联系与指导

自地方人大设立常委会以来，上下级人大常委会之间的关系，一直是人大工作者比较关心且存在疑惑的问题。厘清和把握好上下级人大常委会之间的关系，对理顺国家机关的关系、提高各级人大工作的水平和效率、推进人大工作实践，有着积极的意义。

一、对准确定位上下级人大常委会关系的探索

从1979年后半年起，县级以上地方各级人大常委会陆续在全国各地建立起来。地方人大设立常委会，是我国人民代表大会的新的历史举措，各地方均没有经验和可借鉴的模式，摸索中建立起来的各地方人大常委会如何开展好工作，需要上级的支持、帮助、指导，特别是下级人大常委会在实际中遇到的一些问题和困难，亟须上级人大常委会的帮助。刚刚出台的地方组织法和之后制定的1982年宪法，对上下级人大常委会的关系并没有十分明确的规定，但显然不应等同或近似于党委和政府那种上下级之间领导与被领导的关系。当时各地迫切要求全国人大常委会就如何准确把握上下级人大常委会之间的关系，给予较为明确的指导；而且有很多人尤其是许多从事地方人大工作的同志，希望把这一关系明确规定为领导与被领导的关系。为此，1980年4月8日至16日召开的五届全国人大常委会第十四次会议，邀请省、自治区、直辖市人大常委会负责同志列席。常委会会议后的第二天即4月18日，彭真主持召开了全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会。他说，根据法律规定，各级人大常委会直接对本级人民代表大会负责，并向它报告工作。上一级人大常委会与下一级人大常委会要加强联系，但是，它们之间没有领导关系^〔83〕。他明确否定了上下级人大常委会之间存在“领导关系”，而指出了他们之间是“联系关系”。后来，邀请省级人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议逐渐形成惯例。虽然没有统一的要求，但全国人大常委会邀请地方人大常委会负责同志列席会议，以及召开各省级人大常委会负责同志座谈会的做法，给了地方人大常委会很好的示范。

1981年3月7日，彭真在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第二次座谈会上，又一次谈到上下级人大常委会的关系问题。全国人大常委会与各省、自治区、直辖市人大常委会是什么关系？还是联系制度好。全国人大常委会开会时，请地方人大常委会负责人来列席会议，让大家发表意见，对全国人大常委会的工作有好处，是一个比较好的方法。他重申，全国人大常委会是对全国人大负责，各省、自治区、直辖市人大常委会是对各自的人大负责。如果是领导关系，二者的意见不一致了，那怎么办？所以现在还是联系制度好。至于联系方法，还可以多研究一些办法。全国人大常委会对地方人民代表大会及其常委会的监督，主要是法律性质的监督，保证我们国家在民主基础上的集中统一。如果各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的某些地方性法规，同全国人民代表大会或者全国人大常委会制定的法律、法令和根本性的方针、政策有抵触，全国人大常委会就要干预了；如果同国务院的有关决定发生抵触时，也要由全国人大常委会出面处理。当然，这种监督、干预可以采取多种方式，可以由全国人大常委会决定纠正，也可以建议省级人大常委会重新考虑自己的决定。彭真进一步明确提出全国人大常委会与各省、自治区、直辖市人大常委会的关系，是联系关系、法律性质的监督关系，不是上下级的领导关系^〔84〕。彭真在这里提到了“监督关系”。对于法律监督权的行使，彭真在1983年6月六届全国人大常委会一次会议上又讲到，省级人大和它的常委会行使自己的职权，只要同宪法、法律不抵触，全国人大常委会就不干预。只是在发生违宪、违法的行为时，全国人大常委会才行使法律监督权^〔85〕。

但是，在地方上，如何把握上下级人大常委会的关系、上级人大常委会如何摆正位置并给予下级人大有效指导，对于已经习惯于上级领导下级，上级发布命令和指示、下级具体执行的各地方人大实际工作者，仍普遍感到困惑。因此，1984年5月28日彭真在全国人大常委会委员、各代表团团长和省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上，就全国人大常委会和地方人大常委会的关系，作了一次较长的专门讲话。全国人大是最高国家权力机关，地方人大是地方国家权力机关，它们都是国家权力机关，都是依照法律规定行使国家权力机关的职权。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会，不好说是领导关系。建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，发挥中央和地方两个积极性。全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系，使地方国家权力机关的权力真正属于地方，这才可能发挥两个积极性，使地方在中央统一领导下因地制宜地把事情办好。全国人大及其常委会不干预省级人大及其常委会依法行使职权。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会，有法律监督的责任，但是，法律监督不同于领导关系，监督是在事后。彭真还就全国人大常委会联系省级人大常委会的内容和方式，作了较系统全面的总结和归纳。针对地方人大常委会的摸索，除了谈到监督和联系，还首次提到“指导”关系。他说，全国人大常委会对省级人大常委会，是法律监督关系，不是领导关系，有些方面有指导作用也可以^〔86〕。彭真的讲话虽然主要是针对全国人大常委会和省级人大常委会的关系，但对地方各级人大都有针对性和指导性。这几个讲话经中共中央转发，下发全国，对地方人大常委会正确把握和处理好上下级的关系，规范地方人大常委会的工作，起了非常重要的作用。

