中国梦与“中等收入陷阱”

“中等收入陷阱”是对一个经济体从中等收入向高收入迈进过程中普遍遇到的经济增长停滞或徘徊现象的描述。2013年4月，国际货币基金组织在其《亚太地区经济展望报告》中提出，包括中国在内的新兴亚洲市场要警惕陷入“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是不是危言耸听？跨越这一“陷阱”的概率有多大？中国应该如何应对？

近代世界发展的历史表明，一个国家跨越中等收入阶段并非易事。据世界银行统计，20世纪60年代初期，有100多个国家进入中等收入国家行列，但真正跨过“中等收入陷阱”进入高收入水平的国家只有十几个，且绝大多数都是小国，几亿人口的大国还没有；拉美的一些主要大国经过几十年的发展，至今仍然在中等收入阶段徘徊。

中国经过30多年高速发展，目前已同拉美主要国家处于大致相同的发展水平。从人均GDP看，继2012年中国人均GDP首次突破6000美元后，2013年将进一步增长为6700多美元，站上新的起点上。但另一个方面，我们也面临着新的更大挑战。比较突出的有三点：一是外需、技术转移等原有增长动力持续减弱，而内需、技术创新等新的增长动力尚未形成，保持经济持续健康增长的难度明显增大；二是资源环境约束大大强化，经济发展越来越受资源供给的短缺和生态环境保护需要的制约，发展成本和代价在上升；三是以往高增长时期积累的一些矛盾，比如贫富差距等问题逐步显现，维护社会稳定的困难在加大。

成功跨越中等收入阶段，化解各种挑战，重在深化改革、加快转变发展方式。分析起来，部分国家落入“中等收入陷阱”难以自拔，错失改革和经济转型良机是主因。对中国来讲，“中等收入陷阱”的挑战实质上是对经济体制转型和发展方式转变的挑战。如果对1949年以来新中国的发展做个概括，粗略地可以有三个版本的说法。第一阶段是1949—1979年的30年，可看作是中国发展的1.0版和政治版；第二阶段是1979—2012年的30多年，即改革开放以来的30多年，可视作中国发展的2.0版和经济版；从2012年起的未来30—40年，可视为中国发展的3.0版和民生版，而结构调整和绿色转型将是这个升级版的主旋律。打造中国经济升级版，是跨越“中等收入陷阱”、增强中国发展动力和可持续性的重大战略。应看到，中国经济发展的改革红利尚未完全释放，国内市场潜力尚未充分挖掘，创新尚未成为经济发展的主要驱动力。这些是现实的问题，也为打造中国经济升级版留下了巨大空间。打造中国经济升级版，就是要在既有发展版本基础上，形成更高质量更高水平的经济发展版本，是经济发展的质量和效益更高、活力和动力更强、公平性和可持续性更好的3.0版本。

突破“中等收入陷阱”：经济发展亟待绿色转身

2013年9月10日，知名管理咨询公司埃森哲与中国科学院虚拟经济与数据科学研究中心联合发布的《新资源经济城市指数报告》（以下简称《报告》）显示，大约80%的中国城市未能在经济增长、资源环境可持续性和能力建设方面达到协调可持续发展。

在“十二五”规划进入中期评估之际，这一数据着实让人震惊。但事实确实如此。中国创造了连续20年GDP增长双位数的“世界奇迹”，但资源消耗的数字也很可观。中国工程院院士、全国政协常委谢克昌向我们展示了这样一组数据：中国在2010年创造的GDP占世界的9.5%，与日本相当，但消耗的能源却是日本的5倍；中国能源消耗总量超过了美国，但经济总量仅为美国的37%。资源相对不足已经越来越成为制约我国经济社会发展的一个突出矛盾。然而环顾四周，工农业生产中竭泽而渔、焚薮而田的粗放式经营仍不在少数。有人说，我们现在的GDP，是盗窃未来得来的财富。如果按照这种高资源消耗、高环境污染、低产出的模式走下去，资源将难以为继，环境也难以承受。中国的经济发展方式，亟待一个“绿色”转身。

绿色经济对于中国未来10—30年的转型发展具有重要意义。同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建2013年4月在《环球时报》撰文指出，绿色经济将是中国突破“中等收入陷阱”的关键。中国发展1.0版的大多数时候，没有环境保护概念，即使参加了1972年的斯德哥尔摩会议，也一度认为环境问题是资本主义的事情，与社会主义没有关系；中国发展2.0版的中间时期有了可持续发展观念，但只是在弱可持续性的意义上推进发展，认为只要以人造资本为主体的经济增长抵消人力资本的社会损失与自然资本的环境损失，就是可持续发展；现在3.0版的绿色经济，则要求在“自然资本非减”的意义上实现经济和社会发展。

诸大建指出，一些人基于传统的经济增长概念，强调中国发展3.0版的主要任务是人均GDP翻番突破1万美元大关，这虽然是重要的，但却是不够的。如果我们以拼资源拼环境的方式、以贫富差距拉大的代价，实现这样的目标，就不能算真正突破“中等收入陷阱”。绿色经济意义上的突破“中等收入陷阱”，应该具有经济高效、规模适度、社会包容的特征，应该是人均生态足迹保持在发达国家水平之下，有与人均GDP达到1万美元相匹配的人类发展水平，同时大幅降低贫富差距。中国这样的人口大国的绿色转型，没有经验可以借鉴。可以运用绿色经济中自然资本消耗规模要控制、资源分配要公平、资源生产率要提高的一般原理和量变关系，构建三位一体的政策体系，倒逼经济模式转型。首先要实行绿色经济的生态规模政策。对耕地、能源等重要自然资本实行总量控制，限制GDP规模和速度过快增长。第二是推行绿色经济的分配公平政策。让每个人都有发展机会，把资源环境总量按照人口平均分配到各区域，特别是保证贫穷人口的生态权利。第三是绿色经济的效率提高政策。通过提高技术和管理水平，提高资源环境的生产率，通过市场机制把自然资源配置到最有效率的地方去。目前，中国只强调效率政策，这远远不够。生态规模、公平分配、高效配置这三条政策要相互配合，形成系统，才能真正推动绿色转型。

