新型城镇化视角下的乡镇政府能力建设研究

新型城镇化视角下的乡镇政府能力建设研究_新常态新感悟

罗　蕊

随着经济、政治、文化和社会发展，我国政府所处的行政环境也变得越来越复杂。作为新型城镇化建设不可或缺的角色之一，乡镇政府直接面向公众进行服务和管理，其能力强弱影响着党和国家政策在基层的落实情况，影响着中央政府在广大公众心中的形象以及基层群众利益的实现程度。本文通过对我国乡镇政府能力建设所处的现实环境、存在问题和影响因素进行分析，提出相应的对策与思考，以期为乡镇政府能力提升提供一些参考与借鉴。

一、我国乡镇政府能力建设的现实环境

（一）税费改革后的财政危机

2001年开始的农村税费改革对乡镇政府的财政收入产生了巨大的冲击，在取消和精简了各种收费后，乡镇政府的财政困难急剧增大。虽然国家通过转移支付的政策给予乡镇政府一定的财政补贴，但是远不能弥补乡镇政府的缺口。而乡镇政府想要缓解财政危机一般通过减少政府规模或降低公共服务的数量和质量。出于政府合法性的考虑，政府往往会采取减少规模的措施。随着我国新型城镇化的进一步发展，大量农村富余劳动力及人口会不断地转移到城镇中来，这就对城镇的承载能力，尤其是城镇公共服务和基础设施投资方面提出更强烈的需求。按照2010年的城镇人口数据，城镇化水平每提高一个百分点，生活污水排放将新增37980万吨（按城镇生活污水年排放量57.06吨/人估算），城镇生活垃圾产生量将新增293万吨（按人均年产生量440公斤估算），城镇工业固体废物产生量将新增2.41亿吨（按人均年产生量3.62吨估算），并会导致生态环境质量综合指数下降约0.0073^[1]。面对如此大的服务需求，乡镇政府面临更多的挑战。

（二）转型时期人口流动性加大

经济的发展和政策体制的松动使越来越多的农民开始离开农村到城市打工，甚至一部分人转化为当地市民。人口流动性的增加和以劳动力个体为特征的人口外流改变了乡村原有的社会结构，同时造成了乡村“空心化”。据统计，2011年，我国外出农民工中举家迁移的3279万人，仅占20.7%。由于家分两地，农村约有5800万“留守儿童”，4700万“留守妇女”和2000万“留守老人”。三者相加，高达1.25亿人，和剔除举家迁移人口的农民工数量相当^[2]。乡村“空心化”造成农村优质劳动力流失的同时也增加了乡村社会问题，主要包括：留守儿童问题，儿童在无人管教的环境下容易走上歧途，失去正常成长的条件，有的甚至走上犯罪道路；闲置的场所为违法犯罪行为提供了便利的场合；造成了乡村传统文化的流失，“空心化”打破了以前乡村较集中的亲邻关系，影响了乡村社会的和谐发展。

（三）公民参与意识的逐渐提高

在人类社会的发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活，参与治理，对某些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。^[3]随着改革开放以来乡镇经济逐渐发展以及村民自治制度的实行，农村民主政治建设取得了显著成就，公民民主政治意识也在相应的逐渐加强，公众在新型城镇化建设过程中参与政治的主动性不断提高。过去很长时期内，公民与乡镇政府的互动大多数是通过乡镇政府工作人员下乡办事过程中实现的，公众属于被动接受的一方，其参与时间、参与形式都是不能灵活选择的，参与效果往往也差强人意。而当前随着乡村民主的发展，尤其是村民自治对农民参政意识的培养，农民的参与意识逐渐膨胀，根据自身利益选择参与乡镇治理事宜，通过各种手段影响政府决策已经成为乡村政治中的常态^[4]。同时，公民开始更加关注参与的具体内容，尤其是与自己切身利益相关的事务，普遍希望表达出的愿望能够被乡镇政府重视。伴随着乡村市场经济的发展，乡镇政府治理的法制化进程也在逐渐完善，农民在政治参与过程中注重通过法律手段维护自己的利益，这就对乡镇政府依法行政提出更高要求。

