绩效视角下我国政府采购的改进

袁星侯　宋雅琴^[2]

内容摘要:政府采购作为公共财政支出管理的重要组成部分，其制度运行效果直接关系到公共财政资金的使用效益、政府职能的正常履行和公共采购市场的有序竞争。现实中，多是对政府采购某年度实施情况或采购的商品和服务是否合规的常规性检查。本文从绩效的角度，对政府采购资金、项目、流程、监管、制度等的真实性、合法性、效益性做一梳理和评判，从而测量政府采购目标是否有效达成，提示了“只买贵的，不买对的”这一政府采购现象背后深层次的原因，并从绩效视角提出改进我国政府采购的若干建议。

关键词:政府采购　绩效　改进

政府采购作为公共财政支出管理的重要组成部分，其制度运行效果直接关系到公共财政资金的使用效益、政府职能的正常履行和公共采购市场的有序竞争。随着政府采购改革的不断深入，其涵盖范围不断扩大，采购总量逐年增长，发生风险的可能性也随之加大。同时，政府采购也因政府信息公开力度的不断加大而日益成为公众评价政府廉洁、高效程度的一个重要依据，备受社会关注。

现实中，对政府采购某年度实施情况或采购的商品和服务是否合规的常规性检查，并不罕见。但从绩效的角度，对政府采购资金、项目、流程、监管、制度等的真实性、合法性、效益性做一梳理和评判，从而测量政府采购目标是否有效达成，却少有实践。本文以A市为例，针对政府采购为何“只买贵的，不买对的”现象，探讨背后深层次的原因，并从绩效视角提出改进我国政府采购的若干建议。

一、现行政府采购的初步评价

(一)政府采购基本流程

政府采购包括集中采购和分散采购，如无特别说明，本文中的政府采购均指政府集中采购。一般而言，采购纳入政府集中采购目录的项目，必须委托集中采购机构代理进行，其基本程序为:采购人按要求填写政府采购项目清单，完成相关审批手续后，选择采购代理机构。采购代理机构根据清单内容和采购金额确定采购方式，依据采购人填写的详细采购需求制作采购文件，开展政府采购活动。

(二)政府采购相关部门

除采购人和供应商外，政府采购涉及到的部门还有:

1．市财政局

市财政局是政府采购监管机构，负责制定政府采购工作规范;审核、批复采购人编制的政府采购预算，核准政府采购实施计划;监督政府采购预算执行，审核支付政府采购资金;处理供应商投诉，查处政府采购违法行为;管理评审专家库;考核本级集中采购机构以及社会采购代理机构等。

2．采购中心

采购中心是由市政府办公厅托管的参公管理事业单位，主要承担集中采购目录中通用类品目(信息类除外)的集中采购工作。在采购中心完成的通用类货物、服务的采购方式包括:公开招标(不含协议采购)、邀请招标、协议采购^[3]、竞争性谈判、单一来源、询价等。

3．信息招投标中心

信息招投标中心是市科技和信息化局直属事业单位，主要承担信息工程招投标工作。其中，电脑及相关配件的采购方式包括:协议采购(快速采购)、网上竞价等。

(三)政府采购初步评价

在查阅A市财政局政府采购监管处、采购中心、信息招投标中心的工作总结、内部管理制度、招标公告、采购合同、统计报表等资料的基础上，现场查看了采购中心开标管理情况，延伸调查了市交委、市工商局、市仲裁委等采购人以及部分采购供应商，分析了市财政局评审专家库、采购中心综合业务管理平台系统、信息招投标中心招投标管理系统等中的数据。初步评价如下:

1．采购制度方面

A市政府采购基本能够遵循政府采购有关规定，建立、健全了政府采购投诉处理、采购价格评审管理、采购咨询专家管理等各项制度。但仍存在评标方法单一、市场参考价设置不合理等问题。

2．采购程序方面

A市政府采购能按规定对公开招标数额标准以上的项目实行公开招标，情况特殊或公开招标数额标准以下的项目能按规定的其他方式安排采购，采购程序基本符合规定;基本能按要求将采购文件、中标公告、成交结果等信息在政府采购媒体上公告。但仍存在个别采购人未按规定程序采购进口产品等问题。

3．采购监管方面

A市财政局基本能按规定对政府采购的执行情况、工作质量、采购效率、受理质疑等方面进行监督和考核，基本能对政府采购中的违法、违规行为依法、依规处理。但仍存在专家库的设置及管理不完善、考核内容不全面等问题。