绿色发展：直面绿色转型六大难题

绿色发展的本质是发展模式的转换。很多人将绿色发展简单理解为“三低”，即低消耗、低排放、低污染。其实，这“三低”只代表了绿色或低碳，而不能完整代表绿色发展或低碳发展。绿色发展是绿色和发展的叠加和有机统一，除了“三低”之外，还要有“三高”，即高效率、高效益、高循环或高碳汇。只有将“三低”与“三高”加在一起，才能完整体现绿色发展或低碳发展。

中国正处于工业化中后期，推进绿色发展比已经完成工业化城市化的西方国家要困难得多。按照国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军的观点，当前中国推进绿色发展面临六大难点：

第一，当前所处发展阶段不利于绿色发展。目前，中国正处于工业化中后期阶段。工业化中后期阶段的主要特征是重化工业快速发展，重化工业快速发展意味着资源能源消耗比较多，环境保护压力比较大。同时，中国城市化正处于加速阶段的中期阶段。根据国际经验，当一个国家或者地区的城市化水平达到30%—70%时就属于加速阶段。2012年中国的城市化率是52.6%，正处于加速阶段上半场向下半场转折的阶段，上半场是城市化加速阶段量的扩张阶段，下半场是城市化加速阶段质的提高阶段。只有当城市化水平达到70%后才能相对稳定下来，即中国城市化快速推进至少还有10多年。在城市化快速推进的未来10多年内，还要大量消耗资源和影响环境。因此，在工业化、城市化都快速推进阶段，推进绿色发展比工业化城市化已经完成的西方国家要难得多。

第二，资源禀赋和能源结构不利于绿色发展。中国的资源禀赋和能源结构是一个高碳结构，不利于推进绿色发展。中国是一个“富煤、少气、缺油”的国家，是全球主要的煤炭生产国。中国能源消费尤其处于“高碳”状态，化石能源占90%左右，其中煤炭约占68.7%，电力生产78%依靠燃煤发电。而煤炭恰恰又是二氧化碳排放的主要源头。电力中，水电占比只有20%左右，火电占比达77%以上，“高碳”占绝对的统治地位。据计算，每燃烧一吨煤炭会产生4.12吨的二氧化碳气体，比石油和天然气每吨多30%和70%。这样一种资源禀赋和能源结构，为我们推进绿色发展增加了很大的难度。

第三，国际分工格局不利于绿色发展。在国际产业分工中，中国居于加工制造环节，属于中低端环节，在高端环节上中国比较弱。“微笑曲线”的两端是研发、设计、品牌、营销，附加值比较高，消耗资源比较少，环境破坏比较轻，而中间是加工制造，附加值比较低，但消耗资源比较多，环境破坏比较重。中国正好处于资源环境压力大的“微笑曲线”的中间环节。在这种国际分工中，中国作为世界加工制造中心或“世界工厂”，资源消耗和环境污染随加工制造业不断向中国转移而加重。

第四，人口多不利于绿色发展。中国是世界第一人口大国。人口多也不利于推进绿色低碳发展。因为每个人都是碳排放源，每个人都要消耗资源，每个人都要影响环境。像加拿大、澳大利亚等地广人稀的国家，资源环境压力肯定比我们轻，它就那么一点人口，土地面积又那么大，生态环境就比较好。中国面积不小，但人太多，近14亿人口，这么多人要生存和发展，必定要消耗资源能源，要影响环境。所以，在国际上我们要争取人均碳排放权，因为每个人都应有碳排放权，但碳排放权多也意味着我们的资源环境压力比较大。

第五，发展模式的锁定不利于绿色发展。过去30多年来，中国走的是高投入、高消耗、高排放、高污染的粗放发展道路。近年来我们开始强调转变经济发展方式，但要改变这种发展模式谈何容易，因为发展模式存在“路径依赖”，具有“锁定效应”。所以，转变经济发展方式始终没有取得预期的效果。发展模式难改，深层次的原因是与发展模式相适应的制度没改。制度中最重要的是政府职能。只有将政府从经济型政府转向社会型政府、权力型政府转向服务型政府，发展模式才能转型。但政府职能转型阻力很大，因为转型意味着既得权益的丧失，政府直接抓经济工作有很大的利益，抓社会和环保工作则意味着承担更多的责任，政府趋利避害的结果是宁愿抓经济工作，而不喜欢抓社会和环保工作。这种发展模式和体制机制显然不利于绿色发展。

第六，一些观念不利于绿色发展。观念应先于行动，绿色发展没有得到顺利推进，其中一个很重要的原因是相应的观念还没有形成，甚至还存在很多阻碍绿色发展的观念。如“先污染、后治理”“中国地大物博”等观念就不利于绿色发展。还有一种阴谋论也阻碍了绿色发展。如有的人认为绿色低碳发展是西方国家的一个阴谋，我们没有必要随着阴谋起舞，他们走他们的路，我们走自己的路。这种不适应世界潮流的观念也成为中国绿色发展的障碍。