二、我国乡镇政府能力建设的问题

（一）政策执行存在偏差

1.乡镇政府侧重对自己有利的执行

法国行政学家夏尔·德巴什曾进行过研究，“如果决策与它所希望的东西不相符合或者在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”^[5]在新型城镇化建设过程中，有的乡镇政府在执行政策时会根据本乡镇的利益而不是根据公众的利益来执行上级政策，亦或者打一些既不与中央政策明显冲突又有利于地方利益的“擦边球”，其结果就是使政策偏离最初的选择并且缺乏科学性，以至于原本制定的很好的公共政策往往在最后落实的时候，其结果会变得差强人意甚至没有起到任何效果，或者会出现歪曲执行、不执行政策的情况。

2.各部门在政策执行过程中各自为政

乡镇社会事务管理需要多个部门紧密配合，然而在政策落实的时候，各个部门会先考虑自身利益，相互之间展开对弈，其结果就导致一件简单的社会事务多个部门过多管理、不愿意管理或者都不管理的情况出现。这种行为让乡镇政府在公众心中的形象大打折扣甚至对乡镇政府以及上级政府产生怀疑，既不利于社会发展，也不利于乡镇政府知名度和美誉度的塑造。

（二）公共服务质量不高

1.公共服务总量不足

随着新型城镇化建设不断推进，广大农村经济社会的发展促使农村公共服务需求持续扩大已成为不争的事实。《国家基本公共服务体系规划（2011-2015）》对公共教育、医疗卫生、社会保障和基础设施等有着明确的规范，规划认为这些方面是广大公众最为迫切需求的基本公共服务，但是目前其供给规模与实际需求极不匹配。从城乡情况看，农村地区公共服务严重滞后。在义务教育方面，2007年，城市普通小学和初级中学的平均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍；在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，而农村地区5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.9倍和1.2倍。”^[6]这些数据在近些年也没有发生大的变化，如果加上城乡各种福利保障及公共服务，差距可达到6倍。

2.公共服务目标异化

政府以往在城镇化过程中把更多的精力都投入在见效快、能够增加财政收入的各种工程和招商项目上面，而对于农民利益相对关注较少。例如，在征地的过程中，按照国际社会公认的城镇化比值来看，土地城镇化和人口城镇化的比例标准应该是1∶1.12。而在2000年—2010年的10年间，中国土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍，城市建设用地扩张了83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长了45%^[7]。在这种公共服务使乡镇政府的最终服务目标异化为政府导向或政绩导向的情况下，出现新城镇化服务供给与现实需求相脱节，浪费了公共资源，降低了供给服务率。

3.非政府组织参与不足

世界银行在《变革世界中的政府——1997年世界发展报告》中明确指出，“基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”^[8]长期以来，乡镇政府作为农村公共服务的唯一供给者，与市场界限不清晰，行政行为不规范，公共服务质量不高等缺点逐渐被暴露出来。出于对自身利益维护的考虑，乡镇政府向企业和社会放权或合作效果也不如预期理想，非政府组织在新型城镇化进程中的参与出现困难。近些年以来，我国一直强调进行公共服务市场化改革，强调政府放权，鼓励社会共同参与，但公共服务质量并没有十分快速的改善，但是服务缺口依然很大，乡镇政府干涉市场的现象仍时有发生。

（三）乡镇政府公信力弱化

1.乡镇政府行为失信

乡镇政府及其官员处于基层的位置，和广大民众有着直接的联系，其诚信程度不仅关系着社会信用体系建设，更影响着公众对政府的信任程度。但实际工作中的各种失信行为严重影响了政府公信力。以征地为例，政府在征地过程中，将农民手中的土地以低价征收，然后转手高价出让，与民争利现象十分严重。数据显示，2008年全国土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助费用为3778亿元；2009年全国土地收入为1.42万亿元，拆迁、补助费用为5180亿元。也就是说，政府花1块钱，可以获得3块钱^[9]。还有个别的基层工作人员为了私利，以政府的名义直接干涉整个市场交易，降低了公众对整个乡镇政府和工作人员的信任程度。“中国信用小康指数”指标显示，尽管政府公信力连年上涨，政府官员却连续被公众选为信用度最低的职业群体。

2.乡镇政府信息不透明

根据“中国信用小康指数”调查，在影响政府信用的政府行为或政府官员的行为因素中，“政府行为透明度不高”一直被认为是主要因素之一，尤其在2011年和2012年选择的人最多。特别是人事、财务等公众关注的信息，始终得不到全面及时的公布。还有一些乡镇政府存在侥幸心理，认为隐瞒一下或者晚一些时候公开就可以将事态的负面影响掩盖过去，不仅没有将事情化解甚至出现不利的影响。

