修正院外活动法问题的过程

第四节　修正院外活动法问题的过程

一、院外活动法的问题点

另一方面，在1960年代以后，类似这样的压力政治“肥大化”现象，早已经成为围绕着美国压力政治最易引起争论的一个问题，演变为对1946年联邦院外活动规制法的修正问题进行大书特书的一个具体内容。也就是说，从来就一直被指责的该规制法的问题，伴随着压力团体的增殖，伴随着其活动的活跃，正渐渐地变得显眼起来。

虽然在关于1946年规制法的问题方面已经有过论及，但是根据1954年的联邦最高法院的判决，该院外活动法的合法性自从被确认以来作为主要问题的内容表现为，①仅只适用于那些专门针对联邦议会进行院外活动的团体，并且仅将以此作为其院外活动的“主要目的”的团体为适用对象；②要求提出的报告仅限于院外活动担当者的登录，和基于院外活动这一目的而产生的与资金收支相关的信息；③即使如此，在执行方面也是极其不彻底的等几个相关的内容^[55]。把这样的修正院外活动法当作运动目标之一而揭示出来的COMMON CAUSE的指导者约翰·W·加纳（John W.Gardner），在下述主张里所释明的观点，应该说恰恰就是立足于这样的问题意识之上的。

类似现行的联邦院外活动规制法那样，在一定程度上其所具有的欠缺是早在其被制定时就完全基于了故意的这样一种事实的实例应该说还是极其罕见的。这一规制法堪称是被装饰了的、充满欺骗的法律。美国的联邦议会，把这样虚伪的法律囊括到法律全集里去的作法，只能定义成是货真价实的耻辱。这一规制法中所包含的院外活动的定义以及报告书的义务，其定义，其被书写成文的内容也是极其暧昧的，不难理解的是对于规模巨大、资金雄厚的特殊利益团体来说，在他们的支出当中有关院外活动费用的申报往往是被缩水了的，而在完全回避登录的问题上，对他们来讲更应该是轻而易举的事。

COMMON CAUSE虽然不管在资金提供方面其数额少到什么样的程度，但只要其院外游说的活动指向是联邦议会，就必须规规矩矩地作以汇报，但是其结果……1971年的第二十四期的后半期，即使与其他任何的团体相比，所支付的费用也已经升至其原来所需的五倍，该是无论是谁都能一目了然的事实。在这一期间里，举例说，例如像美国银行家协会（American Bankers Association）、美国公共电力协会（American Public Power Association）、全美步枪协会（National Rifle Association）、美国通用汽车公司、ITT那样，对有关院外活动的支出报告则根本没有提交过。针对这一点，又该如何解释呢^[56]？

实际上，COMMON CAUSE在1972年到1973年之间虽然连续在院外活动费用的支出方面一直居于第一位^[57]，但这一点也正如加纳自己指出的那样，“COMMON CAUSE在金钱的使用上并没有占据第一位，COMMON CAUSE对于强化院外活动规制问题上始终是持积极态度的，基于这一立场，在把其院外活动费用的全额支出如实记载下来，所表现的完全可以归结为是受一种真实的义务感驱使”^[58]的结果。

二、朝向修正院外活动法的运作

当然，对于这样把矛头完全指向现行规制法的批判，联邦议会并不是从来都没有做出过反映。不如说，在第八十届议会（1949～1951年）第一次会议期间设置的与院外游说活动相关的联邦众议院特别委员会的活动，以及1957年根据约翰·L·马柯力兰参议院议员的提案就院外活动法修正案的正式批准等等，可以说是联邦议会再三对1946年的规制法不断修改的作业连续不断地在进行着的例证^[59]。问题是类似这样的作业，其结果则是在没有同完全修正规制法连接起来的状况下，就这样顺其自然地被推移至今天。在进入到1970年代，来自以COMMON CAUSE为首的公民团体的批判也开始变得日趋强烈起来，进而这一批判的势头还随着水门事件的发生变得越发不可忽视，所有这些，对联邦议会的院外活动法修正作业都起到了重要而连续不断地促进作用。在这之间脱颖而出的，其一是以1976年制定的院外活动公开法（Lobbying Disclosure Act），另外一个则是于1978年开始着手的、把其指向直接对准了院外活动公共监督法（Public Disclosure of Lobbying Act）的制定作业，在表现上二者衬托出的均是联邦议会为对修正这一规制法的实际运作。