战略核心：科学发展、绿色新政

“十二五”规划已进入中期，“十三五”规划启动在即，要从中等收入国家行列进入高收入国家行列，中国需要克服很多严峻的挑战。对中国来讲，中等收入陷阱的挑战实质上是对经济体制转型和发展方式转变的挑战。最近30多年，我们已看到了改革在解放生产力方面的巨大力量。现在，我们仍然需要强调改革在保证持续发展方面的根本性作用，在经济体制转型和发展方式转变中，聚焦点、明战略、增合力，力求在三五年内有较大突破，进入跨越中等收入陷阱的有利起点。为此，需要调整和完善战略思路。总的来看，新阶段的发展战略核心应该是“科学发展、绿色新政”。

第一，经济发展战略。在中等收入阶段，传统的劳动力成本和资源价格低廉优势正在失去，如果不能及时形成新的产业竞争优势，就有陷入中等收入陷阱的可能。因此，跨越陷阱的必由之路是在解决现实问题的同时，更加注重创造经济增长的新动力、新资源，培育新的产业竞争优势，促进信息化与工业化、城镇化融合，加快经济发展方式转变，建造跨越中等收入陷阱的桥梁。事实上，中央早已看到这个问题，并做出了深化改革、加快转变经济发展方式的战略部署。现在需要深刻领会和认真贯彻中央的决策部署，并配套好制度、政策和措施，改变单纯追求GDP的倾向，把新战略落实下去。

第二，城镇化战略。城乡发展差距大是中等收入陷阱的重要表现，城镇化则是拉动经济发展的最大内需潜力所在。因此，跨越中等收入陷阱，需要遵循城乡统筹的原则，积极稳妥推进城镇化。同时，大力推进农村现代化建设，使城乡居民收入都有较大幅度提高，从而全面建成小康社会。这有助于避免或减轻中等收入陷阱典型的“城市病”现象，防止大批进城农民沦为城市贫民，形成城市贫民区。统筹城乡发展，应加大对新农村建设的支持力度，调整创新制度以保证农村发展需要；改革土地制度，保护农民权益，提高农地和城市建设用地使用效率。同时，加快农业转移人口市民化（国家新型城镇化规划中确定的数据为1亿人）步伐，积极稳妥改革户籍制度，放手发展中小企业和服务业，创造更多就业机会。加快保障房体系建设，为城市新成员提供住房保障。加快推进覆盖全国的基本公共服务均等化，为城乡人口流动创造良好条件。

第三，环境战略。党的十八大报告提出，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。当前，中国面临越来越大的资源和环境压力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。实践证明，只有在转变经济发展方式的基础上构建环境保护制度，才能真正达到环保目标，才是主动、有效的环境保护。应把绿色发展作为转变经济发展方式的重要模式选择，以不超出生态环境容量、资源承载能力为前提，以实现自然资源持续利用、生态环境持续改善为目标，在生产、流通、消费等社会经济各个环节都实现绿色化、生态化，为后代人创造更好的生活环境和更高的发展平台。这需要通过大力推行清洁生产、循环经济来实现。

第四，改革战略。应坚持市场取向的经济改革，加快完善社会主义市场经济体制。改革开放以来，束缚生产力发展的旧体制被一步步破除，社会主义市场经济体制建立并不断完善，为我国经济持续增长提供了根本体制保障。面对当前政府与市场关系中存在的越位、缺位与错位问题，应进一步转变政府职能，把行政权力关进制度的笼子里。应进一步深化国有企业改革，打破一些领域和行业存在的行政性垄断。应进一步加强竞争机制，以发挥各类经济主体的主动性与创造性。同时，应加快推进以转变经济发展方式为目标的体制改革，推进绿色发展。绿色发展意味着人民群众的生活质量将不断提高，意味着在工业化、城镇化和农业现代化中可持续发展要求得到贯彻落实。这显然有助于防止经济增长停滞徘徊和收入分配不公，是保证发展质量的关键战略，对跨越中等收入陷阱具有重大意义。绿色发展是一项系统工程，涉及产业、财政、税收、金融、贸易以及投资体制等诸多方面的改革。应通过深化改革、健全体制，使资源环境不再被认为是一种可以随意或低价使用的公共物品，使资源价格真实反映市场供求关系和资源稀缺程度。中国经济已发展到必须实行绿色发展的阶段，需要深化各方面改革以适应绿色发展的需要。

政策建议：五管齐下完善生态城市建设驱动力量

20世纪90年代以来，随着社会发展和环保问题的凸显，生态文明深入人心，并逐渐被制度化。各种与“生态城市”相关的“国家卫生城市”“国家园林城市”“环境保护模范城市”“国家生态示范区”“生态城市”“国家森林城市”等专项城市评比和建设行动，成为20年来中国生态城市建设的主流模式，也是中国经济绿色转型的一股重要推动力量。

这些接近生态城市概念的目标模式，通常由各部委主办和组织评选。虽然有一定的指标侧重，但从概念到指标，都接近综合的生态城市概念。如在2010年的《国家园林城市标准指标体系》“基本项”中，有对住房保障率≥80%，保障性住房建设计划完成率≥100%的要求；“环境保护模范城市”的主要标志是：“社会文明昌盛，经济快速发展，生态良性循环，资源合理利用，环境质量良好，城市优美洁净，生活舒适便捷，居民健康长寿。”国家机关引导的“生态城市”建设对各地政府的规划和建设有一定引导作用，是目前生态城市建设的主要驱动力量。