（四）乡镇政府社会管理缺位

1.危机管理意识不强

由于长期以来乡镇政府将主要精力集中于经济建设上，对于出现的其他问题往往没有放在重要的位置或草草应付过去，导致事态不断扩大，形成难以控制的局面。这种情况主要体现在大部分的乡镇政府及工作人员缺乏相关知识和技能的培训，提前预警的意识不足，在事情出现端倪的时候难以做出预测和判断，不易辨别事情的性质。

2.缺乏危机联动机制

要避免突发事件蔓延带来的恶性影响，最好的化解方法就是在刚开始发生的时候将其控制在最小范围并迅速做好处理。由于一些乡镇政府没有应对危机的常设机构，缺乏危机预警机制，当危机来临时，事件处理总是措手不及，事后再由各相关部门成立应对处理的领导小组，当真正组织好人员去了解情况的时候，却贻误了宝贵的挽救时机。

3.社会动员能力不强

随着乡镇改革的深化，乡镇政府的权利进行了下放，社会管控幅度也明显得到了一定的收缩，但在处理乡镇政府与农民、非政府组织之间的关系上，乡镇政府对农村社会运行的综合协调机制以及政府与农民和非政府组织之间的沟通机制等都还没有完善。由于缺乏有效的沟通机制，社会资源整合能力不足，在危机面前对社会的动员和号召力明显不够，使很多社会资源和社会力量没能发挥出应有的作用。

三、影响我国乡镇政府能力建设的因素分析

（一）财政问题制约乡镇政府能力提升

1.乡镇政府财权与事权配置不相符

乡镇政府服务职能最大的特点就在于很多内容是无法舍去或远远不能满足人民需要的。例如，民兵训练计划的执行、计划生育政策的实施、农业生产活动的发展都刻不容缓，道路建设工作、危桥重建项目、医疗福利建设、文化福利建设的资金需求量巨大。然而在我国地方财政级次中，乡镇政府没有足够的税收收入来源，乡镇财政是最为薄弱的一级财政^[10]。财权与事权应该相协调，但就我国情况而言，乡镇财政的财权相对于事权较小，经济财力在支撑农村社会公共产品和公共服务供给上还存在一定难度。

2.“乡财县管”降低乡镇政府工作效率

我国在2004年执行的乡镇财务由县接管的模式虽然使收支管理锁定，债务规范化，但是乡镇政府在实际的操作中由于受到上级的约束，不仅不能灵活地处理一些事情，而且经常出现资金周转困难的窘境，这也是乡镇政府职能迟迟得不到转变的原因之一。实行乡财县管政策过程中，用国库集中支付全部预算资金，乡镇收入要及时上缴到县级，县级也要及时下拨乡镇支出，如此一来，乡镇的资金收入与支出都要等待县级的批准与回应，若回应不及时，便造成时间的浪费，工作安排不能及时开展。财权由县级掌控还使乡镇政府失去了提高财政收入的工作兴趣，缺乏发展新税源的动力，更愿意依赖或者等待县级政府的各种财政拨款。

3.乡镇政府财政管理存在不合理现象

财政能力作为政府能力的重要组成部分也被人们看作是评价政府能力的标准之一，尽管国家对乡镇政府财政制度实行多次改革，但现阶段我国乡镇政府的财政问题仍然很突出。乡镇政府财政来源结构不合理甚至不合法，乱收费、乱摊派的现象普遍存在。同时，乡镇政府财政管理体系滞后，缺乏有效的管理机制和有效的监督机制，自我约束机制也相对不健全，致使财政赤字、收支不平衡等问题出现。此外，由于乡镇政府有限的财政主要用于支付工资，用于公共服务的资金明显不足，不能适应新型城镇化建设的需要。

（二）压力型体制阻碍乡镇政府能力发挥

1.降低乡镇政府工作主动性

对于压力型体制下的乡镇政府来说，县级政府把一年内的发展目标确定下来，然后将这些目标分解后下发到乡镇，要求乡镇政府在规定的时间内完成，并将其完成的质量列入考核之中。当前，招商引资成为政府部门促进经济发展的重要手段，因此乡镇政府接到的任务大部分是与招商引资相关的，压力型体制导致了乡镇政府关注招商的数量和资金，没有对本地区的经济发展状况进行深入的分析，制定科学合理的规划方案。有些发展项目并不适合该地区，不仅导致企业的亏损，对当地的经济也造成不利影响，严重浪费了当地资源。

