仁怀市政府非税收入管理改革举措及对策建议

贵州省仁怀市财政局　郑仁玫　陈建铭

《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)文件下发以来，我市在非税收入管理特别是行政事业性收费、政府性基金管理方面，积极推进收费征管体制和综合财政预算改革，不断深化收支两条线管理，为加快我市经济社会事业发展，缓解财政困难，优化经济发展环境和推进反腐倡廉发挥了重要的作用。

一、仁怀市政府非税收入管理改革的背景

长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径，大部分政府非税收入按预算外资金管理，致使大量财政资金游离于财政预算管理之外，肢解了财政职能，削弱了政府宏观调控能力，降低了资金使用效率，助长了“三乱”和腐败现象的滋生。财综〔2004〕53号文件以及省财政厅、遵义市财政局有关加强政府非税收入管理的文件出台后，我们深刻认识到，随着市场经济的发展和财政改革的不断深入，预算外资金管理的概念、范围、管理形式、方法手段等都已经不再适应形势发展的需要，非税收入替代预算外资金将成为发展的必然趋势。

2003～2007年，我市政府非税收入增长迅猛，从12460万元增长至23624万元。通过对全市政府非税收入征管情况的大量调查研究，我们发现:一些部门、单位对政府非税收入的财政属性缺乏正确的认识，以为政府非税收入不属正规的财政收入，应归部门所有;非税收入管理范围过窄，国家机关和事业单位国有资产出租(出让、转让)收入、国有资源有偿使用收入等，没有全部纳入政府非税收入管理范围;一些单位违反规定自立收费项目、擅自提高收费标准、私自设立过渡账户、收入不及时上缴财政，瞒报、截留、坐支、挪用的情况时有发生;政府非税收入征管的执法主体不明确，仍由各个执收执罚单位分散征收，乱收、乱罚、乱支的现象依然存在;非税收入管理法制不健全，缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规。

针对这些问题的存在，迫切需要制定一部系统的管理办法，使非税收入管理走向制度化、规范化、法制化。为了实行部门综合预算、建立国库集中收付制度、构建公共财政框架等，逐步淡化预算外资金概念，尽快建立非税收入新理念，明白非税收入涵盖的宽广内涵，根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》以及省财政厅、遵义市财政局的要求，依据《贵州省行政事业性收费管理条例》、《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》以及有关法律、法规及文件规定，并参照外地经验做法，2005年，我们就如何规范和加强我市政府非税收入管理问题，制定了《仁怀市非税收入征缴管理制度改革方案》、《仁怀市政府非税收入收缴管理暂行办法》、《仁怀市财政局国库集中收付操作规程》等。随同“收支两条线”管理改革以及这些文件的出台，全市各有关部门积极配合开展工作，在加强预算外资金管理、建立健全监督管理机制等方面做出了有益探索，对规范政府收入分配秩序等方面起到了积极作用。也标志着我市政府非税收入征管改革逐步走上制度化、规范化轨道。

二、仁怀市政府非税收入管理改革的重要举措

改革的总体指导思想是要求各单位各部门把思想认识统一到非税收入“所有权归国家，使用权属政府，管理权在财政”上来，进一步健全完善非税收入收缴管理制度，全面实行非税收入“收支两条线”管理，整顿规范财经秩序，加强党风廉政建设，从源头上预防和治理腐败，确保政府非税收入管理改革的扎实推进。

(一)加强领导，配强干部。为切实加强政府非税收入征管改革工作的领导，市委、市政府高度重视，加强对此项工作的领导，多次组织市财政局干部外出学习调研，为做好各项具体工作创造了有力外部环境条件。市财政局在机构改革和干部人事制度改革中，贯彻政府非税改革这一重大精神，把配备高素质的干部队伍作为推进政府非税改革工作的一项重要内容，积极争取业务科室机构和人员编制，将原来的预算外资金管理局拆分为行政事业收费管理科、预算资金管理科和政府非税收入管理科，通过竞争上岗、优化组合和轮岗交流方式，选齐配强了高素质的干部队伍。除此之外，全市积极组建政务服务大厅，按需要尽可能设置收费窗口，各执收执罚单位积极协调配合，抽调精干人员在收费窗口日常办公，财政部门加大宣传培训和业务指导力度，为推进政府非税收入改革创造了良好条件。