可以说，各种与“生态城市”相关的评比和创建活动是20年来中国生态城市建设的主流模式，并一度促进了中国城市建设的生态化。但在各种奖评泛滥的今天，这种主导中国生态文明城市建设的官方活动负面效应越来越大。鉴于政治主导下各种创建运动模式对中国生态（文明）城市建设的决定性影响，创建运动模式存在的问题，同时也是中国生态城市创建中的最主要问题。

第一，评比和建设中严重的反科学行为。

中国各地地理气候差异很大，“国家园林城市”“国家森林城市”的评选标准，许多指标很落后、不合理，尤其是“一刀切”，片面地追求高绿地率。中国土地资源极为紧张，为了创建各种“生态城市”，把农田、湿地改造成绿地、森林，极大地浪费和破坏了土地与水资源。如一些西部城市，干旱、半干旱的新疆和甘肃等地水贵如油，树的根系吸收大量地下水然后挥发掉，破坏了水资源和生态环境。北京大学景观设计学研究院副院长、中国生态学会城市生态学专业委员会秘书长李迪华曾考察过西部一个半荒漠化城市，这座年均降水量仅159毫米的城市为通过某项评选，盲目增加绿地。该城市用水要从90多公里外的沙漠地下湖汲取。“仅仅为达到10%绿地率，就要消耗该城三分之一的总用水量。”

各部委及中央单位与城市建设相关的评奖

资料来源：根据相关文件整理

第二，建设受政治运动影响大。

相比经济发达程度，中国的环境保护制度建设并不滞后。但生态建设实践和政策的更新受政治运动影响过大。概念混乱，组织繁复。如环境保护部（原国家环保总局）20世纪90年代中期始进行了“生态示范区”（1995）和“环境保护模范城市”（1997）的评选和建设，当时“环境保护模范城市”定位为国内同领域的最高荣誉和最高水平体现，在1995年的《全国生态示范区建设规划纲要（1996—2050年）》中，“生态示范区”则指一个复合生态系统，乡、县和市域是生态示范区组织实施的基本单位。但到了2004年的《生态市建设规划编制大纲（试行）》及实施意见中，“生态县、生态市、生态省建设”成为“生态示范区建设的继续和发展”和“生态示范区建设的最终目标”；再后来，“国家生态示范区”的概念又流变成“国家生态建设示范区”和“全国生态文明建设”等术语，“环境保护模范城市”也从最高荣誉变成了生态市等创建的优先考虑因素。总之，新词汇多应党和政府的大会而生，重要性和高级程度不断加强。客观上历次创建运动和高潮的兴起，已然对既有建设秩序形成了不利影响。

第三，指标重叠，政出多门。

各种城市创建标准中普遍包含了对城市绿地的要求、对污水处理的要求，甚至基尼系数的要求，各种“城市”的评价指标多有重叠。如果按照这些评价指标去做，必造成城市管理政出多门、管理秩序混乱、重复决策，甚至错误决策。指标的近似和大量重叠，也导致近年来兴起的各地方政府“四城连创”“五城连创”的政治对策。

第四，监管乏力。

各种评测和城市创建的主办单位，都有大量日常工作。中国幅员辽阔，无论是评选还是监管，要想客观公正和达到实效，都缺乏相应的人力投入。与各种建设测评指标形式上的完备相比，因为人员编制和资金的有限，对地方建设的验收和监管是几乎不可能完成的任务。虽然对“环境保护模范城市”等的命名宣称非终身制，但绝大多数获命名城市，并不因为命名过期而放弃已取得的“城市名片”，而且通常不再积极申请复查和重新命名。

第五，“选优”大于建设。

国家各部委各种类“生态城市”的创建之初，普遍要求参与创建的城市是各项基础条件较好的城市。也可以理解为，最终参与创模的城市凭借先天条件，即便不进行创建活动，各项数据也普遍优于全国城市的平均水平。例如创建水生态文明城市的要求包括“当地水资源与水生态条件具有一定代表性和典型性，河湖管理及江河湖库水系连同工作具有较好基础”，“近3年内未发生重特大水利灾害、突发水污染和水生态破坏事件，无违反法律法规的重大事件、重大水事纠纷和较大以上生产安全事故”。

改革开放以来生态建设的主要指导思想

资料来源：根据公开资料整理

第六，政策制定和执行的倒退。

两院院士、中国规划学会理事长周干峙曾对“国家森林城市”创建活动表示质疑，指出“森林城市”很显然是没有实现可能性的。随着土地政策的收缩，别说在城市市区内搞森林建设是不可能的，就算在城市郊区都将变得不可能了。华中农业大学教授、联合国气候框架专家委员会专家包满珠认为，园林应该是人居环境的最高级最完美的形式，森林则是一个初级形式。一个城市已被评为国家“园林城市”，再去创建“森林城市”，实质上是一种倒退和自我贬低。如此，“环境”往往成了保护环境和改善环境的牺牲品。

类似矛盾也出现于“生态城市”的建设运动中。10余年来，中国明确了环保的意义，并推行了明智的退耕还林、还草和保护湿地的政策，并建立了相应的法规。但《土地管理法》规定的占补平衡制度，要求占用耕地必须补充相应的耕地的制度，导致快节奏的城市化与耕地保护矛盾，开发“未利用土地”以增加耕地又与退耕还林、保护湿地的环保政策矛盾。

第七，公众参与流于空谈或形式。

无论是国外经验，还是本土法规，公众参与都成为解决环保问题的重要基石和基本共识。但即便各种城市创建都普遍有公众参与的要求，公众也很少进入政府主导的各种生态和非生态城市建设的进程当中。在官方文件中，公众的角色也主要是作为被引导和教育的主体，而不是参与公共决策和进行监督的主体，反映了官方对公众参与的轻视和理解的片面。

