机构自身行为问题的实证分析

（一）发起机构问题

（1）重复申报

2005年上半年，审计署对河南等16个省（区、市）2 140个县乡公路改造项目和福建等10个省（区、市）1 500个通达工程项目实施情况进行了审计调查。审计发现有些地方为了多获取中央专项补助资金，重复申报，虚假申报，多报建设规模。据对安徽、河南、贵州、陕西、广东、四川、江西、新疆和山西等9省（区）505个县乡公路改造项目的抽查，有124个项目（占24.5%）存在重复申报、虚假申报等问题，从中多获取中央财政资金4.8亿元，占中央补助资金的36%。如2003年，四川省简阳至双流等8个公路项目，既以县乡公路名义又以通达工程名义双重申请补助，多获取资金4 650万元。国家发展改革委批准新疆伊宁至新源公路建设规模245公里，实际上该项目有221公里已在2002年前建成，但在申报项目时将已建成里程一并申报，多获取1.11亿元中央资金。贵州省雷山至榕江等4个公路项目，多报改造里程76.6公里，多获取中央资金3 832万元。经进一步抽查发现，多获取的建设资金大部分被用于抵顶地方配套资金，或建设高标准城市道路和高速公路，有的至今仍闲置。^[17]

（2）多列、高列概算

2009年5月至7月，审计署对西气东输二线工程（以下简称西二线）西段进行了跟踪审计，重点关注了西二线西段的建设管理、投资控制、环境保护等情况。结果发现，西气东输二线工程西段多列投资2.14亿元。再如，乌鲁木齐等5个中转站的材料储存费用概算为1.48亿元，按当地费用标准估算只需0.57亿元，多列概算0.91亿元。^[18]

（3）套取建设资金

审计署于2005年对北京六环路、京珠公路新乡至郑州段等34个高等级公路项目的建设管理和投资效益情况进行了审计。审计发现26个项目所涉及的交通主管部门及建设单位挤占挪用或利用关联交易套取建设资金21.58亿元，用于其他项目建设、招待和发放奖金等。例如，2000年至2005年3月，内蒙古自治区交通厅机关事务中心下属的碎石场，在向呼和浩特至老爷庙高速公路提供石料中，以虚列成本等方式套取建设资金1 279万元，其中70%上交自治区交通厅（至审计时已有413万元用于招待和发放补贴等），30%给了项目建设单位。^[19]

（4）违规委托监理

金沙江溪洛渡水电站工程建设项目的建设过程中，自2003年3月至2006年11月，三峡总公司将溪洛渡工程部分监理业务直接委托给下属企业三峡发展公司，并签订17份工程监理和其他服务合同，合同总价15 328.69万元，扣除成本费用，三峡发展公司取得收益3 471.09万元。在实际监理过程中，三峡发展公司现场人员投入严重不足，资质偏低，审核把关不严。抽查22个工程监理日记发现，监理人员跨岗位、跨项目、跨专业上岗现象严重；抽查2007年8月份人员名单发现，无监理员资格证上岗49人，占该公司溪洛渡工程监理部人员的23%。^[20]

（5）投资收益目标无法实现

2006年审计署对北京、河北等18个省（市）收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。发现大部分收费公路存在严重亏损，带来巨大偿债风险。部分地方高速公路等项目的使用效率明显低于预期，如江苏省交通控股有限公司管理的17条高速公路中8条的实际车流量平均为可研预测值的60%，其中南京至高淳高速公路车流量仅为可研预测值的9%。2005年辽宁省锦朝、锦阜高速公路实际车流量分别为可研预测值的28%和18%。陕西省西安至宝鸡、勉县至宁强等8条高速公路的通行费收入仅为可研预测值的39%。自2001—2005年，吉林等8个省（市）因修路需偿还银行贷款本息1 090亿元，而同期收取的通行费扣除必需的管养费用后仅680亿元，缺口410亿元。又如2005年吉林省政府还贷公路通行费收入扣除运营成本后只有5.88亿元，仅为当年应付贷款利息13.15亿元的45%，贷款本金根本无法偿还。^[21]

（6）向关联方让利

审计署于2009年对中国华电集团公司（简称华电集团）的2008年度财务收支进行了审计。审计发现2007年至2008年，所属15家发电企业在粉煤灰（渣）销售等业务中，向其“三产”或职工持股企业让利，涉及金额2.59亿元。^[22]

（二）审批机构问题

（1）滞拨资金、计划下达迟缓

2005年上半年，审计署对河南等16个省（区、市）2 140个县乡公路改造项目和福建等10个省（区、市）1 500个通达工程项目实施情况进行了审计调查。审计发现，国家发展改革委员会、交通部下达的投资计划中，有约四分之一的项目因计划下达和计划本身的问题影响了建设效果。吉林省135个已开工的县乡公路改造及通达工程项目，在项目计划建设期内中央补助资金未到位。云南省河口至马关公路项目计划工期为2003至2004年，总投资3 850万元（其中车购税3 500万元），在2003年内国家发展改革委员会下达该项目投资计划仅825万元，其余3 000余万元投资计划到次年6月才下达，项目建设单位不得不贷款1 500万元。

（2）补助资金低于日常需要

2003—2004年国家发展改革委员会等部门分别以车购税、以工代赈资金和扶贫资金等形式补助重庆市丰都县农村公路建设资金共1 738万元，涉及77个项目，补助标准仅为每公里5 000元至2.5万元，低于当地农村公路建设正常需要，加之当地财力弱，拿不出建设农村公路的资金，在缺少资金但还要完成修路的情况下带来不良后果，部分已建成路段损毁严重，77个公路项目中已有57个不能通车。^[23]