2.影响乡镇政府服务职能发挥

压力型体制的实施也使乡镇政府工作本质变成了服务上级，大大降低了乡镇政府在人民群众心里的地位，不利于乡镇领导和百姓的和谐相处。在执行方面，乡镇更加注重完成上级任务，自身所存在的服务功能在这种浮躁的心态下逐渐丧失，对公共产品和公共服务方面的工作也会因为其精力有限、经济不足而交不出让群众满意的答卷。而且对于乡镇政府的具体职权，法律并没有对此作出明确的规定，这势必会导致乡镇政府冗员现象严重，职能难以发挥。

（三）各部门之间关系影响乡镇政府能力建设

1.乡镇政府受到上级的制约

乡镇政府作为国家机构的神经末梢，其重要性就在于将国家的各项政策及时有效地贯穿到农村社会当中，实现对农村社会的治理。县和乡是我国两个层次的行政级别，代表了国家地方行政区划和国家政治权力，它们应该各自拥有职权以便更好履行职责，但是在现实的制度设计中，县政府的权力在很大程度上凌驾于乡镇政府的权力之上。对于乡镇政府来说，所谓的权力就会成为一个虚名、空架子，不能有效地领导、管理和控制该区域内的政治、经济、社会发展，不具有应当的、合法的权威性和有效性，无法实现区域内的资源优化配置。

2.部门交叉管理现象严重

乡镇政府由于管理具体的事物，其繁多的机构在很大程度上制约了乡镇政府应有职能的发挥。再有，乡镇政府层级中存在党政不分现象。在我国的政治体制中，党组织主要是发挥政治领导的作用，并不具有行使行政管理的职能。但在乡镇政府层级中，乡镇党委却居于乡镇机构的首位，乡镇党委书记往往取代乡镇长成为行政管理的决策者和执行者，而且乡镇人大处于乡镇机构的边缘，无力监督和制约乡镇政府。党委、政府、人大职责关系不清一方面导致以乡镇党委书记为核心的权力独大，另一方面也易出现组织间的不协调，影响行政效率。

（四）工作人员素质与现实要求存在差距

1.知识结构存在差距

乡镇政府复杂的工作环境比起任何一级政府，都要求工作人员有着更好的理论水平和应变能力。由于乡镇财政困难，经费投入不足，专业人才再教育、再培训很难开展下去，人才队伍素质的提升依旧很缓慢，干部队伍整体素质不强。而大多数乡镇政府工作人员的学历都是工作以后再进修的，其原始学历并不高，自身知识水平依旧有限，缺乏较完整的知识结构，在落实上级政策的时候可能会出现走样现象，不仅没能起到协调政府与公众之间关系的作用，更严重的还做出与新型城镇化建设和政府工作要求相违背的事情来。

2.工作方式缺乏灵活性

在日常工作中，乡镇政府工作人员由于缺少与群众的交流，会出现不讲究工作方法，工作手段比较僵硬等情况。其中一种情况就是机械地将其他地区的工作模式照搬过来，或者上级政策是什么样规定就不加思考地照着执行下去，造成工作成本上升、资源浪费。另外一种体现在处理问题过于草率，不懂得如何处理与公众之间的关系，处理事务完全按照自己的想法，不考虑现实环境因素。还有一种就是将上级或者本级政策作为强制执行的命令，压迫给村级组织去落实或者直接加在公众身上，在过程中只考虑政策是否落实到位，完全忽略对公众利益的维护，使公众权益受到损害。

3.服务意识不足

尽管我国一直强调政府要向服务型政府转变，但长期以来积累的旧观念依然转变的比较缓慢。“政府本位”“官本位”意识在工作人员心中扎根很深，在旧理念没有被清除干净，而新理念尚未完全成熟的时期内，工作人员一时间很难从原来的管理型模式中脱离出来，工作中常常会看到视群众为管理对象而不是服务对象的缩影。受这种官僚主义的影响，现实工作中的工作人员在行使职权时往往会采用粗暴、专断的方式来处理公共事务，拉伸了与群众的心理距离。这与构建和谐社会和依法治国过程中，政府要采用民主协商、依法管理的方式与社会开展对话，形成互动和谐的合作关系的要求背道而驰。