国内近年来被曝光的绿化腐败案件

资料来源：根据公开资料整理

专栏

环保部颁发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》

为进一步保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，加大环评信息公开力度，维护公众环境权益，环保部2013年11月印发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（以下简称《指南》），规定了环评政府信息主动公开范围、公开期限、公开方式及各类公开信息的具体内容。2014年1月1日起，中国将通过政府网站等渠道，主动公开建设项目环境影响评价（以下简称“环评”）相关法规、文件审批、竣工环境保护验收、资质管理等政府信息。

《指南》明确，环境影响评价政府信息，即环境保护主管部门在履行环评文件审批、建设项目竣工环境保护验收和建设项目环评资质管理过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。

依据《指南》，应公开的信息范围包括：环评相关法律、法规、规章及管理程序；建设项目环评文件受理情况、拟做出的审批意见、做出的审批意见等环评审批信息；建设项目竣工环境保护验收申请受理情况、拟做出的验收意见、做出的验收决定等验收信息；建设项目环评资质受理情况、审查情况、批准的建设项目环评资质，环评机构基本情况、业绩等资质管理信息。环评政府信息依申请公开的，应按国家和地方有关政府信息公开规定执行。

属于主动公开的环评政府信息，各级环保主管部门应自该信息形成或变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对环评政府信息公开期限另有规定的，从其规定。具体而言，各部门可通过政府网站主动公开环评政府信息；有条件的部门还可通过行政服务大厅或服务窗口集中公开，或借助电视、广播、报刊等传播媒体进行信息公开。

《指南》规定，公开环评信息，删除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等内容，应按国家有关法律、法规规定执行。

资料来源：和讯网

总之，目前政府主导的各种以“生态文明”为主题或具有相关性的创建运动，本质上是对中央相关文件精神的附会。各种运动已经演变为不建设、不科学和不负责的“三不”模式。以评代建的运动式“生态文明城市”建设运动亟待改变。

针对上述七个方面的主要问题，综合各位专家学者的建议，从以下五方面提出推进绿色转型、生态文明城市建设的政策建议。

第一，取消各种“创建”活动。

近年来各种国家机关组织的评比达标活动泛滥，国务院针对此问题还成立了相关协调小组，取消和规范相关活动。但规范后的项目存在意义也不大，应该继续取消或合并。

第二，建立和完善违法追责机制。

近年来，各种环保违法，并非只发生在得到政府认可和表彰的生态文明城市之外。环保暴露和未暴露的问题，都缺乏监管和负责。中国目前的相关指标体系已经覆盖比较全面，甚至可以说比较苛刻，如果规范权责和严格执法，足以建成“生态城市”。

第三，加强文件的事前审查和立法后评估工作。

加强规范性文件备案审查工作，使其适应生态文明建设的需要。对有关文件进行事前合法性审查和立法后评估工作。对现行行政许可审批事项的依据、程序、时限、收费标准等进行清理、再审查和精减。对政府规章中与上位法律法规不一致、相抵触的相关规定进行清理，及时废止规章中与生态文明城市建设不相适应的规定。

第四，加强财政透明。

近年来，城市建设中的寻租空间很大。即便地方财政收入不高，各种政府借贷也会成为权力寻租的资本。而各种市容改善和生态创建，往往成为增加政府建设项目合法性的便车。因此，在减少和规范创建运动的同时，应该加大财政预算和决算的公开，让权力暴露在阳光之下。如此，才能有效避免更多的不合理建设，回归生态本质。

第五，通过专项预算和政府购买推进公众参与。

公众参与流于形式，除了相关规定仍欠细化外，与公众参与本身的复杂性也有关系。公众参与是20世纪六七十年代在西方兴起的、几十年来不断完善的技术，并有专门的理论、方法、组织和人才，程序烦琐，甚至周期很长。采用政府购买的形式，购买民间组织的服务是比较好的选择。这样一来能克服技术的复杂性，保证程序的科学性；二来也满足对公众参与组织者价值独立的要求。推行这一制度，政府应该有相应的合理预算，即便因此会增加短期内的预算，但与工程朝令夕改和因“钉子户”延误工程或强拆相比，让公众参与促进科学决策仍然是最好的选择。

民生期待：向PM2.5亮剑

2013年以来，全国许多地区出现雾霾天气，尤其是长三角、珠三角和京津冀鲁等区域，大气污染程度十分严重。按照2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，全国有2/3的城市空气质量不达标。对雾霾的担忧尚未散去，地下水的污染又激起了巨大的波澜。有关部门对118个城市的连续监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%。空气污染、水污染是中国城镇化进程中“大城市病”的集中表现，所造成的健康损失极大，事关生命安全。中国城镇化进程中的“大城市病”并不仅仅是人口和产业过度集中所造成的交通拥挤、空气污染等问题，更与中国经济发展中的粗放型发展方式和扭曲的激励机制联系在一起，最终导致了“病态的城市化”。尤其是空气污染和水污染，甚至直接威胁城镇居民的生存底线，喝干净水，吸清洁空气已经成为重大的民生期待。

“经过5年努力，全国空气质量要总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5等细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右……”一份史上最严厉的大气污染治理时间表出现在2013年9月12日国务院发布的《大气污染防治行动计划》。这是中国首次以国务院的名义发布空气污染治理方案，被业界看作是本届政府在环境和民生领域最重要的行动目标。