首先，在1976年的对院外活动集团法修正作业方面起到主导作用的是联邦议会参议院，参议院在同年六月十五日的全体会议上，以八十二票对九票的巨大票差通过了公开院外活动的法案。该法案的最重要特征首先是纠正了原有的暧昧之处，使院外活动担当者的定义变得明确化起来。在该定义里面，院外集团活动者被明确规定为必须是具有被支付了薪金的受雇者的团体——公司、工会、协会以及其他的组织集团——，应是符合①为了进行直接的诸如通信、传达、交流、交换、授意等院外活动，外部的个人以及团体支付250以上美金的；②通过自己雇用的、按规定支付工资的主要工作人员和一般雇员，对十二个以上的人进行口头上的院外游说活动加以传达意见要求的；③为了保持对联邦议会的接触而必须对一些人士加以委托，故而其支出达到5 000美金以上。这些规定之外，该法案还大致包含了如下的一些规定。

（1）满足了院外集团活动者条件的人，在成为院外集团活动者之后的十五天之内，对如下的一些事项要进行记载，并且必须到审计部门去登录：①院外集团活动者的姓名；②该组织的概况（包括会员的人数）、会员的地理分布以及共同的关心事项等；③于前一年接受了院外集团活动者基于院外活动的报酬的团体和个人的人数、捐献了2 500美金以上捐款的团体名称、捐献了2 500美金以上捐款的个人姓名。

（2）院外活动团体每一个季度必须就下列事项向国会提出相关报告：①立法代理人之所以被要求雇用的各项问题以及对这些代理人支付的报酬金额；②从团体领取薪金的团体主要工作人员和一般雇员所进行的院外活动授意的具体问题以及这些雇员的姓名；③使500以上的人成为对象的院外集团活动在展开时的院外游说活动的课题指向；④对于联邦议会的议员以及职员赠予十美元以上的礼品、借贷、酬金及其所接受的这样那样赠送品的人员一览表。

（3）报告数和登录不是提交给参众两院的事务总长，而是作为提交给审计部门的内容被确定下来的。审计部门将对这些报告书进行整理，进而在此基础上作成由联邦选举管理委员会整理而成的选举运动捐献款项报告书及与此相互对应的索引，调查有否违反法律的事项，并据此行使告发的权利和义务。出于意识和意图的原因而没有遵从法律的行为，以及提出虚伪信息的具体事例将受到被处以一万美金以下的罚金和五年以下的监禁^[60]。

但是，对于该一法案，COMMON CAUSE几乎是作为唯一例外，其他的团体，例如包括了AFL-CIO、专门对山脉俱乐部（Sierra Club）的联邦议会进行监视的组织（Congress Watch）、全美制造业者协会、山脉俱乐部、美国市民自由权同盟（American Civil Liberties Union）、美国商会、妇女有权同盟、美国天主教会议等在内的各主要院外活动团体对此全部持反对态度。作为反对的理由，其中之一是这些公开的重要事项对于环境团体之类的小规模团体无形之中增加了不合理的财政负担，另外一点就是如果把基层的院外集团活动也当作提交上述的报告书的对象，则与美利坚合众国宪法第一修正所表现出的原则相抵触，即可以当作直接侵犯了结社的自由来加以考虑。

为与此相调节，众议院在同年9月，在①把小规模的公民团体以及任意结社作为不包括在上述法案之列来加以考虑；②尽量减少记录以及报告的重要事项；③基于较为狭小的概念来对院外集团活动者加以定义等方面，采用了比参议院较为宽松的、独立的院外集团活动法改正案，并且使其得到了通过。然而，结果是参众两院的调整在没有取得完全协调一致的情况下，宣布了第九十四届议会的闭幕。

就这样持续到第九十五届议会，首先是众议院，于1978年4月26日以250对140的票差总算使下述的关于院外集团活动法的修正案得以通过：

（1）这一院外集团活动法，是以对参众两院的议员、联邦议会的职员、审计检察院的检察长以及一定职位的高级职员，或者对包括了相当于部长到副部长一级的行政部门职员的“联邦的公职者一级职员”进行院外集团活动为对象的。

（2）被要求提出登录和报告书的是与下述的各规定相对应的任何一个团体：①在第十四个半期的呈报期间之内进行了院外集团授意活动的，并且基于进行了这样一种授意活动的目的，为了雇用个人或其他的团体而支付了2 500美金以上的团体；②在关于基于口头的，以及基于文书的院外活动授意方面，在十四半期里面支出了2 500美金以上的团体。