4.个别人员作风不佳

个别乡镇政府工作人员在执政过程中，没有将政绩观摆放端正，贪图工作清闲，不愿意花费大量的时间去帮助公众解决困难，或没有熟练掌握政策精神就着手开展工作，还有个别人员利用手中的特殊职权为自己谋取私利。尽管这些现象属于个别人的不良行为，却给整个政府带来了负面效应，严重影响了党的路线方针政策的贯彻执行和基层政权的稳固。

四、加强乡镇政府能力建设的对策思考

（一）明确乡镇政府的角色定位

1.树立“以人为本”理念

现代服务型政府的重要指标之一就是把人民放在至关重要的地位，政府活动要遵循为人民服务的原则，把维护人民群众的利益作为工作的目标，要摆正服务与发展之间的关系，避免本末倒置现象出现。这要求乡镇政府将工作重心放在为新型城镇化建设提供发展所需的公共产品和服务，以及制定规则和实施监督上面来，而不是任何经济活动都要亲自参与。特别是领导干部及工作人员，对自己的身份和工作职责要有正确的认识，抛开传统官本位意识，摒弃认为自己在某个领域具有崇高地位的错误认知，从上到下进行思想更新，树立执政为民理念，提高为人民服务的能力。

2.向“有限政府”转变

政府和市场作为当前影响我国城镇化发展的最重要的两个力量，其中政府的影响最为关键，尤其是乡镇政府直接参与新型城镇化建设。传统城镇化的很多不良影响都与乡镇政府全面参与，管了很多不该管或管不了也管不好的事情有关。经济学家阿瑟·刘易斯曾说：“政府的失败极可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。”^[11]乡镇政府需要收缩自己的权限，做到不缺位、不越位，正确处理好与市场、社会、企业的关系。特别是对于经济方面，政府的权力要有的放矢，政府的权限要划分清晰，不仅要充分发挥市场的作用，还要发挥社会的作用。正如李克强总理所说：“政府的行政力量很难代替市场，我们倒不如专心考虑如何创造好的发展环境，发挥市场配置资源的基础作用。”^[12]在市场机制失灵的地方，乡镇政府要提供宏观指导，进行有效干预；在市场发挥资源配置基础作用的领域，乡镇政府要主动放权，规范自身行为，避免对市场产生阻碍。

3.提高信息公开透明度

信息公开既是实现公民知情权的有效途径，同时也是检验政府执政能力的重要手段。党的十八大提出“推动权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域公开办事制度。”^[13]一方面，公开透明要求乡镇政府在新型城镇化建设过程中尽可能地对可以公开的各类信息及时进行公开、公示，更好地实现城镇居民的知情权，保证城镇群众对政府治理进行快速有效地参与和监督。特别是在与公众息息相关的政策的制定和实施，通过采用听证会、信息征集等多种形式，让公众能够真正实现参与。另一方面，作为处在信息化技术高速发展时代的乡镇政府，电子政务、政务微信、政务微博的出现为乡镇政府信息及时、广泛地公开提供了契机和可能。与传统的信息公开途径相比，这些信息技术的运用能够便于公众及时、全面地了解乡镇政府的信息内容，增加公众在新型城镇化进程中与乡镇政府的互动。

（二）提高乡镇政府公共服务质量

1.合理安排资金的投入和运用

从以往的实践来看，乡镇政府在城镇公共服务供给上的资金相对并不多，乡镇政府需要努力的方向应该是如何将资金投入到城镇化建设最需要发展的地方。首先要为城镇化建设提供充足的财政支持，将城镇化建设资金提前列入财政专项资金，并将资金落实情况计入考核当中。同时要扩大新型城镇化建设资金的来源，扩展参与渠道和参与形式，鼓励第三方积极参与进来。同时还要规划好乡镇政府的资金使用结构，把更多的财政资金用于基本的公共服务领域，确保基本公共服务所需的投入资金与乡镇政府财政能力的提高和GDP总量的增长同步。