应该说，彭真同志已经相当全面地阐述了全国人大常委会和省级人大常委会、上一级人大常委会和下一级人大常委会的关系。但是由于各级人大常委会的工作仍处在一个从过去主要依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要依靠健全法制、依法办事这样的大转变的过程中，“工作习惯、工作方法的改变不容易”^〔87〕，关于全国人大常委会对地方人大常委会、上级人大常委会对下级人大常委会，究竟是领导、指导还是联系，一些人大工作的同志还不能完全理解，甚至还有些意见。对此，1985年4月3日全国人大常委会副委员长陈丕显在六届全国人大三次会议上所做的《全国人大常委会工作报告》中说，全国人大常委会和地方人大常委会的关系是法律监督关系，不是领导关系；有些方面是工作联系，有些业务工作方面有一定的指导关系^〔88〕。1986年9月彭真再一次讲，有些问题的确不能领导，地方人大要审查、批准地方的经济计划、预算、决算，上级人大常委会怎么领导？选举地方人大常委会、地方政府，我们怎么领导？那个权不属于全国人大，也不属于全国人大常委会。至于交流工作经验，每次开会都进行。各地人大之间，全国人大和各地人大之间互相交流经验，这方面叫什么都可以，叫联系或叫指导都可以。还有在法律方面，各地人大有什么问题，全国人大常委会都作了回答。对于一些争议，彭真建议不急于作结论，先埋头干几年，最后再确定到底是什么关系，监督工作也是一样，要不要领导？地方人大常委会对一些是否违法的问题，可以问全国人大常委会，全国人大常委会有解释法律的职责，如果两方对法律的理解发生了分歧和争执，常委会一解释，必然会肯定一方、否定一方，所以法律解释也包括有监督的意思在内^〔89〕。

可以说，至20世纪80年代中期，对上下级人大常委会关系的描述逐渐明晰起来。后来这种关系被概括为（法律上的）监督、（工作上的）联系、（业务上的）指导关系。虽然尚有一些不同的理解和看法^〔90〕，但对上下级人大常委会关系的定位，“监督、联系、指导关系”这种概括基本上被普遍接受。

二、为什么是“监督、联系与指导”的关系

上下级人大及其常委会之间的关系，具有鲜明的中国特色。为什么上下级人大常委会之间是“监督、联系与指导”的关系？要较为准确、全面地理解和阐述这个关系，不仅必须基于我国的政权组织形式和国家结构形式，还要把握我国社会主义宪政和法治的基本原则，而且还得结合我国各级人大及其常委会的实践。

第一，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度是现代代议制民主制度的一种形式。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”代议制就是由一定区域内的人民民主选举自己的代表，组成权力机关（代表机关），代表本区域人民的利益和意志，讨论决定本区域内的重大事项；代表机关不论高低，只对所代表的人民负责，而不是对上负责^〔91〕。我国各级人大均由人民（选民）直接或间接选举产生，全国人大由各省、自治区、直辖市人民代表大会和解放军选出的代表组成，也就是说由全国人民间接选举产生，其权力由全体中国人民所赋予，代表全国各族人民的意志和利益；地方各级人大由选区选民或下一级人大选举的代表组成，代表该区域内人民的意志，对选举产生他的该区域人民负责，受该区域人民监督。因此，各级人大在法律上是相对独立的，地位是平等的，上下级之间不可能存在领导与被领导的关系。而各级人大常委会都是本级人大的常设机关，对本级人大负责并报告工作，因此，上下级人大常委会之间的关系事实上反映出的是上下级人大之间的关系，上下级人大常委会之间也就不可能存在领导与被领导的关系。