(二)建章立制，完善措施。根据上级有关文件精神，参照外地经验，结合我市实际，研究制定了《仁怀市政府非税收入收缴管理制度改革方案》、《仁怀市政府非税收入收缴管理暂行办法》、《仁怀市政务服务中心收费大厅操作细则》、《仁怀市非税收入票据管理办法》、《仁怀市非税收入结算管理办法》、《关于规范收入单位账户开设的规定》等规范性文件，对政府非税收入收缴范围、管理方式、票据管理、操作程序、监督检查、法律责任等各个环节进行了规范。在具体执行过程中，针对发现的新问题，我们在认真总结的基础上，进一步明确了非税收入收缴管理、基金管理的各项规定。上述规章制度的制定和实施，统一了非税收入的管理行为，使非税收入管理有章可循，为统筹做好改革提供了系统有效的制度保障。

(三)规范操作，强化征管。我们对所有部门单位的非税收入，严格按照“财政统一票据，单位执收执罚，银行代收代缴、服务窗口收费，资金统缴财政，综合预算分配”的要求进行管理。

一是清理收费票据，规范单位管理。2005年以来，我们组织力量对全市80多个行政事业单位的所有收费和罚没票据进行了检查清理，同时，大力开展银行账户的清理工作，彻底扭转了执收执罚单位私设银行账户的问题，防止了私设小金库现象发生。单位账户取消后，所有收入直接缴入收费国库账户或财政专户，由财政局进行收支结算，实现了财政对单位非税收入的全面监控。

二是抓住票据源头，以票管理收费。为切实加强收费项目的管理，我们与物价部门衔接协调，按照财政部门审核收费项目、物价部门审核收费标准的要求，对执收执罚单位的基本情况和收费项目逐一进行了整理，对于符合政策规定的收费项目和执收执罚单位进行了详细清理，建立了执收执罚单位基本信息和收费项目库，同时对保留的收费项目在市政务服务中心向社会公开，接受社会监督。为加强票据管理，所有收费、基金、罚款票据统一归口财政局行政事业性收费管理科管理，执收执罚部门和单位凭《收费许可证》及财政部门印制的有效票据执收执罚。坚持以票控费，对收费、罚没票据实行“凭证购票，限量供应，缴旧领新，按时结算，票款同步”的管理办法，实现了票据发放、缴销、监控和资金入库的一体化管理。

三是实行收缴分离，规范收缴程序。我们在市政务服务中心设置了收费窗口，实行非税收入统一收缴，按照国库集中收付制度改革要求，规定所有行政性收费、事业性收费、服务性收费、专项收费和罚没收入统一办理缴款手续。我局按照方便缴款人缴款和有利于监督管理的要求，规范了缴款方式，规定了非税收入收缴的一般程序，对于无须当场执收的收入实行直接收缴，必须当场执收的收入可实行集中汇缴。对收费较为集中、距城区较近的单位，实行直接缴款方式;对现场执收执罚、离城区较远的单位实行委托汇总缴款方式。缴款人缴款后，执收单位凭银行盖章并退回的缴存单回执联据此登记收入台账。国库收付中心对收缴收入按照执收单位分收入项目报送报表，并附银行收缴票据，国库科对全市非税收入进行统一汇总管理，确保了非税收入管理的账务一致，确保了单位执收执罚、财政统管票据的收费征管运行机制得到了较好落实。

四是规范核算体制，确保资金安全。对所有非税收入归集到财政局收入结算账户，市财政局按照资金渠道、性质和综合预算的要求进行分流，实行预算内外收入缴国库和财政专户，统一编制收入进度报表，统一编制年度资金收支预算并报人民代表大会及其常务委员会审批，财政局各业务科室根据单位报送的支出计划和年度预算安排各单位用款，确保了政府非税收入统一账户进账，国库一个口子支出，健全了国库、预算及非税收入管理各业务科室之间互相监督、互相制约的收入用款模式。

