商务区、新首钢高端产业综合服务区、永定河绿色生态发展带、大红门时尚创意产业集聚区等一批新高端产业功能区。

二是加强中心区的绿色空间建设，完善城市绿化隔离地区的生态功能，并纳入城市绿化管护体系。依托内城水系，打造一批特色水景，整体优化区域水环境。加强人文环境建设，提升区域现代文化水平，丰富居民文化生活。加强居民休憩服务功能设施建设，适度增加城市公园、社区绿地和文体设施等休憩锻炼场所的面积和数量，不断提高宜居程度。加强雨水的存蓄与利用，注重地面径流控制，提高排涝能力。

第三，保障城市新区的人口扩张与生态承载力相协调。城市发展新区包括通州区、顺义区、大兴区 (北京经济技术开发区) 以及昌平区和房山区的平原地区，共24个街道、56个镇、1个乡，常住人口541.8万人，土地面积3782.9平方千米。该区域是本市开发潜力最大、城市化水平有待提高的地区，主体功能是重点开发，要加快重点新城建设，同时，要优化提升临空经济区和北京经济技术开发区等基本成熟的高端产业功能区，严格保护汉石桥湿地自然保护区等禁止开发区。此区域生态规划重点有: 一是打造城市功能的重要承载区。进一步优化建设顺义临空经济区，加快推动良乡机场迁建，重点开发建设北京新机场，建成分工合理、运转高效的世界航运中心。加快推进轨道交通、城市快速路、南水北调配套工程、供水厂和再生水厂及输配水设施等基础设施建设，实现城乡骨干基础设施的顺畅有机衔接;加快推进区域性医疗卫生服务中心、图书馆、体育馆等公共服务设施建设，大力推进城乡优质公共资源均衡配置，承接中心城疏解外迁的行政、教育、医疗等功能。科学规划建设中心城外迁人口集中居住区，建设一批特色小城镇和新型农村社区。二是打造平原绿色生态系统。推进生态走廊建设，重点完成新建高速公路、铁路的绿化任务，开展永定河、潮白河、北运河、温榆河等重点流域的生态治理和水生生物的多样性保护。加快完成新城滨河森林公园、南中轴森林公园建设，推进重点小城镇生态休闲公园建设，统筹湿地及平原防护林网建设。加强新城和小城镇内部景观街道设计和建设，统筹规划永久开放的绿色空间。

第四，积极推进生态涵养发展区建设，创建生态清洁小流域。生态涵养发展区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县、延庆县以及昌平区和房山区的山区部分，共14个街道、79个镇、15个乡 (含昌平区的7个镇，房山区的1个街道、9个镇和6个乡)，常住人口247.8万人，土地面积11259.3平方千米。该区域是保障本市生态安全和水资源涵养的重要区域，主体功能是限制开发，限制大规模高强度工业化城镇化开发; 重点培育旅游、休闲、康体、文化创意、沟域经济等产业，推进新城、小城镇和新农村建设; 严格保护长城、八达岭、十三陵风景名胜区等各类禁止开发区。生态涵养发展区是北京生态屏障和重要水源保护地，是沟域经济等生态友好型产业发展建设的示范区，是构建北京城乡一体化发展新格局的重点地区，是保证北京可持续发展的关键区域。构建以区县为责任主体、以保护和提升为重点的生态环境建设长效机制，推进“两屏 (北部燕山和西部太行山生态屏障)、两系 (污水、垃圾收集处理体系)、多点 (自然保护区、防沙治沙、流域治理、镇村环境整治、关停废弃矿山植被恢复等)”的生态保护与建设任务。按照构筑“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线的要求，建设生态清洁小流域，并积极与周边省市开展水资源保护和开发利用合作。

(三) 构建以“生态法”为中心的法治保障体系

在我国，“生态法”一说并非新近出现的概念，党的十八大以后提出的“建设生态文明”和“依法治国”基本方略使“生态法”被赋予了特殊的内涵和重要使命。1997年，马骧聪教授在《俄罗斯联邦的生态法学研究》一文中提出: “生态法学的提出有其客观的基础和重大的学术及实践意义。环境、资源、国土资源是相关的概念，自然资源都具有环境属性，许多环境要素也都具有资源属性。环境属性也好，资源属性也好，从生态学角度出发，任何自然客体 (环境要素) 都是生态因子，发挥着特定的生态功能，遵循着共同的生态规律。因为生态因子的开发、利用、保护、管理和改善所形成的社会关系，具有相似的特质，所以确立了相类同的调整对象。”因此，他提出“在生态法学概念中，我们暂用生态保护法表达相应的立法”。并把生态法或生态保护法定义为“调整再开发、利用、保护、管理和改善生态系统过程中所发生各种社会关系的法律规范的总称。”生态保护法以围绕生态因子形成的社会关系为调整对象，注重生态价值，以生态规律为核心，形成统一的生态法律原则。生态保护法是一个综合性的概念，其范围涉及《环境法》《自然资源法》《国土法》以及其他法律部门中的生态规范。

“生态法”本身是一个复合融通的体系概念，“过去，由于未能注重环境的资源属性，未将其纳入法律的调整范畴，所以才造成了人类的环境问题和环境危机。后来，又将环境与资源分别归属于不同的法律部门 (具体为环境法和资源法)，由于两个法律割裂了环境的资源属性与资源的环境属性，环境资源的配置缺乏统一规则，导致了立法上的不协调”。故此，北京生态文明建设也必须积极探讨《环境保护法》《自然资源法和国土法》的交叉融合问题，否则，分散立法、分头执法，各自为战的效率很低下。用“生态法”这一术语全面取代“环境保护法”“自然资源保护法”，有利于把环境法、自然资源法和国土法等统一到一个部门法中，使其有一个统一的名称，结束其各自为政的局面。这样既能促进实际工作中相关部门之间的协调和联系，又有利于生态环境保护、自然资源开发利用，也有利于生态法学的学科建设和生态法学的教学和科研工作。

后工业社会或现代工业社会时期的政府实行“生态三化”，即生态问题政治化、全球化、内部化。后来有学者又提出了“政治思维生态化”。本书在“生态四化”基础上把法律生态化加了进去，称之为“生态五化”。“生态五化”与国外生态城市建设模式各具特色，但殊途同归，其经验突出表现为: 重视城市规划、注重法律保障和强调公众参与三方面内容是相互贯通、融合为一体的。目前，我国环保法制已经形成了比较完备的法律制度保障体系，共有29部法律涉及生态问题。其中，环境与资源保护综合类4部，污染防治类7部，特别是为了适应生态文明建设的需要，2008年全国人大通过了《中华人民共和国循环经济促进法》。它是一部关系节能减排和建设资源节约型、环境友好型以及生态文明建设的重要法律。作为首都城市的北京，应以《环境保护法》和《城乡规划法》修改为契机，积极改进《北京水污染防治条例》《北京市环境噪声污染防治办法》《北京市餐厨垃圾和废弃油脂排放登记管理暂行条例》等地方性法规，努力形成以“生态法”为主体的生态文明建设法治保障体系，出台涉及生态文明生产、生态文明生活、生态文明消费、生态文明教育、公众参与生态文明建设等领域的生态文明相关法律法规。这一点，作为生态文明示范点的密云县、延庆县带头出台了一系列较完备的生态文明城市建设的地方性法规和规章、实施细则和暂行条例等，促进形成了较为完善的北京生态文明建设法律法规网络。