〔问题〕
城市化和城镇化，前者强调大城市的发展，后者则是县域、镇域经济社会发展，目的是将全面建成小康社会落到实处。从目前中国很多地方的情况看，县城（直辖市下属的区）和中心镇实现增长与发展都面临的约束是用地指标限制。在中国城市自上而下的行政层级管辖下，超大和特大城市更容易分得用地指标，城镇（乡镇集市）能够分配得到的指标可谓“残羹冷炙”。但恰恰是在这种情况下，我们需要厘清的一个思路是：中国的城市发展最终决定力量是土地指标配置，而不是土地；中国的城市化进程推进，不是受户籍和土地制度的束缚，真正决定城市化进程的是生产方式转变和农民收入，以及农村的土地经营模式的改变。事实上，现在讨论和试点的规模化、集约化道路在当下并非可取之策，因为农村的土地与农民的心理是绑定在一起的，这可能在未来很长一段时间内都很难改变。所以，城镇化道路选择应该重点关注农村而不是城市，出路在于城市建设稳步推进以及其与农村社会经济发展之间的协调。
〔案例〕
腾冲15亿造“山地新城”
云南山多坝少，优质耕地主要集中在仅占云南土地总面积6%的坝区。而随着城镇的不断扩张，云南坝区土地已有30%被占用。照此速度，再过10年，云南省优质耕地将全部消失。同时，云南52%的土地属8—25度的低丘缓坡，又具有较大的宜建空间。在城镇化建设中，云南省委书记秦光荣强调，要依托自然地形做好“山”的文章，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特城镇风貌。
早在2011年1月31日，云南省政府第52次常务会议就明确提出，切实抓好基本农田保护工作，多用坡地、荒地搞建设，建山水城市、山地城市、田园城市的城镇化发展思路。同年9月5日，云南召开全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议，这是一场被业界视作“决定今后10年云南国土资源管理工作走向的高规格会议”。会议专题部署了坝区农田保护和山地城镇建设，提炼出十六字方针“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”，为用地上山定下基调。紧接着，云南省出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，围绕完善城镇发展思路，转变建设用地方式，严格保护耕地尤其是坝区优质耕地，用好用足国家低丘缓坡地综合开发试点省差别化土地政策，引导城镇、村庄、工业向适建山地发展，建设山地城镇。一场转变思路，向山坡要地的新政策在云南大地酝酿成形并实施。
2011年10月7日，时任国家土地副总督察的甘藏春宣布，国土部要着手“研究促进开发利用低丘缓坡地、山地”。发言中释放出的“上山”信号备受关注。随后，国土资源部部长徐绍史肯定了云南引导“城镇上山”和工业项目上坡的做法，并表示国土部将进一步支持云南开展低丘缓坡地的利用试点。目前，云南已成为首批列入全国坡地开发建设项目试点的五省市之一。
按照云南省提出的“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”要求，腾冲县积极探索耕地保护和城镇发展的结合部与平衡点，因地制宜建设山地城镇，加快推进城乡统筹步伐，推动城镇化进程。
近年来，为解决保护耕地与满足城乡建设用地需求的矛盾，腾冲县调整完善《土地利用总体规划（2006—2020）》，提高了规划建设用地中未利用地和劣质山地比例。坝区新增城乡建设用地由原来的1482.85公顷减少到457.34公顷，山区新增城乡建设用地由原规划的592.99公顷增加至1617.65公顷。