第二，人民代表大会实行民主集中制原则。代议机构一个显著的特点就是集体行使职权，任何个人包括代议机构领导人都没有权力作出实体性决定。一切法律法规和有法律效力的决定，都必须按严格的民主程序，通过大会民主讨论和审议，最终以少数服从多数的方式表决作出^〔92〕。以这样的方式行使权力的不仅是各级人大，也包括各级人大常委会；人大代表和常委会组成人员依据选举他的人民的意志行使审议和表决权。这种行权方式使各级人大常委会根本不可能形成领导与被领导、首长负责和快速决策的机制。全国人大及其常委会按照集体行使权力和会议讨论决定的方式制定法律，并决定属于全国性的、需要在全国范围内统一作出决定的重大事项；省级及较大的市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定地方性法规；民族自治地方人大依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；地方各级人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，依照法律规定的权限，通过和发布决议，任免地方国家机关的领导人员，监督有关国家机关的工作。人大及其常委会上下级之间的事权划分基本是明晰的，各自均依照宪法法律独立行使各自的职权，因此，上下级人大常委会也就没有必要建立像党委、政府或检察院上下级那样的领导关系。

第三，我国是一个人口众多、地域广大的国家，各地社会、政治、经济、文化发展又很不平衡，什么都统到中央不行。中央管不了也办不了那么多事情，中央过分集权对社会主义事业的发展不利。开始设立地方人大常委会很重要的目的是下放权力，把中央过分集中的权力分一部分给地方，从而调动地方的积极性。根据彭真同志对这个问题的说明，全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系，就使地方国家权力机关的权力真正属于地方，这才可能发挥中央和地方两个积极性。全国人大及其常委会对地方的事情，上级人大常委会对下级行政区域的事务当然不是完全不管，但其“管”的方式不是直接去管、不是用行政命令的方式，而是通过制定法律和监督法律的实施。从实际工作看，本地区的人民及其代表机关最清楚本地的情况，只有他们才能作出最符合实际、最正确的决定。上级人大及其常委会不能干预下级人大及其常委会依法行使职权，比如一个省的人大审查省政府提出的国民经济和社会发展计划、预算决算，全国人大不好干预，不然就没有省一级的地方国家权力机关了。又如，省级人大选举、罢免或者决定任免省级国家机关领导人员，全国人大都不应干预，不好干预也不必干预；地方党、政对地方人事情况当然更熟悉。再如，全国人大代表是省级人大选举产生的，省级人大有权罢免全国人大代表，全国人大对此怎么能干涉？所以，凡是省级人大及其常委会依法行使的职权，全国人大及其常委会都不能干预，否则就与宪法精神抵触了，也不符合中央关于权力下放的精神^〔93〕。

第四，我国毕竟是单一制的国家，国家权力和法制体系是统一的。因此也不能以联邦制国家议会与地方议会的关系理解我国上下级人大及其常委会之间的关系。全国人大与地方各级人大共同构成了我国国家权力机关体系。虽然全国人大及其常委会的权力范围是属于全国性事项，代表全国各族人民共同的意志和利益，地方各级人大的权力范围是本行政区域内的事项，代表本行政区域内的人民的意志和利益，但是在我国，局部的事项从属于整体的事项，全体的意志制约着部分的意志，局部的利益服从于共同的利益。上级人大常委会的职权事项相对于下级来说总是整体的、共同的，而下级人大常委会的职权事项相对于上级来说却是局部的、部分的。因此各级人大及其常委会又不可能是完全独立的。各级人大及其常委会均有义务维护国家权力统一和不可分割，维护社会主义法制体系的统一，保证国家法律法规的正确有效实施，保证上级人大决议决定的贯彻执行。根据宪法、全国人大组织法、地方组织法、立法法、监督法等法律规定，全国人大及其常委会除了统一行使国家立法权，还监督和保证宪法法律的实施，地方各级人大制定的地方性法规和非立法性规范性文件，做出的决议、决定，以及其他行使职权的行为，都要受到全国人大及其常委会的监督。上级人大常委会对下级人大常委会制定的规范性文件和决议决定等实施监督，地方各级人大及其常委会必须保证全国人大及其常委会制定的法律、做出的决议决定在本行政区域内的遵守和执行，必须保证行政法规和上级人大的决议决定在本行政区域内的遵守和执行。全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和不适当的决议决定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会做出的不适当的决议、决定、命令等。可见，全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会之间、上一级人大及其常委会与下一级人大及其常委会之间存在法律上的监督关系。

