外交原则与准则

二、外交原则与准则

外交原则与准则是国际公认的国家在从事外交活动中应遵循的基本行为规范，在本质上与国际法基本原则一致。国际法基本原则是指被各国公认、具有普遍意义、适用于国际法一切效力范围、构成国际法基础和核心并具有强行法性质的国际法原则。因此，“在外交实践中，不论是一个主权国家，还是作为一个主权国家代表的外交人员，都绝对不可以使自身的所作所为与外交准则相背离，否则就会世人必非之，各国共讨之”。⁽⁴⁾目前，国际法原则的主要依据来自《联合国宪章》及其他一系列条约规定。具体来说，主要包括四方面内容。

1.主权平等原则

主权（sovereignty）起源于拉丁文中的“super”和“superanus”两个词，其意为“最高的权力”。⁽⁵⁾后来特指国家固有的权力，表现为对内最高的统治管辖权、对外独立权和防止侵略的自卫权。在法国思想家让·布丹《论共和国》中，主权是一种绝对的、不受限制的、永恒的和高于法律的权力。格劳修斯则在布丹的基础上，将主权法律化，明确主权是民族国家的一种能力，奠定了主权国家作为国际法主体的地位。⁽⁶⁾作为一个标志，1648年的《威斯特伐利亚和约》将布丹和格劳修斯等倡导的主权原则法理化，将主权原则赋予国家，解决了困扰欧洲中世纪的神与神的战争问题。杰里米·边沁（Jeremy Bentham）和约翰·奥斯汀（John Aus‐tin）的著述：法律是主权者的命令，主权的属性在于它是最高权力、终极权力，具有普遍效力且对外独立。⁽⁷⁾从这一词源的意义来说，任何政治共同体都需要一个“最高的权力”，区别只不过在于共同体管辖范围的大小。因此，对于主权的确切理解，应该是某一政治共同体所拥有的一种至高无上的权威，而非学者们提出的所谓对内最高、对外独立的权力。⁽⁸⁾根据主权原则，每一个国家都必须尊重别国主权和国家人格，不得侵犯该国的领土完整和政治独立以及该国自由选择并发展政治、经济、社会和文化制度的权力。

平等原则是主权原则的自然延伸。1945年旧金山制宪会议上通过的《联合国宪章》对主权平等作了如下解释：国家在法律上平等；各国拥有对内的主权权力；国家的人格和领土完整、政治独立均应受到尊重；国家必须在国际法方面忠实履行其国际义务。⁽⁹⁾1970年10月联合国大会通过的《各国关于依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则的宣言》解释：各国一律享有主权平等。各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同，均有平等权利与责任，并为国际社会之平等会员国。主权平等尤其包括下列要素：各国法律地位平等；每一国均享有充分主权之固有权利；每一国均有义务尊重其他国家之人格；国家之领土完整及政治独立不得侵犯；每一国均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度；每一国均有责任充分并一秉诚意履行其国际义务，与其他国家和平相处。⁽¹⁰⁾

国家作为国际人格者的法律上的平等有很多重要后果，德国著名国际法学家奥本海（Oppenheim）归纳了四个方面：一是国家有且只有一个投票权；二是小国和大国投票权分量平等；三是根据“平等之间无统治权”原则，互不行使对对方的管辖权；四是主权国家之间互不究问官方行为或它所代表的官方行为或经官方行为承认的行为的效力或合法性。⁽¹¹⁾当然，此种平等是一种法律意义的平等，并不要求国家在一切事项上对所有国家同等看待，一个国家完全可以给一些国家优惠待遇，或者对其他国家作出某些不利的安排，甚至可以将这些做法作为实现国家利益的政策工具。此外，国家也被要求遵守保障人权和无歧视的义务。近年来这一要求得到越来越多国家的认可。