二、政府采购中的主要问题

从绩效的角度看，现行的政府采购各项制度基本健全，采购活动基本能遵循有关规定，但在采购预算编审、制度设置、采购方式及采购监管等方面仍存在一些问题，导致政府采购未能实现质优价廉的目标，容易受到“只买贵的，不买对的”质疑。

(一)预算编审方面

采购需求管理是整个政府采购流程的首要环节，需求管理环节出现问题可能会使后续的采购流程规制全部落空。近年来，财政部门已将加强政府采购计划的资产配置标准审核作为工作重点。然而，调查发现，采购结果超出实际需要的现象仍然十分突出，究其根源，在于粗化的采购预算和资产配置标准。

2012年以前，A市规定，购置台式电脑、笔记本电脑的限额标准分别为8000元/台、10000元/台;此后，购置台式电脑与笔记本电脑的限额标准均修改为6000元/台，但根据IT业界的“摩尔定律”^[4]，功能、配置相当的电脑价格每隔一段时间都有不同程度的下降。

电脑及相关配件只有预算配置限额而无细化配置内容，只有采购预算总金额而无采购的具体用途、台数、规格型号或配置技术参数及单价，致使部分采购人未能根据自身职责及工作需要选择相应配置，而是为用足、用完预算采取了增加配件或提高相关配置性能的方法，造成电脑及相关配件预算编制与采购实施时间间隔虽多在半年以上，电脑价格已经下降，部分实际采购成交金额却与预算金额高度一致。

调查还发现，个别采购项目采取打包的方式，将不同品目的货物组合成一个采购项目，仅以一个预算总额作为最高限价，而无各类货物的明细价格，不利于对各类货物的价格控制。

(二)制度设置方面

1．评标方法单一

《政府采购货物和服务招标管理办法》(财政部令第18号)规定，政府采购货物、服务的评标方法有3种可供选择:最低评标价法、综合评分法和性价比法，但A市采购中心除竞争性谈判、询价方式(两种采购方式的成交额占实际采购成交总额不足1%)采用最低评标价法外，其余均采用综合评分法，没有区分不同类别的货物、服务应采用不同的评标方法，在评分权重设置上也没有突出低价优先、价廉物美的原则。

2．部分商务评分设置差异大

综合评分法是按商务、技术和价格评分比重加权计算总分，分高者中标。但现行的相关规定没有对商务评分中的“投标人履约能力”和“财务状况”等设置统一标准和对应分值，采购代理机构在设置招标文件评分内容和分值时，随意性较大，容易为特定的投标人“量身定做”，使部分项目的招标带有倾向性。例如，对于同一类别的维修维护保养服务项目，采购代理机构有规定投标人的履约能力和财务状况分别以获得“一般纳税人证”和“会计师事务所审计报告”为准，如取得一般纳税人资格一年得1分，连续两年得2分，以此类推最高分值为5分，而获得会计师事务所审计报告的最高分值为2分;也有直接将“投标人履约能力”和“财务状况”合并评分，规定以获得经会计师事务所审计年度财务报表和审计报告为准，最高分值为30分。

3．部分价格评分比重设置不符合规定

虽然A市财政部门对采用综合评分法评标做出了明确规定:电器设备、办公自动化设备、家具、办公消耗用品、网络设备、交通工具的价格权值不得低于40%，服务类项目的价格权值不得低于20%，其他货物类项目的价格权值不得低于35%，但在实际采购中，还是会出现价格评分权值低于规定的现象。笔者在对公开招标项目的中标价格与价格评分比重的分析中发现，价格评分权值越低，越易造成低价未中标、高价却中标的现象，也易造成对政府采购“只买贵的，不买对的”的质疑。

4．市场参考价设置不合理

A市信息招投标中心的协议采购供应商资格项目询价文件规定，以任一政府采购网(中央、省政府采购网，正版软件采购网)和任一公共媒体网(IT168、中关村在线、太平洋电脑网)上参考价格的算术平均数作为市场参考价。但政府采购网上的价格是入围价或省直区域最低协议供货价，而公共媒体网上的价格则是由供应商自行上传的，并不是真正的市场成交价格。因此，据此算出的市场参考价，普遍高于市场成交价格，并不能对协议采购成交价真正起到控制和参考的作用。笔者调查，2013年6月21日，方正文祥E620电脑(CPU型号Intel酷睿i32120，内存容量2G，硬盘容量500G，显存容量512M)IT168网价为3650元，淘宝网上实际成交价为3250元，比公共媒体网低了10.96%。