第五，国家机关协调运转才能实现广大人民群众的根本利益和共同利益。上下级人大常委会之间保持有机联系和信息沟通，才有利于上下配合、协调一致地完成共同的目标任务，保证法律法规和上级人大及其常委会决议决定的正确有效实施，保障人民群众的根本利益和共同利益。上下级人大常委会之间保持一定的联系沟通，比如通过一定形式的指导、座谈、交流和总结，还可以快速提高人大常委会的工作水平和工作效果。另外，上下级人大常委会之间的联系，也是各级人大联系代表的一种方式。发挥人大的作用，就必须充分发挥代表的作用。通过间接选举的上一级人大代表和常委会组成人员，是由选举单位即下一级人大选举产生的；而我国人大代表多为兼职，平常工作、生活在其选举单位所在的行政区域内。无论是从对代表的了解程度还是从联系代表的程度来看，下一级人大常委会都要胜于上一级人大常委会。因此，上一级人大常委会联系本级人大代表，必须要做好与代表选举单位即下一级人大常委会的联系工作。可见，上下级人大常委会的联系，是人大常委会行使好职权的要求。上一级人大常委会要行使好职权就要加强与下一级人大常委会的联系，及时、充分、全面地了解情况、获取信息，掌握本行政区域各部分的社会经济情况、矛盾和问题，了解各部分人民群众的意见和要求^〔94〕。各级人大代表和常委会组成人员应当和原选举单位（一般即下一级人大）或者原选区选民保持密切联系，上级人大的各项工作要落到实处，离不开下一级人大的协作、支持与配合。

第六，从实际工作来看，全国人大常委会对宪法法律的内容和精神实质的理解更权威，在地方人大保证遵守和执行宪法和法律的过程中，它能给予最权威的指导，有助于地方各级人大更准确、更有效地遵守和执行宪法和法律；同样上级人大常委会对宪法法律及自己制定的法规和决议决定的理解，一般也要比下级人大常委会权威、准确。现实工作中地方人大常委会也强烈要求全国人大常委会给予指导，下级人大常委会也经常要求上级人大常委会给予指导。事实证明，全国人大常委会站在全国的高度，能够掌握全国的全面情况，上级人大常委会站在本行政区域整体的高度，能够掌握本行政区域的全面情况，总结下级人大及其常委会好的经验和做法，指导下级人大及其常委会的工作，效果是很好的。

根据以上分析，上一级人大常委会对下一级人大常委会的关系，可以用“监督、指导、联系”概括性地加以描述，或者说是法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系。这样的定位是恰当的。

三、对“监督、联系和指导”的内容和方式的探索

对上级人大常委会如何监督、联系、指导下级人大常委会，也就是关于“监督、联系、指导”内容和方式的探索，实际上就是全国人大常委会与地方人大常委会、上下级人大常委会共同实践和探索的过程。全国人大常委会和上级人大常委会的指导和示范推动了地方人大常委会的实践，下级人大常委会的一些创新做法被上级人大常委会吸收借鉴，在更高的层次上被采用，从而又在更大的范围对下级人大常委会作了示范。一般地说，上级人大常委会对下级人大常委会的监督，其内容和方式由宪法法律所规定，各级人大常委会的实践探索，主要就是对联系和指导的内容和方式的探索。各级人大常委会还就如何增强指导、联系和监督的实效，作了诸多努力；上级人大常委会对下级人大常委会监督、联系和指导的内容及方式，已形成一些机制、制度和惯例。

上级人大常委会对下级人大及其常委会制定的法规进行备案审查。对有立法权的下级人大及其常委会制定的地方性法规和民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例进行备案审查，是上级人大常委会对下级人大及其常委会进行监督的重要形式。1979年颁布的全国人大组织法和地方组织法就有了备案审查的明确规定，1982年颁布的宪法以根本法的形式对此加以确认，2000年颁布的立法法则对法规备案审查的形式和程序进一步明确。按照宪法法律的规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会备案；自治区人大制定的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，报省、自治区或者直辖市人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案；全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会制定的地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。上级人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，撤销省、自治区、直辖市人大常委会批准的违背宪法和立法法有关规定的自治条例和单行条例。立法法颁布后，为了做好法规备案审查工作，2004年全国人大常委会成立了法规审查备案室，省级人大常委会也大都由法工委专门机构和人员负责该项工作。

上一级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的（非立法性）规范性文件进行备案审查。对下一级人大及其常委会制定的决议、决定，即非立法性规范性文件进行备案审查，是上级人大常委会对下级人大及其常委会进行监督的又一重要形式。全国人大常委会和地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，同法律、法规规定相抵触的或者有其他不适当的决议、决定。2007年1月各级人大常委会监督法实施后，许多地方人大常委会制定和完善了规范性文件备案审查制度，健全和充实了机构和人员，并且逐步使规范性文件备案审查工作开展起来。一些省级人大常委会在法工委下设立备案审查机构，负责对同级“一府两院”和下级人大及其常委会制定的法规、规章和其他规范性文件的实质性审查或备案审查。