2.互不干涉内政原则

不干涉原则与国家主权原则相伴而行，起源于18世纪末法国大革命时期。17、18世纪，资产阶级革命席卷欧美国家。法国资产阶级为反对欧洲封建王朝对其革命的干涉将不干涉内政原则作为政治口号首先提了出来。革命胜利后，又将这个口号写进了宪法。1793年法国宪法第119条规定：法国人民不干涉其他国家政府事务，也不允许其他民族干涉法国的事务。1823年，美国提出“门罗主义”，其实质是互不干涉原则。20世纪以来，国联、联合国都把不干涉内政作为国际法基本原则。其中，《国联盟约》第15条第8款规定：“如争执各方任何一方对于争议自行声明并为行政院所承认，按诸国际法纯属该方国内管辖之事件，则行政院应据情报告，而不作解决该争端之建议。”《联合国宪章》第2条第7款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，并且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”⁽¹²⁾60年代起，随着民族独立运动兴起，殖民主义国家越来越多地干涉亚非拉国家的独立权。为此，联合国大会通过了一系列决议，确认、重申和强调国家间负有不得以任何形式干涉别国内政的义务。如1965年通过了《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》、1970年10月通过了《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作的国际法原则宣言》、1981年通过了《不容干涉和干预别国内政宣言》等。用众多的国际法律文件来确立不干涉内政原则的事实，成为国际交往中必须遵循的原则之一。

不干涉内政原则具有深刻内涵，它是国家主权原则的引申。该原则认为，任何一国无权对其他国家的政治制度、意识形态和国内事务进行干涉，每个国家各自根据主权行事，不接受任何外国的强制命令，不容许任何外来势力干涉，联合国不干涉会员国国内管辖的事务，否则，会员国有权采取不予理睬、抵制甚至退出联合国的措施。此外，联合国会员国之间也没有权利相互干涉对方的内部事务。互不干涉内政与互不侵犯均为主权原则的自然延伸，本质上没有区别。相比之下，后者更侧重强调对主权和领土完整的直接或间接侵犯，特别是武力侵犯或以武力威胁侵犯。干涉更加隐蔽，手段更加多样。干涉有合法和非法之别，侵犯完全非法，为国际法所禁止，是一个国家主权、领土完整和政治独立的必然结果。

理解不干涉内政原则，关键是把握干涉和内政的内涵。在国际法上，干涉有严格定义，特指一个国家对另一个国家事务的强制和专断干预，旨在对另一个国家强加某种行为或后果。日本东京大学教授寺泽一等主编的《国际法基础》一书中的定义是指，“以行使武力、断绝外交关系及其威胁等强制执行为背景，把本国的意志强加于其他国家的行为。因为干涉是强制的，所以提出建议、斡旋或调停等不是干涉”。⁽¹³⁾干涉有多种形式，以直接军事行动的形式使用武装力量，或者较为间接地对另个国家内颠覆或者恐怖主义的武装活动的支持，以及包含经济或政治措施而不诉诸军事行动的胁迫，都可以构成干涉。⁽¹⁴⁾当然，如果依据国家间平等的合法条约或应别国政府请求，援助遭受侵略的国家，或者各国对实行种族隔离或违反国际法基本原则的行为所作的斗争，尽管也构成国际法上的干涉，但在国际法上被视为履行正当的国际义务，不构成干涉他国内政。不过，对于此种行为的合法性作出了严格限制，比如必须符合《联合国宪章》所规定的对使用武力或武力威胁的禁止，必须与引起干涉的情况成比例，必须标明对局势加以补救的其他方法不再必要等。

此外，不干涉内政原则还要求严格界定内政的含义。内政涉及国家管辖权问题，包括属地管辖权、国外侨民管辖权、对在外国的外国人的管辖权、海洋和空气空间的管辖权等内容。既涉及国际法，也涉及国内法，前者决定国家管辖权的限度，后者则决定管辖权的范围和方式。原则上说，凡是国家在宪法和法律中规定的事项，即属于国家主权管辖的事项，都是内政。不过，内政可能与联合国近年来强调的“国际关心事项”或“国家保护的责任”存在模糊的灰色地带。尤其是达成国际协议后，某一原本属于内政的事项可能会变成国际治理的事项，进而不产生违反不干涉义务的问题。