（3）在这里的院外活动授意是基于：①根据口头以及文书的授意以最终影响到法案、决议、条约、说明、听证、报告、调查等内容以及处理为目的，把参议院以及众议院的议员和职员作为主要院外游说对象的；②用口头以及文书来传递，把本团体的意志送至众议院或者参议院，并且意味着由此而被提出的相关的法案、决议、条约以及其他的议案，是面向行政部门的一定的职员、审计检察院的检察长以及一定的职员的。

（4）院外活动的团体，必须向审计检察院呈报团体的名称、所在地、业务的一般性质、主要工作人员和责任人的姓名、拥有作为院外集团活动者资格的职员以及代理人的姓名等等，并且必须履行登记手续。

（5）院外集团活动团体每季度一次必须向审计检察院提出下述规定项目的报告书：①为了传递院外活动意向，在该一期间由该团体或者他们的代理人所支出的总的金额；②对联邦的公职者、职员（包括联邦议会的议员）以及基于针对上述人士的同样目的而支出了三十五美金以上的项目类别一览表及其这一金额的接受者的姓名；③在把500人以上的每一个人或者一个团体所使用的超过100人以上的人员作为对象，通过采用广告公司支持和委托之能事（grass roots lobbying）的场合里，与该委托的事项相关联的问题、如为进行该委托而采用的手段，以及为使这些问题的解决得以实现，所委托和雇用的这些被雇用者的姓名^[61]。

卡特总统在上述的这些修正案被众议院通过之后立刻发表了声明，论述说：

这一法案对于美国人民来说，或许得从理解立法过程中那些正在从事着重要的院外集团活动的团体的作为，到底正在接受的是什么样的影响，进而对参议院提出了加快对应的要求。然而，参议院因为在集中和整理与院外活动公开立法相关的政府问题委员会的意见方面还没有着落，所以就这样在立法方面没有表现出应有的作为便无声无息地迎来了第九十五届议会的闭幕期。由该委员会的委员长埃伊布拉哈姆·利比考夫议员提出来的法案与众议院通过的法案相比，①在公开基层群众院外集团活动和公开资金捐献者这一方面更具有包容的性质，并且在②为使作为院外集团活动对象的行政部门职员的范围更为广泛的问题上，同包括了对于基层群众的院外集团活动以及院外活动团体的主要资金捐献者的姓名做公开消除等措施相比，更加持有稳健态度的议员们和利比考夫委员长之间的相互让步却没有达成^[62]。

围绕着院外活动法修正问题而呈现出的胶着状态，在第九十六届议会上依然如故。也就是说，在该届议会参、众院的私法委员会在1979年10月，在对公开基层群众的院外集团活动的支出以及主要资金捐献者的姓名这一项目加以消除的问题上，虽然与第九十五届议会的众议院加以通过的院外集团活动公开法案相比，采取的是更为稳健的法案，但是由于参议院的政府问题委员会内部的意见对立依然没有得到根本的解决。然而与这一事态相对照，众议院最终也在第九十六届议会的会议期间，以待机静观的态度目送院外集团活动法案被提到会议的议事日程上去的^[63]。

三、与宪法第一修正的关联

就这样，不管到此为止再三提起联邦议会院外活动规制法案如何，1946年的联邦院外集团活动规制法的修正到今天为止依然没有能够得以真正实现。问题之一，就像D·S·伊珀利特等人所指出的那样，“非常明显，可以达到类似对院外集团活动加以规制的提案那样的程度，能够对利益集团活动给予刺激的事物想必是不存在的”^[64]，由此引申，像这样的修正问题本身即是压力团体集全力旨在完成的压力活动的目标，当然是不言而喻的。尽管如此，像已经非常明了的那样，在这里更为基本的问题应归结为包含了“联邦议会不得立法剥夺人民的和平方式集会或者向政府请愿要求申冤的权利。”这一美利坚合众国宪法第一修正案的主旨与院外集团活动规制上的基本关联。霍普·伊斯曼（Hope Eastman）在1977年公刊的《院外集团活动——基于宪法而受到维护的权利》一书里面，再一次从同一角度出发，就与这一问题相关联的主要内容方面高声呼唤人们提起注意，并提醒说进一步大范围地对公开院外集团活动的内容提出要求绝难说是正当的，而且也根本谈不上有用，如下所述：