2.实现基本公共服务均等化

加快推进社会基本公共服务建设，通过建立和完善教育、医疗、就业等公共服务保障体系，实现公共服务均等化。首先，实现城乡教育的均等化，缩短当前城乡之间、地域之间教育的差距，进一步提升与完善基础教育水平，在城乡教育教学设施和城乡教育经费上实现一体化，打破农村教育水平和城市不均衡发展的状况。其次，实现城乡社会保障的均等化。新型城镇化本身就是要让农民享有与市民相同的社会保障，要加大对农村医疗和社会保障的投入，让进城的农民享受到与城市居民相同的待遇。第三，提供更多的就业机会。新型城镇化不仅更将多的劳动力解放出来，而且要安排好劳动力的去向，为他们提供更加稳定的保障。可以开展针对转化农民的技能培训，让他们掌握一技之长，找到适合的工作岗位；提供丰富的就业信息，增加就业选择途径；完善对进城农民的权益保护，让他们可以享受平等的就业待遇等。

（三）加强乡镇政府与社会力量互动

1.乡镇政府制定科学规划

在新型城镇化建设中，乡镇政府要结合自身城市的整体发展要求，统筹城镇间及城镇群内的产业布局，综合考虑人口、经济、社会、资源和生态等多种因素，完善在土地利用、城镇布局、产业分布、人居聚集等方面的城乡规划体系，制定符合当地发展实际、详细合理的规划方案。针对重点建设区域，整合现有资源，避免走入过于分散难以形成集聚效应，无法形成规模经济的误区。在政策允许的范围内积极吸引企业入驻，实现当地工业产业结构升级。同时必须高度重视城镇的整体承载力，控制好发展的规模与速度，在推动城镇化发展中要切实保护好生态环境，提高城镇化的质量与水平。

2.鼓励社会力量参与建设

新型城镇化建设还离不开社会各界热情主动的参与，应该培育和吸纳社会组织参与到新型城镇化的建设之中，提升社会组织的投资热情，为新型城镇化建吸引更多支持。政府主导能保证公共服务的供给水平，而社会组织的参与一则可以有效降低乡镇政府在行使权力过程中出现违法违规行为的可能性，加大社会组织对乡镇政府职能的监督和管理。此外，将公共服务适当的交给市场和社会组织去完成，既能够为公众提供更优质的服务，让社会组织实现发展，又能够从中减轻乡镇政府的工作压力，将更多的精力投入到更需要的地方。

3.引导公众进行自治管理

乡镇政府在履行其职能的同时还要充分发挥引导作用，积极向公众宣传自治理念，培育城镇居民逐渐形成一种责任意识，调动公众进行自我管理、互助管理的积极性，鼓励公众参与到身边的各种城镇化建设事项的决策上来。实现公众主动参与之后，乡镇政府在此更多的就是构建完善的法律法规和政策框架，维护市场运行的规范性和稳定性，确保公共服务体系的完善，为公众搭建良好的管理平台。只有公众有兴趣积极参与，主动融入建设之中，乡镇政府做好支持与引导，新型城镇化建设才会变得更具实际意义。

（四）提高工作人员服务意识和能力

1.提高服务意识

马克思主义认为意识对物质具有能动的反作用，良好的服务意识是乡镇政府工作人员做好本职工作的先决条件。从党的十八大以来，一直到党的十八届四中全会全面推行依法治国，法律在党和国家中的地位越来越重要，工作人员自身更要树立良好的法律意识，坚持依法执政。作为权力的直接行使者，其责任意识关系到权力行使的深度和广度，应该对自身的行为负责，认真履行职责，对于工作中出现的失职行为要勇于承担，坚决避免不作为和乱作为。乡镇政府要加强对工作人员的法律意识教育，定期召开培训和考核，把政府工作人员的法律意识当作其重要素质加以强化。

2.强化服务能力

加强政府工作人员服务能力，首先要确立提升服务能力的目标，目标的确定应该是与社会主义现代化建设目标的任务相一致的，应该是培养高素质和高水平的干部队伍和行政队伍。其次，要加强对乡镇政府工作人员的培训，用专业化和现代化的培训手段和培训内容对乡镇政府工作人员进行培训，重点加强判断能力、决策能力、执行能力、创新能力、公关能力、自控能力等，加强乡镇政府工作人员的各方面水平。