为从根源上破解用地矛盾，腾冲县对《城市总体规划》再次进行调整。调整后，城市重点开发建设用地主要为未利用地和坡地，留下5000多亩耕地作为基本农田永久保护。工业用地坚持不占或少占耕地、多用劣地或荒地，将经济开发区布局在距县城6公里的裸岩地石头山。目前，全县已建成木制品、石材和矿产品加工三大产业群体，成为工业发展的重要载体和平台。全县完善优化物流园区规划，调整了原计划占用耕地的规划方案，进一步加大荒山、荒坡利用力度。另外，把以矿产品深加工为主的重工业区规划到了滇滩镇的山区，既保护了耕地又方便就近开采。
腾冲县以“跳跃式布局、组团式建设”的思路，跳出县城，在条件具备的乡镇规划建设一批不同风格、各具特色的城镇组团，重点打造15个以上配套精品酒店、温泉SPA等休闲度假产品，做到县城发展与小镇建设同步推进，实现布局合理、功能互补的立体式城镇群落。腾冲县城目前以旧城为中心，以东、西两侧和桥头堡建设腾冲产业片区（中和片区）为支撑的“一城三片区”布局已初步形成。
“城镇上山”被写入条例
2013年1月1日起施行的《云南省城乡规划条例》，正式将“城镇上山”这一要求纳入其中，强调统筹城乡。该条例还引入了符合云南地方特色的“城镇群规划”概念，并明确其法律地位。该条例对《中华人民共和国城乡规划法》进行了细化和补充，对城乡规划的各个环节做了明确的规定，突出了云南地方实际和特色，体现了统筹城乡和城镇上山的要求。
〔思考与启示〕
“城镇上山”还要算清“生态账”
保护耕地与满足城乡建设用地之间的矛盾，从来没有像今天这样突出过。如何破解这一难题，考验着执政者的智慧。云南积极探索“城镇上山”的意义绝不止于云南。
但城镇上山，也要注意算好生态账。《中国环境报》曾在头版头条以《削山造城算没算生态账？》为题，对湖北省十堰市近年来大规模开发山地提出质疑。这是因为，卫星遥感对比图片显示，从2008年4月到2012年8月，仅十堰市张湾区和茅箭区两个地区，山体和植被破坏面积就增加了20平方公里。卫星遥感图上昔日的满目葱绿如今已被一片片的黄褐色取代。报道显示，在十堰市“东部新城”——普林工业园背后裸露的山体上，竖立着“愚公移山，向山要地”的巨幅标语；在“西部新城”的开山工地上，同样竖立着“愚公移山，人造平原”的巨型条幅。这透露出十堰市大规模开山的意图。而据了解，“十堰市东、西新城”发展项目一共计划开发86平方公里左右的土地，其中绝大部分依靠“削山造地”。这个面积相当于再造一个十堰市。对于急于推进工业化发展的十堰市，似乎比任何一个地方都更加需要土地，这里进行的“削山造地”运动可以说是中国新一轮城镇化的缩影。但大规模“削山造城”符不符合当地发展实际？这是当地经济发展的唯一出路吗？如此大规模“削山造城”是否进行了环境影响评价？环保部官员表示，千亿“削山造城”无论是算生态账，还是算经济账、民生账，都不轻松。
此前，《中国新闻周刊》也对甘肃兰州市削山造地进行了报道。但整个削山造地计划的环评与地质灾害评估尚未完成。
与上述地区相比，国土资源部倾向于支持云南开展城镇上山、工业上坡试点，希望云南能在这方面做出示范，形成经验。云南的“城镇上山”，不是上很高的山、很陡峭的山、很险峻的山，而是指低丘缓坡。具体来说，就是选择8—25度的坡地，特别是将荒山荒坡作为建设用地。同时，城镇向山地发展，减少了占用耕地规模，也远离了密集的农田、村庄，由此引发的矛盾冲突有所降低，对于维护农民利益、保持社会稳定有积极意义。
目前，该省各地市正严格贯彻省委、省政府“保护坝区农田、建设用地上山”战略部署进行进一步规划，并按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的要求衔接。规划调整完善后，已通过审查的66个县（市、区）新划定基本农田196.7万亩，坝区现有耕地中基本农田的保护率达82.14%，坝区调出建设用地面积达16.27万亩，山区新增建设用地面积达32.39万亩。
2013年2月18日，云南省在昆明召开国土资源工作电视电话会议，提出要以促进全省经济社会发展为中心，扎实推进“城镇上山”为抓手，解放思想、改革创新、依法行政，做好全省国土资源工作，有力保障发展，服务民生，打造和谐人地关系。会议指出，2013年，针对土地资