大气治理计划早就开始酝酿，在2013年年初灰霾频繁袭击中国1/6的国土面积时加速出笼，而且打破了以往污染治理方案制订仅有环保部门唱独角戏的局面，由国务院一位副秘书长直接牵头，召集6个相关中央部委和京津冀等减排重点地区共同参与，其间，方案做过几十次修改。中国环境科学院副院长柴发合说，灰霾天形成的元凶——PM2.5来源渠道复杂，燃煤、机动车、扬尘都有贡献，而且地区之间又有相互影响叠加的因素，光靠哪一个部门、哪一个地区或者是哪一项减排措施，都不能有效解决灰霾的问题，必须多地区、多部门联防联治，共同打出一套组合拳，这也意味着，破解灰霾天的难题需要有一套全新的污染治理模式。

《大气污染防治行动计划》涵盖35条措施，涉及机动车污染治理、煤炭消费总量控制、地区产业结构调整、减排考核等10个领域。环保部污染防治司副司长汪键说，这10个方面的措施都直指PM2.5等细颗粒物产生的根源，如果真正落实，就能在改善空气质量的同时，实现产业结构调整、煤炭消费量控制等目标，可以说是一石多鸟。

北京向PM2.5亮剑

资料来源：《人民日报》 2013年9月13日

《大气污染防治行动计划》减排目标是，2017年，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5等细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。计划还特别提到，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，这也是计划目标中唯一针对某一个城市的目标。

北京目前PM2.5的年均浓度是90微克—100微克/立方米，要实现2017年目标，北京的任务并不轻。依据发达国家的治理经验，这样的减排目标要用10—15年才能完成，而留给北京的时间只有5年，任务非常艰巨，属于必须要跳起来或是踮起脚尖才能实现的目标。

环境保护部环境规划院总工程师杨金田表示，要实现《大气污染防治行动计划》目标，会对地方经济有两个方面的影响：一方面，污染治理投入的增加对GDP增长有不小的拉动作用；另一方面，产业结构调整过程中，肯定会造成一些地方的财政税收下滑，影响区域经济增速。这些变化都需要地方政府预先了解，并有应对之策，不能在向减排目标推进的过程中，因为经济指标的变化而止步不前。

《大气污染防治行动计划》中与地方政府直接相关的内容至少有两个方面：一是京津冀、长三角区域的地方政府间要形成协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施；二是国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。国家层面还将构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。

与以往环境治理地方各自为政不同，《大气污染防治行动计划》特别强调区域间的协同作战。中国的法律规定，地方政府对辖区内的环境质量负责。可是污染物的扩散并不理会行政区划边界的概念，例如有研究表明，在偏南风的作用下，北京空气污染的状况将受到河北的影响，北京输入型污染的影响权重能占到25%。但在河北看来，当风向改变时，北京的污染也会飘到附近的保定、石家庄。所以近年来在学界频繁被提及的观点是，空气污染的治理必须走区域联防联控的模式，光靠某一地区的努力，难以实现环境质量的改善。

业界认为，《大气污染防治行动计划》的一个重大突破是，将对治理目标完不成的地区实施动真格的问责。计划中有专门的严格问责的措施：对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。

计划中还明确，对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。

考核机制：让“绿色官员”脱颖而出

2013年6月28日，习近平在全国组织工作会议上强调“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”，此言引发社会热议，这可能意味着延续多年的干部考核机制将会增加“生态效益”新内容。对一些“绿色官员”而言，可是一个重大利好消息。

当然，“绿色官员”并不是非常清晰的概念，通常是指那些比较注重环保、民生的地方“一、二把手”。作为地方官员的他们，升迁与否，在相当长时间与数字有关，尤其是GDP的数字。而目前的干部考核机制，对他们颇为不利，所以便有了“绿色官员”升迁难的命题。

新加坡国立大学邓永恒教授的团队搜集了中国283个中小城市的市长和市委书记10年的政绩和升迁结果，分析显示，中国的绿色官员升迁难。根据这项统计，如果市委书记和市长任期内的地区生产总值增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%，如果任期内长期把钱花在民生和环保，那么他们升官概率是负值。

正是这样的晋升“潜规则”，无形中给众多地方官员一个指示，在任职时一定要把GDP搞上去。这同样也制造了地方另一个顽疾——数据造假，媒体曝光一些地方工业产值“灌水”数倍，以至于国家统计局不得不通报批评。现在比较火热的“克强指数”，其出现也有一些地方统计数据不可靠的背景。

对于“绿色官员”而言，他们很难在这样的考核体系中脱颖而出，因为一旦比较注重环保、民生投入，那么在经济发展增速上总会有所迟滞，毕竟财政资源是有限的。对此，习近平在全国组织工作会议上说了一段话：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”公开资料显示，这是近年来中央高层首次将环境生态指标列入干部考核内容的表态。虽然还没有见到具体的考核体系指标，但是这个方向让环境产业以及专家学者看到了希望。对于环境产业而言这是一个大的利好消息，这意味着政府更看重，也会有更多的投入。

此前，一些地方和机构也尝试过“绿色GDP”，试图弥补当前GDP作为经济指标的缺陷，就是把环境资源成本和对环境资源的保护服务费用也加入其中，但是这样一来，绿色GDP看起来就不会很鲜亮。有机构的调查显示，“中国的空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于GDP的1.2%”。有关专家表示，绿色GDP始终只有个别地方在试点，没有更大范围内推广开来，也没有作为真正的硬指标。具体原因有三个方面：