3.和平解决国际争端原则

主权国家之间产生争端是不可避免的，问题在于如何解决争端。和平解决国际争端原则起源于1899年和1902年海牙国际会议通过的《和平解决国际争端公约》、《限制使用武力索偿契约债务公约》，开始对国家的所谓战争“权利”有所限制，并提出斡旋、调停、国际调查委员会、仲裁等和平解决争端的方法，提出为了在各国关系中尽可能防止诉诸武力，各缔约国同意竭尽全力以保证和平解决国际争端。⁽¹⁵⁾一战后的《国联盟约》再次重申和平解决国际争端，盟约12—16条规定，会员国如发生争端，应将争端提交仲裁或司法裁判，或交行政院审查。凡争端系关于条约的解释，或国际法的任何问题，或因某项事实之如其成立足以破坏国际义务，并由此种破坏而应予补偿之范围及性质等，均应提交仲裁或司法解决。盟约还规定，争端当事国如果不采取上述和平解决方法，或不等待仲裁、司法判决或行政院报告后三个月而从事战争，这种战争就是非法的，是对所有其他会员国的战争行为。⁽¹⁶⁾这种规定实际上赋予和平解决争端以一定的义务性。1928年8月27日的《非战公约》首次宣布废弃战争作为推行国家政策的工具，并规定缔约国只能用和平方法解决它们之间的一切争端。但公约没有明文禁止国家在其国际关系上使用武力或武力威胁，而且一些国家对公约所作的保留和解释严重削弱了公约的作用。同年9月26日又在日内瓦签订了一个《和平解决国际争端的总议定书》，规定各国间“权利的争端”均应提交国际常设法院，其他争端凡不能以外交方法解决者，均应提交和解程序或仲裁法庭。《联合国宪章》比以前的文件前进了一步，规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端，俾免危及国际和平、安全及正义”；“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”，从而正式确立了具有普遍约束力的国际法准则。

和平解决国际争端原则具有复杂内涵，它规定任何国家不得以任何借口使用或威胁使用武力，或者炫耀武力及其他方式侵犯其他国家的主权、领土完整或政治独立，提倡和平解决国际争端，就是提倡有关国家在解决国际争端时注意使用外交途径。《联合国宪章》还为“争端之和平解决”规定了一系列办法，提出各国间的争端“应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决”。⁽¹⁷⁾如果争端不能通过上述方法获得解决，争端当事国还应将争端提交安全理事会诉诸维持和平机制处理。

4.承担国际责任原则

在国际法上，国家是权利、责任和义务的统一体。主权国家作为一个国际人格承载者，必然对不遵守国际义务承担相应的国际责任。所谓国际责任，即国际法上的责任，是指国际法主体的国际不法行为或国际法未加禁止的行为所引起的法律后果。国际责任的起因是国际不法行为或国际法未加禁止的行为，责任制度的功能是确定国际不法行为或损害行为所产生的法律后果。

目前在联合国框架下，《联合国宪章》明确规定了会员国必须承担的国际责任和义务，各国除有义务遵守主权平等、互不干涉内政与和平解决国际争端外，也要承担宪章所规定的其他国际义务和责任。近年来，围绕“保护的责任”，联合国进行了不懈努力。联合国在2003年11月成立了“威胁、挑战和改革问题高级别小组”，该小组于2004年12月呈交了题为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的研究报告。⁽¹⁸⁾该报告吸收了《保护的责任》的一些观点，其后又成为“安南报告”即《大自由：发展、安全和人权》的重要基础，明确提出“集体负有提供保护的责任”的所谓“新的规范”。在2005年联合国首脑会议上，150多个国家的政府首脑也表明支持“国家保护责任”理论，将国家保护责任限制在四种罪行：屠杀、战争罪、种族清洗以及反人道罪。在这次首脑会议的最后成果文件中，明确肯定了所有政府清楚且毫不含糊地接受集体国际保护人类免遭屠杀、战争罪、种族清洗以及反人道罪的责任。⁽¹⁹⁾这一最新发展将国家承担国际责任和义务作为一项国家法原则和外交准则巩固下来，成为指导各国外交实践的重要原则。