5．供应商竞争不充分

供应商之间充分的市场竞争是政府采购以招标为主要方式这一制度设计的基础。然而，调查发现，政府采购市场实际的竞争程度受到了人为限制。

一是放松单一来源采购方式的审批。单一来源采购是一种完全没有竞争的采购方式，供应商是唯一的，实际成交价往往受制于供应商，近似垄断。采用单一来源方式应符合“只能从唯一供应商处采购”“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购”或“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购”的情形，但在实践中，部分单一来源采购项目的审批依据并不完全符合《政府采购法》有关单一来源采购方式的适用情形，其中较为突出的问题是采购人以“更换服务会造成工作脱节”“本地区内唯一具有资质”、上级部门指定等理由要求采用单一来源采购的方式将合同授予下属事业单位或国有企业，造成市场竞争受到压制甚至变相的地方保护。

二是协议采购投标竞价不充分。协议采购供应商资格项目询价文件要求的“供应商必须获得所报价产品生产厂商授权”，为采购货物的质量、送货效率、售后服务等提供保障的同时，也易使供应商形成“价格联盟”，无法形成充分竞争。调查发现，电脑及相关配件协议采购供应商同品牌和规格的产品报价中，绝大多数报价雷同。

(三)采购方式方面

建立以集中采购为主体的政府采购制度的初衷之一，就是要利用规模效应实现政府采购“物有所值”的目标。然而，调查发现，现行的协议采购这一主要的集中采购方式并没有实现规模效益。现行的协议采购采购次数多，每次金额不大，实际上是“集中(于某个平台上)的分散采购”，并不是“集中的集中采购”。这一采购方式下，采购人有较多的个性化需求，且对供货效率要求较高，供应商最终的出货量是不确定且零散的，因此并无很大动力在协议供货期间降低价格。再加上代理服务费、投标保证金及其利息积压成本(资金积压一般为半年)等费用，协议供货的实际成交价很难低于市场价。

(四)采购监管方面

调查发现，现有的政府采购监管在专家管理、供应商监管、信息公开及统计数据等方面存在漏洞。

1．专家库的设置及管理不完善

评审专家机制，是保证政府采购公开、公平、公正的重要基石之一。评审专家机制出现偏差，可能会对评审结果的公平、公正性造成不利影响。A市在专家库设置及管理方面，一年参评项目数量超过10个的“职业专家”占专家总人数的一成以上，而从未参与任一项目评审的“僵尸专家”则占专家总人数的一半以上。同时还存在部分专家可参评品目偏多或过于笼统、部分专家参加培训的积极性不高、个别专家未严格按照评审标准进行评审等问题。

2．对供应商及采购内容监管有漏洞

在供应商监管方面，存在被列入“黑名单”的供应商在禁止参加政府采购期间仍然参加政府采购且中标的现象，显示了A市财政部门和政府采购代理机构的信息未能有效对接，有疏漏。在采购内容监管方面，A市电脑及相关配件协议采购供应商资格项目询价文件规定:采购人所选的升级配件金额不得高于产品标配单价的10%，否则招投标中心有权视该相关项目采购失败，但实际上这一规定并未严格执行，这也是电脑及其配件升级后总价偏高的原因之一。

3．信息公开和考核内容不全面

在信息公开和考核方面，政府采购相关信息的透明度有待提高。一是集中采购机构考核结果应当在财政部门指定的政府采购信息媒体上公布。但在实际中，相关考核结果并未在当地政府采购网上公布。二是财政部门考核内容不全面，未有反映招标公告和中标公告发布率，招标文件、招标结果和合同备案率，擅自改变采购方式率和质疑答复满意率等的内容，也未有反映实际采购价格是否低于采购预算和市场同期平均价格的内容。

4．统计数据不够准确

主要是现行政府采购项目信息分别在政府采购中心综合业务管理平台、政府采购中心内部网站和协议采购网3个系统中管理，项目数据录入容易错漏;财政部门政府采购统计报表中的单一来源采购数据与各采购代理机构的数据之间也容易不符。