首先是技术上的原因，绿色GDP也好，公共服务也好，甚至有学者提出的财政支出绩效考核也好，目前统计上还没有一套成熟的东西。

其次是官员利益问题，2013年引进的项目，最快当年就有GDP了，而2013年投入环保或其他公共服务，出效果并不那么快。

最后还有理念的问题。长期以来，经济建设的理念根深蒂固，公共服务、环保的理念相对还是比较弱。正是观念上的误导，使得这些年在公共服务以及环境保护上，民众意见比较集中。多位企业和学界人士都认为，根据GDP考核官员的体系，在短期内难以改变。因为“保增长”和“求政绩”这样的诉求权重高于“环保”“民生”这样的因子。所以，即便表面上提出要看综合效益，也形成考核指标体系，但实际操作中还是难免看重业绩。这些人士认为，通过考核，被动地做效果都不会太好；而通过机制设计，让地方政府主动要做，效果会好些。也就是从“要我做”到“我要做”。但制度和机制如何来设计，如何把地方官员的诉求和中央政府的导向结合起来，这可能也是考验组织部门的难题。

加强生态文明建设要落到实处需要一整套机制制度的创新，特别是发展考核体系的转变。目前，广东已率先破题。2013年8月13日，一年一度的省长与专家座谈会在广东省政府举行，会议主题为“建设生态文明和美丽广东”。广东省委副书记、省长朱小丹亲自主持会议，多位副省长参加会议。世界自然保护联盟（IUCN）驻华代表朱春全在会上提出生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product，GEP）概念，引起省长们与参会人员的兴趣和热议。朱春全介绍说，GEP是指生态系统的产品和服务的价值总和，是生态系统为人类福祉提供的产品和服务的经济价值总量，一般以一年为核算时间单元。其中，生态系统包括自然生态系统，以及以自然生态过程为主的人工生态系统。GEP的核算是对具体的行政单位内的所有自然生态系统的生产总值进行测定，得出生态系统生产总值。与上一年的生态系统生产总值进行比较，估算出生态系统生产总值的年增长率。朱春全称，目前，全球用GDP和GDP的年增长率来衡量经济发展水平和发展速度。随着社会发展，仅用GDP衡量地区发展的弊端已逐步显现，各国正在探索新的评估核算体系。GEP的提出弥补了使用GDP作为单一指标时在生态环境评估方面的欠缺。

值得注意的是，与国际上正在研究的“绿色GDP”相比，GEP更易于被人接受。因为，绿色GDP是在原有的GDP上做减法，GEP则是做加法，可能是GDP的数倍。而且，它具有相对独立的核算系统，具有货币化特点，易于接受，易于沟通衡量，具有被国家及国际采纳的政策指导指标的潜力等优势。

朱春全指出，广东如果试点使用GEP，将有利于唤起社会公众对保护自然生态的关注，公平公正地分享自然资源利用的利益，有利于向贫困群体倾斜，缩小贫富差距，实现生态保护和恢复与脱贫致富有机地结合，有利于维护社会稳定与和谐。同时，有助于改进、细化GEP核算方法，从而在中国制定一个标准化的核算系统，进而将这一指标推向国际。在听完朱春全的发言后，主持会议的省长朱小丹当场表态，广东将邀请朱春全组织相关专家来研究GEP在广东试点。

先行城市：推动生态文明城市建设再上台阶

2013年7月19日至21日，生态文明贵阳国际论坛年会在贵阳开幕。习近平向论坛发来贺信强调，保护生态环境，应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园。

党的十七大报告提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，十八大报告首次单篇论述生态文明，并把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在五位一体的高度来论述。坚持节约资源和保护环境是中国的基本国策。十八届三中全会上《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态文明建设作为“五位一体”总布局中的重要一环，成为重要的改革议题之一，提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。目前中国已进入城市化速度最快的阶段，加强生态建设是建设生态文明和美丽中国的重要途径之一。借鉴先行城市建设的发展经验，对于其他城市的生态文明建设有着重要的现实意义。

贵阳：生态文明城市建设创下多个第一

十七大以来，贵阳市在生态文明建设方面创下了多个全国第一：2007年12月，贵阳市委八届四次全会通过《关于建设生态文明城市的决定》，这是十七大后国内出台的首个生态文明城市建设决定；2008年10月，《贵阳市建设生态文明城市指标体系及监测方法》正式发布；2009年，出台了《贵阳市促进生态文明建设条例》，这是国内首个生态文明建设地方性法规；2012年12月17日，国家发改委批复了《贵阳建设全国生态文明示范城市规划（2012—2020）》，也是全国第一个生态文明城市规划；2013年4月25日，贵阳市人大常委会发布了《贵阳市建设生态文明城市条例》。至此，贵阳市在生态文明城市建设方面基本形成了一整套体系。

另外，2009年以来，贵阳市连续四年举办了生态文明贵阳会议，这是国内唯一的生态文明大型论坛。2013年，生态文明贵阳会议“升格”，经党中央和国务院领导批准，外交部同意贵州省举办生态文明贵阳国际论坛。这是中国目前唯一以生态文明为主题的国家级国际性论坛。2013年7月19日至21日，生态文明国际论坛2013年年会在贵阳市召开，将贵阳的生态文明建设推向高潮。贵阳也成为当之无愧的中国生态文明建设窗口。

深圳：致力建设生态文明示范城市

深圳是全国首批生态文明建设试点城市。深圳市委市政府2007年以一号文件形式出台《关于加强环境保护建设生态市的决定》，并启动编制实施《生态市建设规划》。2008年在全国率先出台了《深圳生态文明建设行动纲领（2008—2010）》，以及绿色政府、节能减排、循环经济、绿色交通、绿色建筑等9个配套文件，启动了80项生态文明建设项目，每年开展环境保护实绩考核，率先迈出全面建设生态文明的步伐。