(四)落实责任，应收尽收。为确保政府非税收入应收尽收，在编制年度收入预算安排时以近几年来单位非税收入的实际完成情况为基数，通过开展大量的调查摸底和征求多方意见，综合分析考虑各方面增减变化因素，确定年度非税收入计划。研究制定激励机制，鼓励收费单位应收尽收，同时合理预算收入单位用款标准，在单位支出预算执行过程中，财政严格按收入进度拨款，严格按照财政体制算账，对违规操作，应收不收、应罚不罚，滞留、坐支、挪用非税收入，使用非法票据的所有违规违纪行为，由财政、纪检、监察、审计等部门依法予以查处。

(五)整体推进改革，增强管理效果。在政府非税收入管理改革的进程中，我们特别注重与部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购改革等财政管理制度改革的有机结合。一是将各单位的非税收入全部缴入国库或财政专户，从制度上割断了部门与收费资金的联系。二是国库集中收付制度改革取消了单位的所有银行账户，加强了对非税收入资金支出的审核，也为非税收入的管理提供了有利条件。三是财政、物价、纪检、监察、审计等部门积极配合，加强监督检查，形成了强大的监管合力。四是实行联审联查，对收费和罚款实行共同审核把关，对不符合政策规定的收费和罚款行为及时制止。五是通过财政检查、审计检查和纪检、监督的立案查处，增强了单位遵守非税收入征管制度的自觉性和主动性，促进了部门单位依法收费和罚款，产生了良好的综合效果。

三、仁怀市政府非税收入管理改革取得的主要成效

通过近几年的实践，我们通过改革非税收入征管手段，完善政策措施，加强了非税收入管理，成效较为明显。

(一)政府非税收入迅猛增长

2003～2007年，政府非税收入从12460万元增长到23624万元，年均增长17.34%，五年共实现政府非税收入73296万元。严格按有关文件精神和政府收支分类改革科目核算规定将政府非税收入纳入预算内或预算外管理，其中:纳入预算管理的收入44534万元，占非税收入的60.8%，纳入预算外管理的收入28762万元，占非税收入的39.2%。

2003～2007年非税收入分项目完成情况:累计完成行政事业性收费收入34399万元、政府性基金收入7792万元、国有资源有偿使用收入7081万元、国有资本经营收益731万元、罚没收入3083万元、专项收入(城市教育附加、排污费等)19598万元、其他收入534万元。

2003～2007年，政府非税收入占地方税收收入的比重分别为:69%、56%、45%、36%、51%。

(二)政府调控功能明显增强

按照政府统筹规定，非税收入征缴改革确保了政府统筹财力的能力显著增强，提高了可用财力占财政收入的比重，改善了收入结构。此外，非税收入的统一收缴管理，把非税收入与预算资金协调运作，充盈了国库，解决了财力分散的问题，加强了资金调控，增强了政府统管和运用财力的能力。

(三)财政资金调度困难问题得到缓解

近几年来，我市面临繁重的城乡基础设施建设任务，茅台高速公路工程、酒都新区建设、酒都旧城改造、茅台风貌改造、城市环境治理等工程需要耗费大量资本，一方面要保工资、保运转，另一方面还要集中财力办大事，财政面临资金调度的重重困难，市政府年头岁尾逼迫无奈向银行举债完成硬性任务。但是我们应该看到，通过强化非税收入管理，也从一定程度上缓解了财政资金调度紧张的状况，财政做到保工资、保运转、保建设，基本上做到了单位经费全部到位。

(四)经济环境秩序明显改善

通过对收费项目的清理，取消了过去明令取消又在继续执行的收费项目，及时制止了乱收费、乱罚款行为，在群众中产生了良好反响。我们还主动配合市纪委、市监察局，加大乱收费、乱罚款问题的立案查处力度，乱收费、乱摊派、乱罚款现象得到有效遏制，经济发展环境得到了优化。