下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议。下一级人大常委会负责人列席上一级人大常委会会议，始于五届全国人大常委会。1980年4月，五届全国人大常委会第十四次会议，邀请省、自治区、直辖市人大常委会负责同志列席。此后邀请省级人大常委会负责人列席全国人大常委会会议成为惯例。彭真认为这是一个好制度，一种简便易行和有效的联系办法，利于沟通情况，交流经验，解决问题。这种联系，可以使全国人大常委会的工作得到有力的帮助，较密切地联系实际，可以使工作少出差错，使决定较切合实际^〔95〕。1982年通过的全国人大组织法规定，全国人大常务委员会举行会议的时候，可以由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会派主任或者副主任一人列席会议，发表意见。从而使这一联系方式法律化和制度化。参照全国人大常委会的做法，地方各级人大常委会举行会议的时候，也邀请下一级人大常委会负责人列席。

上一级人大常委会召集下一级人大常委会负责同志座谈会。1980年4月全国人大常委会首次召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人的座谈会，1981年3月，全国人大常务委员会又召开了第二次座谈会，听取地方人大常委会同志的经验介绍和情况反映。在这两次座谈会上，彭真同志就地方人大常务委员会的职权、任务、工作以及上下级人大常务委员会之间的关系等问题作了非常重要的讲话，对初创时期的地方各级人大常委会制度建设和工作地健康发展，发挥了重要的指导作用。实践表明，座谈会是全国人大常委会加强与省级人大常委会联系和对省级人大常委会指导的很好的形式，对全国人大常委会工作的改进、地方人大常委会工作的开展，都是有利的^〔96〕。以后全国人大常委会还多次召集这类座谈会。地方人大常委会的同志对这种联系和指导方式非常认同，在1993年7月3日全国省级人大常委会负责人座谈会上，大家建议全国人大常委会要多开一些地方人大座谈会，互相交流情况，总结经验。田纪云同志表示赞成，并建议召开座谈会可以采取多种形式，如常委会会议结束后，把列席会议的省级人大常委会负责同志留下来，开个座谈会；也可以在每年的全国人大会议期间，把各省级人大常委会的负责同志召集在一起开个座谈会；还可以分片召开地方人大座谈会，以及召开社会主义市场经济立法等专题座谈会^〔97〕。30年来地方人大常委会也大都多次召集下一级人大常委会负责人座谈会，既加强与下一级人大常委会的联系，又给下一级人大常委会的工作给予指导。

上一级人大专门委员会（或常委会工作委员会）召集专门的工作座谈会或研讨会。上级人大专门委员会或常委会工作和办事机构，召集各种类型的座谈会、研讨会，总结和交流工作经验，可以很好地推动下级人大常委会工作的开展。六届全国人大期间，全国人大各专门委员会也加强了同地方人大常委会的联系。财经委员会先后倡议召开了华东、中南、西北、西南、东北、华北各省、自治区、直辖市人大财经委员会工作座谈会，教科文卫委员会召开了东北、华北和华东15省、自治区、直辖市人大教科文卫委员会工作座谈会，华侨委员会邀请一些省、自治区人大侨委会或人大分管侨务工作的负责人举行了两次座谈会，民族委员会同一些省、自治区以及自治州、自治县的同志座谈研究起草自治条例问题，等等^〔98〕。此后，全国人大大多数专门委员会较经常地分片召开地方人大专门委员会或工作委员会负责人座谈会，研究和交流人大工作经验。全国人大常委会办公厅还多次邀请各省、自治区、直辖市人大常委会机关负责同志，座谈改进选举、代表联系和信访等工作。为了加强同下一级人大常委会专门工作的联系，由上级人大专门委员会或者上级人大常委会工作和办事机构，召集有关专门工作的座谈会越来越普遍。

上级人大常委会（或其工作和办事机构）举办培训班。上级人大常委会或其工作和办事机构举办培训班，对下级人大常委会组成人员、常委会机关干部进行培训，始于六届全国人大期间。1985年，全国人大常委会法制工作委员会和司法部联合举办了立法干部培训班，由各省、自治区、直辖市和经济特区、沿海开放城市人大常委会选派从事立法工作的干部参加^〔99〕。全国人大专门委员会和常委会办事机构为了加强与地方人大对口的联系，办了各种类型的培训班，对人大常委会组成人员和常委会机关相关干部进行业务培训。事实证明，举办培训班对加强联系和指导效果明显。地方各级人大常委会也非常重视培训工作，特别是对换届后新到人大的常委会组成人员和工作人员的任职和业务培训，列入常委会工作计划，作统筹安排。全国人大常委会办公厅和省级人大常委会办公厅大都建立了培训中心，设置了负责培训的机构和人员，上海市人大常委会还设立了培训工作委员会，开展对本级和下级人大代表、人大常委会组成人员、常委会工作人员的培训。