工业地产：又一个城市土地价值亮点
作为一种全新的投资模式、盈利模式和产业发展模式，工业地产虽发展时间不长，但已在国内外显现出强大生命力。在发达国家，工业地产是一个城市乃至国家的经济支柱，日本工业地产对经济总量的贡献率超过40%。
抓工业地产，是实现工业化、城镇化、信息化和农业现代化的重要途径，是对外开放的重要载体，是抓好工业产业集群的重要依托，是实施沿海经济带开发开放、沈阳经济区一体化发展和突破辽西北三大区域发展战略的重要出路，也是保持房地产业平稳健康发展的重要举措。2013年9月4日，辽宁省省长陈政高在全省推进工业地产工作座谈会上强调，要认真贯彻落实习近平总书记考察辽宁时的重要讲话精神，进一步统一思想，提高认识，以更大的决心和魄力推进工业地产工作。
大规模、大力度推进工业地产建设，一直谋求弯道超越的辽宁，正在用工业地产的崭新发展理念，创造着经济发展的新热点。相关分析认为，辽宁发展工业用地恰逢其时。根据国际市场规律，在人均GDP接近8000美元时，房地产开始步入工业地产发展阶段，目前辽宁省已具备了发展工业地产的经济基础。2013年以来，特别是5月3日全省工业地产经验交流会议召开后，辽宁省各地市采取有力措施，出台优惠政策，利用本地区的产业和资源优势，加大招商引资力度，推动了一批重大项目落地，发展工业地产已成为全省上下的共识。仅到9月，辽宁省已建成工业地产项目30个，在建项目81个，其中2013年以来新开工项目52个，签约待开工项目 79个，呈现出策划一批、洽谈一批、签约一批、开工一批的发展态势。6月26日，辽宁省人民政府发布《关于推进工业地产工作的指导意见》，提出到2013年，沈阳、大连各有15平方公里以上工业地产项目开工建设，其他城市有10平方公里以上的工业地产项目开工建设，各县（市）、区（具备条件的）、园区有1平方公里的工业地产项目开工建设。通过发展工业地产，促进沿海经济带开发开放、沈阳经济区一体化和突破辽西北三大战略实施。
专栏源供需矛盾日益突出、耕地保护难度加大，资源利用粗放浪费现象依然突出，利益主体多元化，协调难度加大等问题，国土资源部门要全力做好推进山地城镇建设，依法依规保障合理用地需求，牢牢守住耕地红线，深入实施地质找矿突破战略行动，加快建设地质灾害综合防治体系五个方面的主要工作。为确保如期全面完成年度工作，要进一步强化国土资源协同工作措施，强化“大家管、大家用”的国土资源管理机制，健全国土资源违法行为协同防查机制，构建规范和谐的厅州市协同配合机制；进一步强化国土资源严格管理措施，严格土地资源、矿产资源、项目资金使用管理和国土资源执法监察；进一步强化国土资源队伍自身建设措施。
在新型工业化大发展的背景和格局下，其他地区也看到工业地产中孕育的新机遇。例如，湖南长沙市2013年以来涌现了众多工业地产集聚区以及一大批各具特色的工业地产项目。7月12日，长沙国际企业中心服务站成立，这是湖南省首家由政府主导，工业地产开发商及工业地产物业管理方共同参与成立，专门针对工业地产入驻企业的服务机构。服务站将实现企业融资中介平台、管理提升平台、合作交流平台、公共服务平台的“四台合一”，为企业提供“一站式、保姆式”的服务。
在当前稳增长、调结构大背景下，对于像辽宁、湖南这样的工业发达地区而言，推进工业地产建设恰逢其时。而工业地产概念的引入，不仅可以充分利用和调整省内现有土地资源，还可以发展优势产业，巩固特色产业集群，同时调整产业结构，保证经济可持续发展。当然，由于工业地产在中国刚刚起步，还需要防止企业借开发工业地产之名进行圈地，造成工业地产开发乱象。因此，合理规划是关键，并在政策层面，应该对工业地产的发展模式、运行模式、未来发展路径，做一些很好的设计、研究和梳理。
资料来源：《领导决策信息》2013年第37期
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