（三）实施机构问题

（1）招投标问题

①招投标流于形式。审计署于2010年5月至7月对山西、内蒙古、黑龙江等10个省、自治区、直辖市的机场建设情况进行了审计调查，发现大庆萨尔图机场飞行区场道工程实行了招标程序，中标价1.26亿元，但双方签订的施工合同比中标价高出一倍多，项目招投标和投资控制流于形式。^[24]

②不执行招投标制度。截至2008年年底，三峡工程中金沙江向家坝工程已签订的773项、总金额222.89亿元的合同中，审计发现三峡总公司未经发展改革委员会审批对85项分项目实行邀请招标，合同总金额65.01亿元，占36.90%；未招标的分项目135项，合同总金额11.76亿元，占6.67%。

在2004年12月，三峡总公司违反招投标相关规定，将右岸岸坡及地下厂房辅助洞室工程未经招标直接发包给湖北安联建设工程有限责任公司（以下简称湖北安联公司）。而工程开工后，湖北安联公司将大部分工程分包给了11家施工单位，致使施工人员、设备资源、技术力量等配置严重不足并且施工混乱，最终影响了主厂房的开挖。三峡总公司于2006年5月补偿湖北安联公司退场费136.97万元后，将剩余工程交给了中国水利水电第七工程局（以下简称水电七局）继续施工。截至审计时，该工程已增加投资3 603.14万元，工期拖延31个月。

2006年3月，三峡总公司不执行招投标规定，指定湖北安联公司分包右岸地下厂房尾水渠等工程，湖北安联公司又将主要施工内容再次分包，导致现场施工组织协调难度加大，工程交付日期拖延，工期滞后达190天，并最终影响到右岸地下厂房引水发电系统工程进度。^[25]

③违规分包、转包。西气东输二线工程，截至2009年5月，已签订的36亿多元施工合同中，人为拆分标段、违规确定中标人，使27亿多元的工程招标不规范或流于形式。在天然气管道施工招标的14个标段中，有3个标段在评标前就确定了施工单位，并已开工；有6个标段在审核发放中标通知书时被一分为二，变成12个标段，从而人为增加6个中标单位。从招投标结果看，无论投标人的评分是排名第一还是倒数第一，均获得1至3个标段的施工任务。另外，该项目的部分工程存在未按规定转分包问题。审计抽查2 721公里的管沟开挖工程发现，截至2009年6月底，西二线主承建商中石油下属的施工单位将承包工程全部转分包给其他施工单位和个体包工头，签订合同397份，平均每个合同的里程6.85公里。其中，河北华北石油工程建设有限公司将其中标的霍尔果斯压气站等项目的土石方工程（中标价2.4亿元），转分包给河北任丘市欣荣建筑安装工程有限公司等36家施工单位，获取价差1.02亿元，占合同价款的42%。^[26]

（2）多结算工程款

2009年5月至7月，审计署对京沪高速铁路（简称京沪高铁）建设项目进行了阶段性跟踪审计。审计抽查发现，截至2008年年底，京沪高铁1、2、4标段及上海虹桥站部分工程超进度验工计价，累计6.17亿元；1、4标段及上海虹桥站、天津西站存在未按规定调减工程计价、超范围调增自购材料价格等问题，多计工程款共1.37亿元。并且京沪公司将铁道部经济规划研究院负责的通用参考图动态跟踪和技术服务工作中的部分内容，重复委托给中铁工程设计咨询集团有限公司，导致工程成本增加2 200万元。^[27]

（3）挪用资金或改用资金用途

湖南省审计厅在2009年的审计过程中发现，早在2006年，湖南农业科学院以建设“湖南农业科技中心”名义，先后取得了长沙市高新区管委会、规划局的包括土地在内的立项批复。但在实际开发过程中，擅自变更立项要求，且未经财政和国土部门批准，便与大汉控股集团有限公司签订了为期22年开发“建材大市场”的土地租赁协议，以每亩2万元租金将233亩项目用地出租，并已建成了建材市场。而且湖南农业科学院所收租金933万元并未上缴财政。^[28]

（4）质量隐患

审计署于2008年12月至2009年3月对河北、山西等18个省（自治区）“554座病险水库除险加固工程截至2008年年底的建设进展情况”进行了审计调查。审计重点抽查并现场查勘了554座水库。审计人员发现，92座水库擅自减少或变更部分主体工程，38座水库施工不规范或存在偷工减料现象，32座水库设计漏项或初步设计不到位，6座水库大坝安全鉴定漏项或不准确，还有个别地方质检、验收未尽责。而且29座水库主体工程质量问题较为严重，已经影响到水库防洪能力的发挥。^[29]

（5）拖延工期

2004年，审计署对水利部及长江水利委员会等7个流域机构和湖南、湖北等15个省（区、市）的“2002年至2003年水利建设资金管理、使用情况”进行了审计，并抽查了国债投入较多的水利项目。具体抽查了354个项目，而其中有109个未按计划建成。如山西省2003年应完工的20座病险水库，因地方配套资金不到位，实际仅完成8座，而且在完成的8座水库中有7座未达到设计要求，难以实现防洪、供水等预期目标。^[30]