上级人大常委会向下级人大常委会印发指导性文件。上级人大常委会向下级人大常委会印发指导性文件，是指导下级人大常委会工作的重要形式。上级人大及其常委会制定的法律法规、通过的决议决定、对下级人大询问的一些法律法规释疑和工作答复，以及一些重要的讲话、工作总结、工作要点、调研报告、对下级人大常委会工作的指导性意见等，多以文件的形式下发。特别是在县乡换届选举中，全国人大对地方人大进行工作指导，要印发一系列的指导性文件和材料，如换届选举宣传提纲、工作简报、如何搞好选举的有关通知和要求、解答法律问题等；地方上级人大常委会也要转发和印发一系列指导换届选举的文件，提出具体要求和统一安排（当然，对换届选举的指导不限于此，还有座谈会、培训班、检查指导等方式）。

上级人大常委会与下级人大常委会联合开展某项工作。上下级人大常委会联合开展某项工作，即上下联动起源于地方人大开展的执法检查。上下联动开展执法检查，便于上级人大常委会在执法检查中对下级人大常委会的联系和指导，有利于上级人大常委会全面掌握和了解本区域范围内贯彻执行法律法规的情况，还有利于形成声势，引起被执法检查单位的重视，促进检查所发现问题的解决。除了执法检查，上下联动还被应用于专项工作评议、代表视察等。如2008年怀柔区人大常委会配合北京市人大常委会，采取市、区、乡（镇）三级联动的形式对食品卫生与安全及清真食品生产经营有关法律法规进行执法检查；嘉兴市人大常委会根据浙江省人大常委会的统一部署，协调各县（市、区）人大常委会围绕政府教育投入情况和农村教育工作情况等，上下联动开展教育专项审议工作，效果良好。

上一级人大常委会委托下一级人大常委会开展某项工作。全国人大常委会的执法检查，有的情况下委托地方人大常委会实施。如1994年八届全国人大常委会对反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法、关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定的执法检查，安排了北京、上海、云南、海南、内蒙古进行自查；对农业法的执法检查，安排了湖北、陕西、安徽、黑龙江进行自查。监督法规定，全国人大常委会和省、自治区、直辖市人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查；受委托的人大常委会将检查情况书面报送上一级人大常委会。除执法检查外，全国人大常委会和地方人大常委会组织的代表履职活动如专题调研、集中视察等，有时也会采取委托下一级人大常委会进行的形式。如全国人大常委会经常将征求对法律草案的意见和联系全国人大代表的工作等，委托各省级人大常委会协助办理。

上级人大常委会就下级人大常委会的有关请示或询问给予解答。省级人大常委会经常就工作中的法律适用、法律程序、选举工作和其他有关问题，向全国人大常委会提出询问，全国人大常委会工作机构如法工委等具体答复。30年来全国人大常委会工作机构就省级人大常委会的询问，作了大量的答复，这些带有立法性质的解答，很具体地指导了地方人大常委会的工作，成为我国法制不可缺少的组成部分。在地方，下级人大常委会在选举工作和法律适用、执行上级人大及其常委会决议决定等工作中碰到的问题，也经常请示上级人大常委会，要求给予解释或解答，由上级人大常委会作出权威的解释，如浙江省人大常委会对景宁畲族自治县人大常委会关于“滩坑电站景宁库区复建乡镇人大有关事项请示”的答复，安徽省人大常委会关于“繁昌县人大常委会有关发文问题请示”的答复等。对下级人大常委会的询问，必要时或者涉及国家立法问题时，由省级人大常委会请全国人大常委会解答。

上一级人大常委会就某项工作征求下一级人大常委会的意见。早在1980年，全国人大常委会将重要的法律草案，如中华人民共和国国籍法草案、中华人民共和国婚姻法修改草案发给省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。以后全国人大常委会将法律草案征求省级人大常委会意见成为惯例。省级人大常委会和有立法权的地方人大常委会，也将地方性法规草案发给下级人大常委会征求意见。此外，上级人大常委会经常就拟定的立法计划和其他重要工作计划、常委会工作报告等征求下级人大常委会意见。甘肃省人大常委会在市县人大常委会建立立法联系点，也是就立法工作更好地与下级人大常委会联系沟通、进行调研和征求意见做的探索。