此外，在实际采购中，还存在打包采购中的部分货物系进口，且进口货物价值超过限额标准而未作单独说明和申报的情况。

三、相关问题的原因剖析

上述政府采购中的问题，除了执行和政策理解偏差的原因之外，主要还是根源于制度层面、机制层面。

(一)制度层面的原因

在现行制度下，采购人在预算限额内得到了最想要的物品或服务，招标代理机构获取了代理费用，供应商获得了不低于市场价的利润，财政部门实现了限额管理，且因采购人、供应商、招标代理机构等的行为均符合游戏规则而被认为实现了有效监管，但整个政府采购却并未实现质优价廉的目标，纳税人的利益受损。这说明了现行政府采购在制度设计上存在进一步改进的空间。

我国的《政府采购法》按照权力制衡的原则设置了采购人、采购代理机构和财政部门之间的权力和责任:为了抑制采购人的采购自主权，设置了集中采购代理制度，由集中采购机构集中执行政府采购;为了制约集中采购机构的权力，防止集中采购变成“集中腐败”，设置了专家评标制度，由专家评审小组确定中标供应商;为了促进财政部门更好的行使监督职能，设置了“管采分离”的体制，从组织层面切断财政部门与集中采购机构之间的纽带，提高财政部门监督的中立性和公平性。然而，这一制度设计在中国现实的行政体制和行政文化下却陷入了“程序空转、效率低下、无人负责”的尴尬境地。^[5]

财政部门身兼管理和监督双重职责，但在实际中，财政部门的工作却偏重采购具体项目和具体流程的管理，这一方面耗费了财政部门大量的精力，造成“小马拉大车”的局面，另一方面大量事前审批职权的存在导致事后监管的失灵，单一来源采购方式的滥用就是突出的例子。

集中采购机构作为采购代理机构，依据采购人的委托办理采购事宜，而在实际中，集中采购机构主要扮演了采购过程的组织者和见证者的角色，自身缺乏核心能力^[6]，仅有采购的执行权，没有管理权。一方面对于采购人不合理的采购需求没有法定的约束权，另一方面专家评审委员会制度又架空了集中采购机构的采购决策权。在无法有效约束采购人的不合理需求和专家评审机制出现偏差时，“只买贵的，不买对的”现象就在所难免了。

至于采购人，虽然法律剥离了采购人自行采购的权力，但是在集中采购机构虚化和财政部门监督缺位的现实情境中，采购人在采购需求制定、采购结果控制方面仍然发挥了重要的影响，但在法律上却没有相对应的责任。

上述问题，表明了现行政府采购的实际运行背离了制度设计的初衷，权力制衡演变为责任真空，财政部门、集中采购机构和采购人之间的权责分配显然没有实现激励相容的效果。

(二)机制层面的原因

政府采购规模效应不显著反映出政府采购在机制层面存在问题。政府采购在理论和实践上始终面临着规模效应与用户满意度之间的取舍和平衡。我国《政府采购法》确立的集中采购模式除了为抑制采购人分散采购的自由裁量权之外，另一主要目的就是为了实现采购的规模效应。然而，提高采购的规模效应需要人为地集合不同时期、不同采购人的采购需求，难免会损害采购供应的及时性和回应性。面对这一问题，我国政府采购从最初的集中采购调整为偏重采购个性化需求的协议供货，而随着协议供货规模效应的衰减，近年来又调整回批量集中采购。然而，这种采购机制层面上的调整类似于钟摆的来回摆动，很难达到规模效应和用户满意度之间理想的平衡状态。

四、改进政府采购的建议

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在政府改革层面上提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，明确了加快转变政府职能、深化财税体制改革、强化权力运行制约和监督体系等改革部署。从绩效的视角看，改进我国政府采购的建议如下:

(一)强化财政部门的预算控制与监管职能

建议财政部门将目前偏重采购程序合规性的过程监管，转向预算控制、规则制定、结果评价、争议处理等方面，从而有利于实现质优价廉这一政府采购的绩效结果目标。

1．细化采购预算编制

采购预算编制的精准、细化程度，直接决定着政府采购能否在保证效率的基础上节约成本，实现集中采购的规模效应。建议对通用类货物、服务按需分类，完善行政事业单位资产配置标准，进一步细化采购预算编制，弱化采购人的个性化需求。例如，电脑及相关配件可分为基本需求、一般需求、高端需求三种，对应不同价格梯次。同时，政府采购监管、国有资产监管等部门可参与到政府采购预算编审中，及时更新政府采购的限额和标准，加快建立政府采购支出绩效评价结果公开和问责机制，以促使采购人不仅关注预算完成率，更要关注采购货物、服务的性价比。