具体来说，作为联合国会员国，必须承担的国际责任包括三个方面。一是联合国安理会成员的特殊义务和责任。联合国安理会包括五个常任理事会（有否决权）和十个非常任理事国（无否决权），具有宪章授予的维护国际和平与安全的特殊权力和特殊责任；这些特殊责任包括对任何争端或可能引起国际摩擦的任何情势进行调查，为争端的和平解决提出建议，决定采取武力以外的手段到采取必要之海陆空军事行动，以维持或恢复国际和平与安全。二是所有会员国都负有维持国际和平与安全的一般集体义务和责任。各国除自卫权外不得对其他国家行使武力；联合国宪章授权安理会来决定是否对威胁国际和平的国家采取包括第七章规定的军事行动，各会员国对于联合国授权安理会的行动尽力协助，包括对威胁国际和平的国家实施经济和外交制裁，直至为集体军事行动提供军队。三是保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任。《2005年世界首脑会议成果文件》对“保护的责任”的适用范围严格限于“种族灭绝、战争罪、种族清洗和反人类罪”等四种严重的国际罪行；各国政府负有保护本国公民的首要责任；国际社会可以提供协助，但保护其民众归根结底还要靠有关国家政府；各国均不应对该概念作扩大或任意解释，更要避免滥用；当发生上述四大类危机且需要联合国作出反应时，安理会可发挥一定作用。但安理会必须根据具体情况判断和处置，并应慎重行事；在联合国以及区域组织范围内，应将正常的人道主义援助与履行“保护的责任”时的国际援助相区别，以保持人道主义援助的中立性和公正性，并避免“保护的责任”的滥用。

除了联合国，2002年成立的国际刑事法院（International Criminal Court）负责对犯有灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪、侵略罪的个人进行起诉和审判，进一步将国际责任拓展到对国家、国内组织甚至个人的国际不法行为进行追究。到2009年6月，已经有108个国家加入了《国际刑事法院罗马规约》，成为国际刑事法院的成员国；另外有39个国家签署了该规约，但并未得到各自国家立法机构的批准。⁽²⁰⁾根据《罗马规约》，国际刑事法院将对批准国及联合国安理会移交的案件进行审理，但只调查和审理2002年7月1日以后发生种族灭绝罪、反人类罪、战争罪与侵略罪等严重的国际犯罪案件。国际刑事法院与现有的其他国际司法机构不同，其他法庭均有一定存在期限，而国际刑事法院是一个永久性的国际司法机构。中国作为罗马大会最后文件签字国之一，本着认真、务实、建设性的态度，积极参与了这两个文件的制定工作。

从当今世界发展的历史潮流来看，旧时代外交的那种“强凌弱，众暴寡”的外交准则正在趋于衰落，以主权平等、互不干涉内政、和平解决国际争端和承担国际责任为主要内容的外交原则被普遍接受的事实充分表明了当代外交的进步趋势，也是外交文明化的一个表现。尽管当今世界风云变幻，荆棘丛生，在外交舞台上还会出现种种违背历史进步趋势的逆流，但外交进步的总趋势是不可逆转的。是否真正顺应和促进普遍接受的外交原则和准则所代表的进步趋势，已经成为判断正义外交和非正义外交的分水岭。⁽²¹⁾随着中国全面融入国际社会，中国应当顺应时代潮流，坚持基本原则和正义外交，为外交的进步趋势贡献自己的力量。