上一级人大常委会通过机关报刊、内部材料等指导和联系下级人大常委会。全国人大常委会办公厅主办的《中国人大》（前身为《人大工作通讯》），刊载全国人大常委会领导人的讲话和指示、权威分析和理论阐述，总结、介绍地方人大及其常委会的经验；各省级人大常委会也都相继创办了公开出版的机关刊物（山西省为报纸），还有一些内部报刊；有的市县人大也办了内部刊物。这对加强工作联系和业务指导，交流工作经验，推动人大常委会工作起了积极作用。互联网是新的联系、沟通媒体，全国人大常委会和各省级人大常委会已大都建立了自己的网站，在工作联系和业务指导方面的作用越来越明显。

上级人大常委会负责人和组成人员的视察、调研。从全国人大常委会来看，委员长、副委员长到各地考察、调查时，很注意了解当地人大工作的情况，听取地方人大的意见，对地方人大工作给予指导和帮助。全国人大常委会组成人员和各专门委员会的同志到地方进行调查研究时，也注意听取地方人大和人大代表的意见；常委会工作机构和办事机构的同志也经常到地方调研和听取意见。地方人大常委会负责人和常委会组成人员也非常重视通过视察、调研等，传递信息，指导工作。许多地方建立了人大常委会主任和副主任对口联系下级人大常委会的制度，人大常委会和人大有关专委会、常委会工作部门有关人员也经常到下级人大视察、调研等。

四、进一步规范上下级人大常委会之间的指导、联系与监督

上下级人大常委会之间的指导、联系与监督，除了监督关系外，大多尚无明确具体的法律规定，主要依据惯例、实践经验和上级人大的示范，形成的一些机制和制度也是初步的。即便是法律规定得较为明确的“监督”，由于程序和机制等因素，人大常委会也难以真正“作为”，比如现实中罕有撤销下一级人大常委会不适当的法规或其他规范性文件的实例。许多从事人大工作的同志，特别是基层人大工作的同志，对上下级人大常委会的关系，特别是“联系”和“指导”关系，理解得不一定完全准确到位，具体把握和运用这种关系也就难以得心应手。人大常委会组成人员特别是常委会负责人，大都来自党政部门，适应集体领导和上下级监督、联系、指导关系也要一个过程，业已形成的党政工作方式难免带到常委会工作岗位。在把握上下级人大常委会关系时，习惯于主要领导拍板、负责，和上级领导下级、指挥下级，自觉不自觉地把上下级人大常委会关系实际定位为领导关系、过多“干预”。而下级人大常委会以党政部门的思维方式，对上级人大常委会有过多的要求和期望，也容易诱致上级人大常委会“越位”。或者上级人大常委会在法律监督和联系指导上“不作为”，浮于表面、流于形式，忽视对下级人大常委会工作切合实际的联系指导，缺乏有的放矢的指导和效果明显的联系，出现“缺位”。或者对联系指导不知如何下手，摆不正位置，存在一些不规范、不恰当的“错位”情况，如上级人大常委会出面考核或评比下级人大常委会的工作等做法。

在把握和处理上下级人大常委会之间的监督、指导与联系关系上，基层人大工作者总结的“理解不指责、联系不干预、指导不越位、尊重不放任、参与不包办”，是很有意义的。从目前来看，一是要完善备案审查制度，在制定相关制度和安排相关工作时，重视对下级人大常委会制定的法律法规和规范性文件的备案和审查，切实把这项工作开展起来。二是改进上下级人大常委会的联系办法，规范和明确联系方式、内容及工作措施，将现行的召开座谈会、邀请列席人大常委会会议、上下联动进行执法检查和视察、人大常委会组成人员分片联系下级人大等工作规范化、经常化、制度化。三是进一步健全“联系、指导”行之有效的工作制度，如学习培训制度、会议制度、视察调查制度、联系选举单位制度等，注重操作性和实效性，力戒形式主义。四是要重视并且要恰当适度地指导下级人大常委会的业务，及时提供指导意见，适时推介典型，介绍先进的经验和做法，但也要避免指导越位。五是人大常委会负责人要多深入实际调研、视察，宣传政策和法律、法规，交流信息，实实在在指导下级人大解决自身建设中存在的问题。六是人大常委会要加强自身建设，常委会组成人员和工作人员要熟悉法律有关规定，全面理解我国人民代表大会制度的特点，掌握人大常委会的工作方式，尤其是全国人大常委会和省级人大常委会要做好示范和指导。