十八大后，深圳市提出着力构建“生态格局、生态经济、生态环境、生态制度、生态文化”五大生态文明体系，到2020年实现城市格局合理、生态经济高效、人居环境良好、生态文化浓厚及生态制度完善的生态文明城市。2013年7月，在《深圳市环境保护实绩考核试行办法》实施6年的基础上，该市对原考核试行办法做了修订、完善，改为《深圳市生态文明建设考核办法（试行）》，增加了落实生态文明建设责任制等相关工作内容，并把公众满意度作为考核是否合格及优秀的一个重要标准。

丽水：以生态经济推动生态文明建设

浙江丽水市属省内欠发达地区，最大优势就是生态环境。在生态保护问题上，丽水经历了三个认识阶段：第一个阶段是用绿水青山去换金山银山；第二个阶段是既要金山银山又要绿水青山；第三个阶段是认识到绿水青山本身就是金山银山，再多的金山银山也换不来绿水青山。

2008年8月，丽水在全国率先发布实施《丽水市生态文明建设纲要》；2010年3月，出台《丽水市生态文明建设指标体系及考核办法》，并编制实施了《丽水市生态经济创新发展综合配套改革试点总体方案》，积极申报和推进全国低丘缓坡综合开发利用试点、全国农村金融综合改革试点和国家级农村扶贫开发综合改革试验区三大改革试点。

2012年，丽水市委三届三次全会上做出了《关于推进“秀山丽水、养生福地”建设的决定》。丽水连续8年出台了8个市委一号文件，规划出台了32个政策性文件，健全发展生态经济、服务农村发展的政策体系。

江苏：10年内将所有省辖市都建成国家生态市

2013年7月召开的江苏省十二届五次全会，对生态文明建设进行了专题部署，并出台了《关于深入推进生态文明建设工程率先建成全国生态文明建设示范区的意见》（以下简称《意见》）和全国首个省级生态文明建设规划——《江苏省生态文明建设规划（2013—2022）》，制定了涵盖生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态文化和生态制度、百姓满意度7大类20项46个指标的“推进生态文明建设指标体系”。江苏省提出，经过10年左右时间的不懈努力，实现生态省建设目标，率先建成全国生态文明建设示范区。到2017年，80%的省辖市建成国家级生态市。到2022年，全省所有省辖市建成国家级生态市。

江苏全国生态文明建设主要内容

资料来源：江苏省生态文明建设《意见》《规划》

“四个显著”树立生态文明新标杆

按照《意见》，经过10年左右时间的不懈努力，江苏省将实现生态省建设目标，率先建成全国生态文明建设示范区。生态文明建设示范区目标为“四个显著”：生态文明理念显著增强、绿色发展水平显著提升、污染排放总量显著下降、生态环境质量显著改善。现在，已经有22个县市建成国家级生态市（区、县），占全国总数的40%。到2013年年底，南京和南通有望建成，2017年，泰州和苏北五市也有望成为国家级生态市。

在全国率先探索建立市场化生态补偿机制

《意见》提出，要建立健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，形成导向明确、公平合理的激励机制。积极推进节能量、排污权、碳排放权、水权交易试点，建设省及区域性排污交易平台，支持苏州、泰州先行开展环境权益交易中心建设，深化环境资源有偿使用机制，创新生态补偿的渠道和方式。江苏省副省长许津荣表示，形成推进生态文明建设的长效机制，要综合运用经济、行政 、法律及技术等手段。目前，江苏正在全国率先探索市场化生态补偿机制，确保生态保护有动力、可持续。今后将逐步扩大补偿范围、提高补偿标准。按照部署，江苏省初步将投入两亿元到三亿元进行生态补偿。

建立生态文明建设评价考核体系

《意见》提出，根据主体功能区定位，探索设立不同的考核目标。把生态文明建设内容纳入经济社会发展规划，生态文明建设目标纳入“两个率先”指标体系，生态文明建设成效纳入干部政绩考核的重要内容，推动生态文明建设各项工作落实到位。探索改进统计方法，将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入经济社会发展评价体系，为全省推进生态文明建设提供参考和依据。健全生态环境保护责任追究制度，对造成生态环境损害的重大决策失误，实行问题追溯和责任终身追究。

生态文明建设千头万绪，系统推进是关键。这些年，江苏省推进生态文明建设的最大特点就是实干。早在2011年，省委、省政府就出台了生态文明6大行动计划，2012年2月，省政府又向13市下达了生态文明建设工程5年目标任务书，成为江苏省在生态文明建设工程任务分解上探索的一个新机制。2013年1月，江苏省政府密集出台了包括《加强环境保护推动生态文明建设的若干意见》等4份文件聚焦生态文明建设。从全国的情况看，生态文明建设已成广泛共识。其中，海南省1999年就在全国率先提出建设生态省的发展战略，2010年国务院关于推进海南国际旅游岛的文件中又将海南定位为“全国生态文明建设示范区”。但以省委全委会的形式部署生态文明建设工作，江苏属全国首例，这在某种程度上抢在了海南前面，尤其是在习近平总书记刚刚对生态文明贵阳国际论坛发出贺信，强调“要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”之际，江苏在第一时间推出这两份文件，更加凸显了江苏决策者对贯彻落实好总书记对江苏“率先”“带头”“先行”要求的及时回应，很有政治和现实意义。