联邦议会因为院外集团活动与丑陋的印象相附着，故而被认为受到了不当的影响。如同V·O·凯所陈述的那样，“把压力团体视为宛若在政治体上附着的病理一样发展的见解，与其说是正确的，不如说是脱离现实更为准确”。联邦议会最好像区别事实与幻想那样加以尝试。首先触及的应该是，院外集团活动在实际上是为了救济灾难而进行的请愿，对于这一被称之为以宪法第一修正案为基础的权利事实，与仅只停留在口头的用华丽的词汇堆积起来的赞美相比，更为重要的是必须表示出由衷的敬意^[65]。

【注释】

[1]Congressional Quarterly，ed.，The Washington Lobby，2nd ed.，1974，p.1.

[2]John C.Donovan，Charles H.Sheldon，Everett C.Ladd，Jr.，Harry Lazer and S.Gilmour，Democracy at the Crossroads：An Introduction to American Government，1978，p.183.

[3]CQ，ed.，The Washington Lobby，3rd ed.，1979，p.169.另外，关于公共利益团体和高龄者团体的发展及其动向，请参照拙著《美国压力团体的研究》1980年第6章，以及本书Ⅳ-10章。

[4]CQ，ed.，Legislators and the Lobbyists，1968，p.63.

[5]Arthur C.Close，ed.，Washington Representatives，7th ed.，1983，pp.574-576.

[6]Ibid.NGC是NGA的前身。另外，关于州政府以及地方政府的在联邦一级的院外集团活动，请参照Donald H.Haider，When Governments Come to Washington：Governors，Mayors，and Intergovernmental Lobbying，1974。

[7]Kenneth N.Vines，The Federal Setting of State Polities（in Herbert Jacob and Kenneth N.Vines，eds.，Politics in the American States，3rd ed.，1976），pp.36-37.

[8]Lewis Anthony Dexter，How Organizations Are Represented in Washington，1969，p.32.

[9]高等教育施设法，是为了公私立的教育设施建设以及改善而创立的联邦补助金以及贷款制度的法律。根据这一法律进而再一步扩大了援助的是高等教育法，是以包括了奖学金、建立大学的援助金，以及对现在和将来的用于教员研究的资金援助等内容的联邦补助金来体现扩大高等教育机会的愿望。请参照CQ，ed.，Congress and the Nation：1945-1964，1965，p.1212以及Jack C.Plano and Milton Greenberg，eds.，The American Political Dictionary，2nd ed.，1967，p.312。

[10]CQ，ed.，The Washington Lobby，3rd ed.，p.14.

[11]A.C.Close，ed.，op.cit.，pp.568-569.

[12]James Macgregor Burns，J，W.Peltason and Thomas E.Cronin，Government by the People，11th ed.，1981，pp.193-194.

[13]Carol S.Greenwald，Group Power：Lobbying and Publicy，1977.p.150.

[14]前揭拙著，第95—97页。

[15]Dennis S.Ippolito and Thomas G.Walker，Political Parties，Interest Groups，and Public Policy：Group Influence in American Politics，1980，pp.348-349.

[16]CQ，ed.，The Washington Lobby，4th ed.，1982，p.41.

[17]Kay Lehman Schlozman and John T.Tierney，Organized Interests and American Democracy，1986，p.221.

[18]M.Margaret Conway，PACs and Congressional Elections in the 1980sin Allan J.Cigler and Burdett A.Loomis，eds.，Interest Group Politics，2nd ed.，1986，p.73，and Harold W.Stanley and Richard G.Niemi，Vital Statistics on American Politics，4th ed.，1994，p.175.

[19]M.M.Conway，op.cit.，pp.74-76.

[20]Norman J.Ornstein，Thomas E.Mann and Michael J.Malbin，Vital Statistics on Congress，1993-1994，1994，p.95.

[21]CQ，ed.，op.cit.，p.51.

[22]CQ，ed.，op.cit.，p.47.

[23]N.J.Ornstein，T.E.Mann and M.J.Malbin，op.cit.，p.102.

[24]K.L.Schlozman and J.T.Tierney，op.cit.，p.257.

[25]Richard M.Pious，American Politics and Government，1986，pp.185-186.

[26]K.L.Schlozman and J.T.Tierney，op.cit.，p.258.

[27]Ibid.，p.259.