2．确定科学合理的评标方法及标准

建议财政部门按采购方式和货物、服务类型，区分并选用科学、合理的评标方法。规范综合评分法的评分内容、标准，确定合理的价格权重，以体现低价优先的原则。建议参考基本建设工程按每季度发布的常用建筑材料综合价格结算的做法，对采购数量大、较常用的货物类品目，出台配置标准和指导价并定期更新，非经批准不得提高配置标准，从而降低采购价格，提高财政资金的使用效益。

3．规范评审专家库管理

及时检查、规范专家的个人信息，改进专家库中的参评品目设置、抽取规则，审核、调整专家对应的可参评品目，控制各专家可参评的品目及项目数量，加强对专家的培训。

(二)明确集中采购机构的定位

集中采购机构定位模糊、能力不足是导致政府采购的价值导向无法跳出规模效应和用户满意度两个选择的原因之一。为此，建议:(1)重新定位集中采购机构。集中采购机构应享有纠正采购人的超标需求、倾向性需求的权力，并承担起审查采购人所选择的采购方式是否合法、评价供应商诚信的责任。(2)推进公共资源交易体制改革，在标准化、通用商品的采购上，依靠、整合现有的主流电子商务平台，建立价格可比、责任可溯的采购体系。(3)强化集中采购机构专业能力建设，减少专家委员会在评标过程中的决策比重，将采购决策权力赋予集中采购机构的采购官员，从而明确采购的责任主体。(4)从管理制度上提升集中采购机构的资质水平和服务质量、招标代理从业人员的业务素质，建立健全招标代理制度、信用评价体系和责任追究制度，促进其向规范化、法治化方向发展。

(三)探索仓储式供货以形成规模效应

政府采购价低于市场价，是建立在政府采购存在规模效应的基础上，“价廉”也更多的是对通用性、商业性强的货物、服务提出的要求，“物有所值”才是政府采购的重要目标。建议加强政府采购需求论证和计划管理，同时参考京东商城等电商网上仓储式供应的模式，将协议采购“集中的分散采购”变成“集中的集中采购”，加大批量集中采购力度，扩大集中采购品目范围，以达到政府采购同类货物、服务量大、性价比高的目的。

同时，建议财政部门加强对政府采购方式变更的审批管理，慎用单一来源采购方式，鼓励市场竞争以获取质优、价廉的货物、服务。

(四)提高政府采购信息的透明度

建议在严格执行《政府采购法》现有制度的基础上，逐步扩大政府采购信息公开的范围，提高信息公开的准确性和透明度。加强财政部门与集中采购机构的信息沟通，整合采购信息管理系统;完善采购业务系统审核功能的设置，实现对采购价格的有效监控;规范采购数据统计系统，形成统一完整的采购统计数据;在指定网站及时更新政府采购信息，特别要增强采购方式变更、评标结果公告、投诉处理决定等信息的网络公开化和透明度，接受公众监督。在此基础上，逐步形成政府采购从预算到履约验收再到投诉处理完整的运作过程的信息公开链条。

【注释】

[1]本文已公开发表:袁星侯、宋雅琴:《绩效视角下我国政府采购的改进:以A市为例的一个研究》，《中国政府采购》2014年第5期。

[2]袁星侯(1968—)，男，汉族，安徽蚌埠人。广州市审计局绩效审计处处长，财政部科研所博士后。宋雅琴(1981—)，女，汉族，山东烟台人，中国发展研究基金会项目官员，管理学博士。

[3]协议采购，是一种采用简易采购程序的公开招标方式。

[4]摩尔定律:每1美元所能买到的电脑性能，每隔18个月将翻两倍以上。

[5]刘昆:《深化改革创新制度努力开创政府采购工作新局面》，北京:2013年全国政府采购工作网络视频会议上的讲话。

[6]例如，集中采购机构在标准化、通用商品的采购上，无法与新兴的电子商务巨擘竞争;在技术含量高、复杂性强的专业采购上，又缺乏核心业务能力，依赖于外部专家。