政府采购流程的控制与监督

第四节　政府采购流程的控制与监督

政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府采购行为、发挥国民经济宏观调控作用的一项重要制度。这项制度的实施效果主要是通过日常的政府采购活动表现出来的，因此对政府采购活动中各个环节的监管就显得十分必要和重要。通过对日常采购活动程序的控制和监督，可以促使政府采购各方规范采购行为，提高采购活动效率和透明度。

一、政府采购流程控制与监督的目标

(一)维护公开、公平竞争的环境和确保结果的公正性

政府采购是市场行为，首先要以竞争的方式开展采购活动。同时竞争必须是公平的，政府采购当事人行为必须规范，必须按照《政府采购法》的要求和规则开展采购活动。要公平竞争，采购活动就必须要公开透明，这就要求政府采购的信息和行为要公开，政府采购法规规章要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，也就是政府采购活动要在完全透明的状态下运作。公正就是政府采购活动要按采购文件事先的约定进行，对供应商不得有歧视行为，任何单位或个人不得干预采购活动的正常开展，评标时不能存在主观倾向，要严格按照评标标准评定中标或成交供应商。要使政府采购达到上述目标，必须加强对政府采购活动全过程各环节的监督和管理，以此确保政府采购的公开、公平环境和结果的公正性。

(二)促进采购活动经济高效地运行

采购的经济高效，无论对商业采购还是对政府采购都是一个重要的目标。政府采购的经济性是以最有利的价格采购到质量合乎要求的货物、工程和服务。政府采购的主体是履行公务的政府机关事业单位，采购所使用的资金是财政性资金，而公共财政资金是有限的，不论是建设一个项目，还是日常办公支出，都受到财政预算的约束，要使有限资金发挥更大效益，客观上需要通过对政府采购活动每一环节加强监督管理，降低采购成本，从而保证采购到质优价廉的物品，提高财政资金的使用效益。

政府采购活动的有效性是在保证采购质量价格的前提下，注意采购效率的提高，在委托约定的时间内完成采购任务，以满足采购人的需要。政府采购活动效率的高低，直接关系到政府采购资金的节约或浪费。采购活动如果周期长、环节多、效率低下，不仅可能延误公务，而且可能会导致采购价格升高、采购成本增加，影响财政资金的使用效益。因此，督促政府采购活动实现经济高效是政府采购监管工作的一个重要目标。

(三)促进政府采购活动的廉洁性

政府采购一般规模较大，因此政府采购合同往往成为供应商争夺的目标。在现实采购活动中，为得到一笔订单，暗箱操作、索贿、行贿、钱权交易等现象时有发生。如果对采购活动缺乏严格的监督，极容易出现腐败行为。因此，要通过加强对政府采购活动各个环节的监督，提高采购活动的透明度，净化交易环境，从根本上抑制腐败现象的发生。

(四)保护当事人合法权益

在政府采购活动的具体采购交易中，政府和供应商都是市场的参与者，其行为属于商业性行为，各当事人之间是平等的。但是，在实际工作中，由于采购人多是政府单位，处于强势地位，容易出现政府采购人将政府行为和行政权力带到交易活动中的问题，受利益的驱动，个别采购人甚至出现欺诈、钱权交易等行为，给一方当事人造成损失。对政府采购活动各环节实行监管，就是要促使政府采购各当事人按规定的权利和义务参加政府采购活动，保护各方当事人的合法权益。

二、政府采购流程控制与监督的原则

第一，合法性原则。对政府采购活动各程序和环节实施监管时，必须依据政府采购法律法规。政府采购活动的任何环节和行为都必须符合政府采购法律法规的要求，各当事人必须在政府采购法律规定的框架内履行各自职责。

第二，合理性原则。在遵守政府采购法律法规的前提下，对政府采购活动程序和环节的监管，应考虑其合理性，考虑其程序和行为的成本效益的关系，考虑实际情况和可操作性程度等因素。

第三，审慎性原则。政府采购项目的规模和特点决定了政府采购关注度高、影响力强，因此政府采购日常监管工作要审慎和严密。在监管工作中，不仅要考虑对政府采购活动各环节及有关人员监督的严密性和防漏措施，而且在处理问题时，要注意调查研究，掌握真实情况，防范因自身执法不当或不严密而招致投诉等风险。