[28]M.M.Conway，op.cit.，p.85.

[29]M.L.Schlozman and J.T.Tierney，op.cit.，p.257.

[30]Quoted by R.M.Pious，op.cit.，p.186.

[31]K.L.Schlozman and J.T.Tierney，op.cit.，p.258.

[32]Ibid.

[33]M.M.Conway，op.cit.，p.85.

[34]Jeffrey M.Berry，The Interest Group Society，1984，p.156.

[35]M.M.Conmay，op.cit.，p.87.

[36]关于匹利·卡特事件的经过和问题点，请参照Time，August 4，1980以及Newsweek，August 4，1980。

[37]L.A.Dexter，op.cit.，p.26.

[38]CQ，ed.，The Washington Lobby，3rd ed.，p.137.

[39]CQ，ed.，The Washington Lobby，3rd ed.，p.137.

[40]A.C.Close，ed.，op.，cit.，pp.523-530.

[41]Arthur C.Close，J.Valerie Steele and Michael E.Buckner，eds.，Washington Representatives 1993，17th ed.，1993，pp.883-897.

[42]请参照Directory of the Japan Commerce Association of Washington，D.C.，1991。另外，有关在华盛顿的日本商会的法人会员方面，由《华盛顿代表》（1993年）所收录的内容当中也包含了下述一些企业和团体。日本兴业银行、日本输出入银行、三井物产、丸红、伊藤忠商事、日商岩井、富士通、日立制作所、松下电器、三菱电机、东京电力、中部电力、日本航空、全日空、日本汽车工业协会、日本钢铁输出组合、全国农业中央会。

[43]Economic and Social Committee of the European Communities，ed.，European Interest Groups and their Relationships with the Economic and Social Committee，1980，pp.2-3.

[44]Alan Butt Philip，ed.，Directory of Pressure Group in the European Community，1991，p.xii.

[45]Sonia P.Mazey and Jeremy J.Richardson.“Interest Groups in European Community，”in Jeremy J.Richardson，ed.，Pressure Groups，1993，p.191.

[46]Bernerd Nennis and Karl P.Sauvant，“Multi-national Corporations，Managers and the Development of Regional Identification in Western Europe”，Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.403，1972，23，n.2.

[47]Patrick Rivers，Politics by Pressure，1974，p.113.另外，关于美国的地球之友，请参照前揭拙著第127页。

[48]V.O.Key，Jr.，Politics，Parties，and Pressure Groups，3rd ed.，1952，p.168.

[49]L.A.Dexter，op.cit.，p.27.

[50]CQ，ed.，op.cit.，p.138.

[51]L.A.Dexter，op.cit.，pp.27-28.顺便说一下，欧洲共同体经济社会委员会所编辑的《欧洲利益团体以及这些团体和经济社会委员会的关系》，把对欧洲共同体进行院外集团活动的欧洲利益团体的发展作为对应于欧洲共同体的决定权的，并且是根据其强弱走向可以自动调节的内容，指出：“根据共同体的政策而受到影响的人们越来越多，基于共同体的水准加以组织的倾向，渐渐地变得显著起来。”Economic and Social Committee of the European Communities，ed.，op.cit.，p.vi.

[52]C.Q.ed.，Congress and the Nation：1946—1964，1965，pp.730-735，and CQ，ed.，The Washington Lobby，3rd ed.，pp.138，143-198.

[53]D.S.Ippolito and T.G.Walker，op.cit.，p.309.

[54]《朝日新闻》1987年3月7日。

[55]前揭拙著，第165～171页。

[56]John W.Gardner、In Common Cause，1972，pp.60-61.

[57]CQ，ed.，The Washington Lobby，2nd ed.，p.38.

[58]Kenneth Prewitt and Sidney Verba，An Introduction to American Government，3rd ed.，1979，p.242.

[59]前揭拙著，第175～176页。

[60]CQ Weekly Report，June 1976，pp.1576-1577.

[61]CQ，ED.，The Washington Lobby，3rd ed.，pp.62-65.

[62]CQ，ED.，The Washington Lobby，3rd ed.，pp.65-66.

[63]1979CQ Almance，1980，pp.573-577以及CQ Weekly Report，July 26，1980，p.2088。

[64]D.S.Ippolito and T.G.Walker，opcit.，p.20.

[65]Hope Eastman，Lobbying：A Constitutionaly Protected Right，1977，p.35.