提高社会保障服务产业组织的运行效率

四、提高社会保障服务产业组织的运行效率

产业组织是社会资源投入与产出的转换器，它是产业存在与发展的依托。不同的产业有着不同的组织结构、生产规模、联系方式等方面的特征，从而形成了各自不同的产业组织形式。任何产业都是通过各自不同的组织形式来实现对社会资源、生产要素的不同配置。在一定的资源条件下，通过改善产业组织结构，可以提高产业组织的运行效率，更加合理、有效地利用产业内的现有资源。所以，对于社会保障服务产业的发展，也要认真研究它的产业组织问题，必须研究如何通过社会保障服务产业组织的调整，提高产业组织的运行效率，使之能够不断高效地提供各种满足社会需要的社会保障服务，促使社会保障服务的供给与社会对社会保障服务的需求达到均衡。

传统的观点一直认为，社会保障是公共物品，甚至是纯公共物品(奥尔Orr，1976;莫拉威茨Morawety，1977)，与其他公共产品一样，社会保障服务具有消费的非排他性和提供的非竞争性。而且在中国，长期以来一直强调社会保障是社会主义制度优越性的一部分，社会保障事业必须由国家来承担，社会保障服务只能由政府的有关部门或相关的事业单位提供，在中国，事业单位从本质上讲是行政机关的延伸，这在本书的下一章中将会有更多的论述。到目前为止，这种状况仍未有太大的改变。所以，本人认为，从这个意义上讲，中国的社会保障服务事业与中国的电力、电信等产业一样具有自然垄断的特点。

规模经济是自然垄断的充分条件而不是必要条件。^[66]从中国的社会保障服务事业的发展状况来看，新中国成立以来，中国对自然垄断行业实行的也是由中央政府或地方政府的企业(或机构)垄断经营的体制。其主要特征是相等企业高度统一:企业由政府建立，价格由政府制定、盈亏由政府统一负责，不存在任何经营风险。在这种体制下，往往会导致企业组织管理效率低的问题，其结果是企业实际达到的生产成本大大高于按企业能力可能获得的最小生产成本，从而存在资源运用的低效率。^[67]同样地，中国社会保障服务一直都是由政府的行政部门或相关的事业单位提供，这些单位的管理比国有企业更具有明显的行政色彩，这些机构的工作人员属于国家干部，比国有企业的职工的饭碗更“铁”，他们的工作效率也就不可能比国有企业的职工更高;而且社会保障事业的经费都是靠政府财政拨款，这些社会保障服务机构也就更不关心他们的低效率是否会增加管理成本，是否会浪费国家的资源，等等。在这些因素的影响和作用下，不仅造成了中国社会保障服务机构的管理运行效率低，服务质量差，大量浪费了国家投入社会保障事业的有限资源，还造成了中国的社会保障服务范围无法得到拓展。

针对目前中国社会保障服务机构管理与运行的低效率，不少专家学者提出，要借鉴一些西方发达国家的经验，推行社会保障事业的“民营化”^[68]或“私有化”。^[69]私有化理论的理由之一是公共企业的管理者和员工的激励机制不如私营企业有效。这种理论提出两个重要的依据:①公共企业的管理者不必像私营企业主那样追逐利润或害怕亏损，他们可以偷懒、不思进取。②公共企业的员工可以通过讨价还价来少干活多拿钱，他们的工作绩效与他们的报酬没有必然联系。^[70]但是，所谓的社会保障“民营化”或“私有化”并不一定是提高社会保障服务机构管理与运行效率的灵丹妙药。社会保障事业的“民营化”或“私有化”的理论基础是公共选择理论。公共选择理论认为，由公共企业来生产公共物品是无效率的，该学派主张应该将公共企业私有化，由私营企业来提供公共产品和公共服务。公共选择理论的观点遭到了其他西方经济学家的反对，这些反对者指出，不能证明全盘私有化就是正确的，就像有坏的私营企业也不意味着就要将它们全部公共化一样。^[71]公共企业和私营企业在不同的时期、不同的行业和不同的国家其效率是不同的，研究结果并不表明其中一个比另一个更具有普遍的优越性。而且，公共物品并不都是由公共企业生产出来的。公共物品和私人物品通常是由公共企业和私营企业共同生产出来的，^[72]私营企业在总体上并没有表现出比公共企业有效率，在许多产业中，公有制和私营制可能同样有效率。要尽可能地提高生产率，经济体制就需要有一种适当的混合。^[73]

与“私有化”相似，“民营化”的经济合理性主要也是以它能够促使市场更具竞争性或可竞争性这一假设为基础的，但事实上，没有证据能说明民营化本身就能刺激竞争。民营化产业的竞争程度主要取决于民营化的形式和有关的市场结构重组程度。把垄断企业简单地从公共部门转入私人部门丝豪不会刺激竞争，因为这没有影响市场结构。^[74]自然垄断行业，产业效率低下的根本原因，是缺少外部约束，其中最主要的是缺少竞争。^[75]自然垄断行业效率的提高不是直接来自民营化，而是来自竞争。^[76]

因此，有竞争的行业才具有理想的效率和福利特性。^[77]对于中国社会保障事业的发展来说也是同样地，要提高社会保障服务产业的组织效率，并不能简单地认为就是要推行社会保障的“民营化”或“私有化”，关键是应该引入竞争机制。发展中国家的养老金制度是社会保障“民营化”的一个典型，它的成功经验就在于在养老金经营中引入了竞争机制，而不只是简单地把养老金交由民营机构管理。

虽然，中国目前的经济和社会发展水平，决定了在今后相当长的一段时期内，中国社会保障制度的最重要、最主要的任务仍然是为广大群众提供最基本的生活保障，这就决定了政府在社会保障事业中将长期承担主要的责任。但是，这并不意味着不能把竞争机制引入社会保障服务产业之中。在前一章中，本书已经讨论过了社会保障服务产业就是社会保障事业中可产业化的那些部分，那么在这些领域的社会保障服务是可以实行竞争性经营的。因此，要改善和提高中国社会保障服务产业组织的运行效率，首先就必须对社会保障事业中可产业化和不可产业化的两部分内容进行明确的区分，对于不可产业化的那部分内容，政府应该承担直接的责任，由政府来负责这一部分社会保障事业，并由国家提供所需开办经费;而对于那些可产业化的社会保障项目，政府应该逐步转由专门机构来负责，并把竞争机制引入这些行业中，变过去的政府有关机构独占为多家竞争，不论是公营机构，还是私营机构都应该允许参与举办，并互相竞争，国家只负对这些机构的从业资格、它们所提供的服务价格等方面的管制责任，这样也有利于鼓励更多的投资者来参与举办社会保障事业，才能在社会保障服务产业中形成良好的竞争机制，最终提高中国社会保障服务产业组织的运行效率。