第四，系统化原则。系统化原则要求对政府采购活动实施监管时要统筹安排，要将政府采购日常监督管理渗透到政府采购活动各个操作环节，对采购活动要全过程监督，并尽可能地做到全面而且具有针对性。

三、政府采购流程控制与监督的重点

对政府采购过程的控制与监督是政府采购监督管理的一项主要内容。政府采购的每一事项、每一过程和每一环节，从理论上讲，都是政府采购的监管内容，但在实际工作中，很难也不可能事无巨细、面面俱到地监控每一环节、每一项内容。为提高监管工作效率和效果，政府采购监管部门应明确对政府采购活动的监管要点和重点。

(一)对政府采购预算和计划的审核

对各采购人报送的政府采购计划，财政部门主要审核的内容有:审查该计划是否是政府采购预算中已确定要购置且采购资金已落实的采购项目;审查政府采购预算编制情况、采购项目的必要性与合理性及采购资金的落实情况等，以防止无预算、超预算采购。此外要注意计划批复的时间要求。如有可能，应对政府采购计划执行情况经常进行分析，及时掌握计划完成情况，了解计划执行中的问题，总结经验，提出建议。

(二)对政府采购方式选择环节的控制和监督

政府采购方式选择得正确与否，将直接决定政府采购的结果和效果。对采购代理机构政府采购方式选择这一环节的监督是对政府采购活动监督的一个重要内容。《政府采购法》规定可以采用公开招标、邀请招标等五种采购方式，但每一种采购方式都有其一定的条件。按照规定，单项及批量采购项目的金额达到一定标准以上的，必须采用公开招标方式采购。监督部门要监督采购单位是否存在符合标准而不采用公开招标采购的情况。对于非公开招标方式，要监督项目是否符合其特定的条件。

拟申请采用邀请招标方式采购的，监管部门要监督其政府采购项目是否因确实具有特殊性而只能从有限范围的供应商处采购，或者采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例是否确实过大。

拟申请采用竞争性谈判方式采购的，监管部门要监督其项目是否在招标公告发出后确实没有供应商投标，还是供应商资格设定条件过于复杂、苛刻;采购项目是否真的技术复杂或者性质特殊到无法确定详细规格或者具体要求;采购项目确实是紧急需要，还是故意拖延以规避招标。

采用询价采购方式的，监管部门要其采购的货物是否满足规格标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的条件。

采用单一来源方式的，监管机构要审查该项目是否只能从惟一供应商处采购;是否已经在指定媒体上公示3个工作日且其他供应商未有异议;是否发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购;是否因必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套的要求而需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额是否不超过原合同采购金额的10%。

(三)对政府采购信息发布环节的控制和监督

采购代理机构招标项目必须在省级以上财政部门指定的媒体上公开发布。在指定媒体上发布政府采购信息是贯彻公开、公平和公正原则的重要环节。政府采购监管部门在政府采购信息发布环节的监管要点如下:

1.对公开招标信息发布环节的监督

(1)对法定时间的监督。监督公开招标文件发售时间至投标人提交投标书截止时间是否满足20天的法定要求。如果是更正公告，要监督其发布时间是否满足距投标人提交投标书截止时间15日前的要求。如果是延长投标截止时间和开标时间，要监督其是否满足距投标人提交投标书截止时间3日前的要求。

(2)对公告内容的监督。包括:完整性审查，监督下列内容是否齐全:采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式;招标项目的名称、用途、数量、简要技术要求或者招标项目的性质;供应商资格要求;获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价;投标截止时间、开标时间及地点;采购项目联系人姓名和电话等。实际工作中，只要审查公告规定格式各栏目是否全部填列即可。合法性审查，监督招标公告内容是否合法，要审查“供应商资格要求”是否存在针对某一潜在供应商或排斥某一潜在供应商内容等。合理性审查，审查公告内容是否真实合理，是否符合惯例。规范性和完备性审查，检查书写是否规范，是否存在会引起歧义的地方，有关手续是否具备，如经办人签字、发布单位签章等内容是否齐全。