最后，上下级人大常委会的“监督、联系与指导”，与总的政治体制特别是党政关系状况有很大关系。如果人大及其常委会的法律地位难以实现、作用难以发挥，他们就希望上级人大常委会给予强力支持，能有个较权威的“说法”；下级人大常委会要进行某项“有难度”的职能活动，他们则希望借助上级人大的力量排除阻力，使之能够开展起来；特别是在需要人大常委会创造性地开展工作的领域，如果没有“硬邦邦”的“说法”和支持，下级人大常委会就会畏首畏尾、瞻前顾后，不敢大胆发挥主观能动性；在遇到诸如机构、人员、编制、经费等困难时，很希望上级人大常委会像党政部门的上级那样给予解决或干预。事实上，作为地方国家权力机关和代议机关，从理论上来说其权力来源不是在上级；但现实中还没有形成清晰的机制和具体制度，以体现人大及其常委会同选举它的人民的关系，人大常委会“作为”的动力不足。而且，完全理顺人大常委会与同级党委及“一府两院”的关系尚需一个过程，人大常委会独立自主地行使某些特定职权时就会感到牵制和压力，因而顾虑重重、畏首畏尾。就目前来看，人大常委会职能作用发挥得如何，很大程度上取决于同级党委的重视和支持，一些困难和问题的解决，也取决于同级党委的支持和政府的配合，而与上级人大常委会的指导或监督关系不大。与此同时，由于人民对自己的代表和权力机关的监督，尚未形成可操作的制度和机制，常委会及其组成人员的工作绩效难以量化和评估，往往干好干坏都是自己评价自己，缺少履职的内在动力和压力。许多基层人大常委会为了能够量化评估、提高下级人大常委会（包括乡镇人大）工作效果，以种种方式对下级人大常委会进行考核、评比、奖惩等，这就使上下级人大及其常委会的关系发生错位。最关键的不在于从逻辑上如何“定位”或“加强”上下级人大常委会之间的关系，而在于通过不断深化政治体制改革，建立健全人民群众监督人大及其常委会、人大及其常委会向人民负责的制度和机制，并进一步理顺党委、人大、政府三者的关系。这一关系理顺了，上下级人大常委会之间的“监督、联系与指导”关系也就容易理顺了。

（谢蒲定）

【注释】

〔83〕彭真：《关于地方人大常委会的工作》（1980年4月18日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1004—1005页。

〔84〕彭真：《在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第二次座谈会上的讲话纪要》（1981年3月7日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1010页。

〔85〕彭真：《做好省级人大常委会的工作》（1983年6月24日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1012—1013页。

〔86〕彭真：《全国人大常委会和地方人大常委会的关系》（1984年5月28日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1017—1018页。

〔87〕彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》（1984年3月13日）。

〔88〕陈丕显：《全国人大常委会工作报告——1985年4月3日在第六届全国人民代表大会第三次会议上》。

〔89〕彭真：《关于全国人大常委会的工作》（1986年9月6日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1028页。

〔90〕如有人认为“领导”一词在不同层次的关系中的内涵大不相同。从中央与地方权力义务关系的角度来说的，“领导”是表明两者在国家政权体系中具有不同等的权力与义务。从这个意义上说，全国人大与地方人大之间存在领导关系。全国人大与地方各级人大在这个层次上的统一领导关系，可以分解为三种具体实现方式：法律监督、联系和指导。见曾萍：《论全国人大与地方各级人大的关系》，载《人大研究》2003年4月。

〔91〕蒋文元：《地方人大联系工作的现状及改进问题》，载《人大研究》2006年8月。

〔92〕蒋文元：《地方人大联系工作的现状及改进问题》，载《人大研究》2006年8月。

〔93〕彭真：《全国人大常委会和地方人大常委会的关系》（1984年5月28日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1017—1018页。

〔94〕曾萍：《论全国人大与地方各级人大的关系》，载《人大研究》2003年4月。

〔95〕彭真：《关于地方人大常委会的工作》（1980年4月18日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1004—1005页。

〔96〕杨尚昆：《全国人大常委会工作报告——1981年12月7日在第五届全国人民代表大会第四次会议上》。

〔97〕田纪云：《在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话》（1993年7月3日），见刘政等：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年1月版，第1061页。

〔98〕陈丕显：《全国人大常委会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》。

〔99〕陈丕显：《全国人大常委会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》。