(五)财政对政府非税收入的管理得到了加强

一是收费规范化。通过审核清理收费项目，结合实际，按部门、单位、资金性质、管理方式、收入项目名称、收费标准名称，建立了非税收入项目库。

二是征收程序化。设立了非税收入收费窗口，市政务中心服务模式不断创新，服务职能得到加强，房地产税收一体化管理服务大厅还得到了省财政厅的高度评价。在服务窗口公开收费项目、标准，严格按照受理、出具缴费通知、银行窗口收款、开具收费票据等程序执行收费。

三是管理电子化。使用票据管理软件，票据的领购入库、发放使用、收缴核销均实现了电子管理，查询、稽查方便快捷。

四是核算规范化。按照政府收支分类改革要求，确定核算方案，设定专门的会计报表，使各项资金与相应的收入核算科目、各项支出与相应的核算支出科目相对应。

五是支出预算化。把预算内资金与非税收入结合起来，全面实施综合财政预算，统筹安排各项支出。

六是支付集中化。对综合财政预算规定的各项支出指标、各种专项资金、上级补助收入、纳入非税收入管理系统的单位往来款项，均通过国库集中支付系统拨付，提高财政资金的使用效率。

七是监督日常化。建立了日常检查为主、专项检查为辅的监督机制，随时掌握各预算单位的收费执行情况、财政票据使用情况和非税收入征缴情况，确保将“收支两条线”管理规定落到实处。

四、当前政府非税收入管理改革存在的问题

近些年，虽然我市非税收入管理改革取得一定成绩，但随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的问题有以下方面。

(一)思想认识不一，改革举步维艰。尽管非税收入管理各项制度措施在健全，但政府非税收入管理等工作是由预算外资金管理工作衍变而来的，一些部门、单位对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理;有的把非税收入与三乱联系在一起，认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象;还有的认为加强非税收入管理和根本目的是为了增加财政收入，平衡财政预算，在管理上没有从根本上触动单位既得利益，明脱暗挂现象存在。

(二)征管主体不明确，执收行为亟需规范。非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，这种多方征收的格局，肢解了财政管理职能，增加了非税收入管理成本。还可能出现执收执罚单位超范围、标准收费(罚款)，甚至擅立收费(罚款)项目强行收费(罚款)现象;另一方面也可能存在该收的不收，该罚的不罚，随意减免，收人情费，导致财政收入流失现象。

(三)资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前，对非税收入主要是采取收支两条线的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是谁收谁用，多收多用，多罚多返，加上传统的重预算内轻预算外习惯影响，非税收入纳入预算内外管理尚无明晰和合理的规定。

(四)法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规;行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

五、深化政府非税收入管理改革的对策建议

从当前非税收入管理改革的实践来看，为了强化财政职能，增强政府调控非税收入的能力，摆脱贯彻落实“收支两条线”改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞后的约束，使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道，唯有创新非税收入管理模式，才能使政府非税收入管理取得实质性成效。

(一)更新政府非税收入管理理念。要逐步淡化预算外资金概念，就必须尽快建立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

(二)创新政府非税收入管理模式。要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立征收、预算、使用三分离的新型非税收入管理模式。一是强化部门预算，编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理。二是继续深化“收支两条线”改革，实行收支脱钩，对执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，取消比例返还，不再实行收支挂钩;对于单位履行职能所需支出，通过编制部门预算由财政予以解决，切断部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。三是扩大和完善非税收入银行代收，实行收缴分离，对罚款实行罚缴分离，款项由代收银行直接上缴财政。四是严格非税收入票据管理，做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，在缴款书上作规范，统一使用“非税收入一般缴款书”。五是建立和完善非税收入征缴管理信息系统，加快“金财工程”建设步伐，开发非税收入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理，实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。

(三)明确征管主体，强化非税收入征收管理。要彻底改变长期以来形成的非税收入谁收谁用谁管的传统做法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体。建议在县级财政部门下设政府非税收入管理局，负责编制非税收入收支计划以及非税收入的银行账户管理、非税收入票据管理、监督检查等工作，制定相关非税收入管理实施细则和各项考核办法，在机构、相对独立法人资格、经费保障等方面予以落实，以确保适应改革需要，确保履行职能职责工作需要。

(四)加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制。一是要加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数。三是建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。四是建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受人大、审计的监督。