(3)对更正信息的监督。更正公告包括内容更正公告和时间更正公告。政府采购监管部门除了监督其合法、合理、完整、手续完备性外，要重点监督是否以书面形式通知了所有招标文件收受人。

(4)对中标信息的监督。监督中标公告内容是否完整，如招标项目名称、中标供应商名称、地址和中标金额、评标委员会成员名单、招标单位名称电话等是否都齐全。实际工作中只要审阅中标公告各栏目是否都填列完整即可。

此外，要关注中标公告发布日期。评标结束后5个工作日内评标报告送采购人，采购人在收到评标报告后5个工作日内确定中标供应商，由此推算应该在评标结束后10个工作日内网上发布中标公告。在政府采购实践中，有的采购代理机构考虑到质疑的时间，一般在法定质疑期7个工作日后发布公告。

2.邀请招标信息发布环节的监督

(1)对法定时间的监督。邀请招标资格预审公告期限不得少于7个工作日。值得注意的是，邀请招标在随机从合格投标人中选择了三家以上投标人后，其等标期仍需20天。如果是更正公告，更正时间要满足距投标人提交投标截止时间15日前的要求。如果延长投标截止时间和开标时间，要满足投标人提交投标截止时间3日前的要求。

(2)对法定内容的监督。完整性、合法性、合理性、完备性审查与公开招标基本相同。这里强调的是要重点监督“供应商资格要求”是否有歧视性倾向。要监督邀请招标资格预审公告期满后，招标采购单位是否从资格预审合格的供应商中以随机方式选择不少于三家的投标人。

(3)对邀请招标更正公告的监督与对公开招标的更正公告监督要点相同。

(4)对邀请招标中标公告信息的监督与对公开招标的中标公告监督要点相同。

3.竞争性谈判信息发布环节的监督

(1)对法定时间的监督。竞争性谈判资格预审公告期限不得少于3个工作日。规定的截止时间是一般项目不少于5个工作日，复杂项目不少于10个工作日。

(2)对法定内容的监督。完整性、合法性、合理性、完备性审查与邀请招标基本相同。这里要强调的是要重点监督“供应商资格要求”是否有歧视性倾向。要监督竞争性谈判资格预审公告期满后，招标采购单位是否从符合资格条件的供应商中随机确定不少于3家的供应商参加谈判。

(3)对更正信息的监督。对更正信息内容的监督同邀请招标，时间上未作要求。

(4)对谈判结果公告的监督。监督竞争性谈判成交供应商公告，应监督其公告内容是否完整，规范。监督要点等与对招标中标公告的监督基本相同。

此外，要关注竞争性谈判成交供应商的发布日期。采购人在收到评审报告后3个工作日内确定成交供应商。确定成交供应商后1个工作日内，以书面形式通知成交供应商，并将采购结果以电话或其他方式通知所有参加谈判而未成交供应商，同时在指定媒体上公告采购结果。

4.询价采购信息发布环节的监督

询价采购资格预审公告期限不得少于3个工作日。规定截止时间不少于3个工作日。其他参考对竞争性谈判信息发布环节的监督。

5.对单一来源采购信息发布环节的监督。

如果以只能从惟一供应商处采购的理由申请采用单一来源方式采购，须监督其是否在政府采购指定发布媒体上公示3个工作日。

(四)对政府采购专家选取环节的控制和监督

政府采购活动因采购方式不同，其程序要求可能各不相同，但无论是询价、竞争性谈判，还是招标采购，都离不开政府采购专家的评审活动。专家评审直接关系到政府采购的质量，而评审专家选取是政府采购评审工作的第一个环节，也是决定评审工作好坏的一个关键环节，监管部门必须高度重视对评审专家选取环节的监督。监督要点是:

1.对专家抽取的监督

主要要检查专家是否选自评审专家库;在评审专家库外选用专家时，应注意评审项目是否确实有行业和产品的特殊情况，政府采购专家库是否真地无法满足其要求，是否履行了有关手续;抽取方式是否符合随机抽取的要求，通知专家是否按顺序逐个通知，并记录有关情况。

2.对专家数量要求的监督

主要检查选取专家的工作是否满足了以下要求:

(1)招标采购的评标委员会由采购人代表和专家5人以上单数组成，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的2/3。

(2)采购数额在300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会中的评审专家人数应当为5人以上单数。

(3)竞争性谈判或询价采购，采购小组由采购人代表及有关专家共3人以上的单数组成，其中专家人数不得少于成员总数2/3。

3.对专家是否满足有关要求的监督

(1)招标采购单位就招标文件征询过意见的专家，不得再作为评标专家参加评标。

(2)采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标。采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标。

(3)一年内不得连续3次参加政府采购评审工作。

(五)对政府采购活动开标或谈判现场的监管

1.对开标现场的监督要点

(1)开标时间和地点。监督开标活动是否按公告规定的时间和地点进行。

(2)参加者。监督参加开标的人员是否符合规定，领导小组、监督委员会、公证员、供应商、工作人员等是否在指定位置(评审专家一般不参加开标活动)，监督投标人和招标人在开标后是否进行私下接触等。

(3)开标程序。监督开标现场纪律是否宣布，开标是否按严格的验标、拆标、唱标等步骤进行，应该公示的内容是否公开，各步骤是否规范到位等。

(4)开标记录。监督检查记录是否完整、真实地记述开标情况。

2.对评标现场的监督要点

(1)评审开始前准备工作。监督评审专家评审工作纪律是否宣布，是否向专家征询有否回避，通讯工具是否统一保管。

(2)评审专家组成。监督参加评审的专家与抽取名单是否一致，专家组成是否符合规定的人数和要求。

(3)评审工作程序。监督评审工作是否按规定程序进行，评审标准是否统一，评审依据是否只是招标、投标文件及有效补充文件和澄清文件，评审工作是否客观、公正、独立。

(4)评审纪律的遵守情况。监督是否按规定做到了包括专家在内的在场人员不得私下接触投标人或与招标投标结果有利害关系的人，不得透露商业机密等纪律的执行情况。

(六)对政府采购质疑和投诉环节的监督

1.对质疑答复时间的监督

对于代理机构不予受理的质疑，要监督其无效质疑的理由是否成立;对于受理的质疑，要注意采购代理机构是否按规定的时间及时书面答复供应商质疑，并将书面答复通知其他有关供应商。

2.对质疑答复内容的监督

监督答复内容是否认真，是否存在敷衍、避重就轻等现象，对供应商所质疑有关问题的解释是否合法、合理，对有争议的技术性等方面的质疑是否邀请了有关专家论证，答复内容是否涉及商业秘密。

3.对质疑答复阶段工作责任性的监督

在质疑处理阶段，要注意采购人或采购代理机构处理质疑时，对待供应商的态度是否热情、服务是否周到、宣传解释工作是否到位，在以后的采购活动中是否对质疑供应商有歧视、排斥等现象。

4.对质疑处理档案的监督

要监督质疑函、质疑过程调查记录是否妥善保存，有关材料是否按监管部门要求备案。

5.对供应商投诉的处理

供应商投诉往往反映出一些政府采购活动不规范、不完善的内容和环节，会给监管部门提供一些重点监督的线索，因此对于投诉的问题，务请监管部门同志在日常工作中予以足够的重视。要对投诉中反映的问题，集中力量深入调查取证，必要时邀请专家和法律方面人士共同查证，以查清事实，依法做出处理。

(七)对政府采购合同履行环节的监督

政府采购合同是开展政府采购活动获得结果的书面记录，也是政府采购监管部门对政府采购活动实施监督的重要依据。对政府采购合同履行环节的监督要点是:

第一，监督所制定的政府采购合同格式文本是否进一步明确了当事人权利和义务，特别要注意对政府采购活动中一些常见问题如采购人不及时付款等，应尽量在合同中加以明确。

第二，监督政府采购合同备案登记时间是否超过7个工作日。

第三，如果是财政国库直接支付资金，财政部门需要认真审核采购资金支付申请表及有关资料如合同副本、验收报告、发票复印件等材料是否齐全等，手续资料齐全的应及时支付资金。

第四，合同履约期间履约双方可能会出现一些纠纷，要尽早帮助双方当事人沟通，及时处理。