3.坚持依法行政

依法行政就是行政机关及其工作人员按照宪法和法律规定行使行政权力，切实保障国家权力和人民利益。只有在行政过程中做到合理合法，才能真正保证各项政策顺利落到实处。一是要加强对依法行政内在逻辑的认识水平，在具体工作中要表现出法律意识和能力，严格按照法律程序办事。二是乡镇政府及工作人员要明确政府权力的来源，把人民的利益作为行政工作的重中之重，合理有效地利用人民赋予的权力，把权力用到实处，坚决避免贪污受贿现象的出现。三是乡镇政府及工作人员要加强对法律的功能和作用的认识，在行使权力的时候应当保证工作方式和工作方法的合理合法，真正做到工作依照正常的程序来进行。

（五）为新型城镇化创造良好发展环境

1.深化对新型城镇化建设的宣传

目前在我国很多农村地区，公众对新型城镇化内涵的了解并不完整，乡镇政府在工作中应加大对相关政策的普及程度，为城镇化建设创造良好的社会氛围。作为乡镇政府当前和今后一段时期的重点工作，新型城镇化建设就是要把农村发展与城市发展放在相同的高度，改变以往的城乡差异，让城乡居民能够共同享受城镇化发展成果。建设新型城镇化根本在农村，必须要得到广大农民朋友的理解和支持，要让他们懂得新型城镇化不是简单地把他们从土地上解放出来，不是简单地再造一个新城镇，而是要实现农村、农业的现代化，最终让百姓生活得更好。通过利用新闻媒体、广播电台，印制宣传资料，举办各种形式的讲座、知识竞赛等活动宣传新型城镇化的内涵及政策，让新型城镇化知识得到更好的传播。

2.完善对乡镇政府的约束和监督

完善对乡镇政府的监督的目的在于通过有力的监管途径对在新型城镇化建设过程中侵害主体利益的行为进行有效的制约，这也是提高乡镇政府能力的有效手段之一。通过健全权力防控机制，围绕容易出现腐败问题的环节，比如在涉及拆迁补偿项目、建设招标项目等方面时，要做好重点监督和管理。通过建立健全问责机制，建立健全一事一问责的制度体系，对在新型城镇化建设过程中不作为、乱作为甚至造成失误的乡镇政府工作人员进行责任追究，并按其情节严格按照规定进行相应处理。加强腐败惩治力度，认真做好对乡镇政府及其工作人员的监督检查工作，纪检监察部门和上级政府部门要通过暗访、检查、检举等多种方式及网络资源主动了解乡镇政府工作动态。

五、结论

在我国新型城镇化建设的大背景下，乡镇政府既要摆脱原有体制和观念的束缚，又要适应社会变化建立起与之相适应的管理体制和良好的治理能力。随着全能政府的消退，政府职责权限的大小不再是政府强弱的标志，而是在于是否具有较强的政府能力，进而开展有效治理。因此，乡镇政府只有主动寻求变革，才能更好地适应社会发展变化，实现对社会公共事务的有效治理。

【注释】

[1]Fang ChuangLin, Lin Xueqin. The Eco-environmental Guarantee for China’s Urbanization Process, Journal of Geographical Science, 2009(19), p95-106.

[2]李伟编，国务院发展研究中心课题组著：《中国新型城镇化道路、模式和政策》，中国发展出版社，2014年，第51页。

[3][美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社，2005年，第4页。

[4]陈晓莉：《政治文明视域中的农民政治参与》，中国社会科学出版社，2007年，第78页。

[5][法]夏尔·德巴什：《行政科学》，上海译文出版社，2000年4月，第113页。

[6]胡祖才：《关于促进基本公共服务均等化的若干思考》，载《宏观经济管理》2010年第8期，第16页。

[7]胡雪菲：《新型城镇化的风险及应对策略》，载《山西财政税务专科学校学报》2013年4月第2期，第54页。

[8]世界银行：《变革世界中的政府——1997年世界发展报告》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社，1997年，第4页。

[9]金辉：《新型城镇化只能是政府有限主导》，载《经济参考报》2013年5月17日，第008版。

[10]王小龙：《中国地方政府治理结构改革：一种财政视角的分析》，载《宏观经济研究》2004年第3期，第67页。

[11]刘易斯：《经济增长理论》，商务印书馆，1999年，第475页。

[12]周玲：《政府“搭台”市场“唱戏”——新型城镇化方向明晰》，载《香港成报》2013年3月16日，第5版。

[13]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告（2012年11月8日）》，载《党建》2012年12月，第22页。