档案文献遗产保护法规的完善

档案文献遗产保护法规的完善_档案文献遗产保护理论与实践

6.3.2　档案文献遗产保护法规的完善

法规指国家机关制定的规范性文件，如我国国务院制定和颁布的行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和公布的地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市，经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，也可以制定地方性法规，报省、自治区的人大及其常委会批准后施行。法规具有法律效力。法规的表达形式包括法律、条例、规划、规定、政策性文件等，可以分为中华人民共和国基本法律、行政法规、地方法规、部门规章。“立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。”^[36]完整意义上的立法概念是“立、改、废”（制定、修改和废除）的“三位一体”。^[37]立法有广义和狭义之分，广义的立法是指从中央到地方的一切国家机关制定和变动各种不同规范性文件的活动，狭义的立法是指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性文件的活动。联合国教科文组织《组织法》第Ⅰ（2）（C）条规定了自己在维护、增进及传播知识方面的任务：“保证对图书、艺术作品及历史和科学文化等世界遗产之保存与维护，并建议有关国家订立必要之国际公约。”这使得立法保护档案文献遗产成为必然。

6.3.2.1　国外档案文献遗产保护立法概况

从公元前18世纪中后期的《汉谟拉比法典》至今，世界文化遗产保护立法已有近4000年的历史。在这个漫长的发展历程中，随着遗产类型的不断增加，遗产便从个人的可继承物转化为社会的整体继承物，这导致了遗产概念的不断深化，也带来保护对象和范围的扩大化。

考察现有的法律条文，与档案文献遗产保护有关的立法存在三种现象：其一，档案文献遗产保护存在于有关的国际法当中；其二，国内法中将档案文献遗产保护作为某些法律条款加以具体规定；其三，不少国家制定了保护艺术品的法律及图书馆法、档案法、文献法，与档案文献遗产保护的法律是包含或者交叉关系。

（1）包含档案文献遗产保护的国际法

国际法中，《保护世界文化与自然遗产公约》、《关于在武装冲突下保护文化财产的海牙公约》、《教科文组织关于蓄意破坏文化遗产问题的宣言》等20余项国际公约主要是针对整个文化遗产保护而言的，见表6-5。尽管其中不少公约并非特意强调档案文献遗产，但从档案文献遗产与文化遗产的包含关系进行分析，大部分公约包含了档案文献遗产，对于档案文献遗产的保护具有指导作用。

表6-5　与档案文献遗产保护相关的国际公约

续表

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（2）档案文献遗产保护的国内法

国内法中，最为典型的是宪法和档案文献遗产保护法中对于档案文献遗产保护的有关规定。

以意大利为例。意大利于1939年6月1日制定了关于保护艺术品和历史文化财产的1089号法律。该法律将“具有古钱币学价值的物品”以及“具有珍奇特点的手稿、手迹、通信、重要文件、古书、典籍、印刷品和铭刻”等作为法律调整的对象，在保存维护制度、安全制度、转让、转移、进出口、寻找和发现的规定、复制、征用等方面进行了规定。1961年12月21日，意大利制定了关于保护具有艺术和历史价值的物品的规定的1552号法律，就修复的费用、紧急情况等方面对1089号法律进行了补充。1975年3月13日，意大利又制定了关于保护国家考古、艺术和历史财产的措施，就紧急处理、新的制裁规定等方面进行了细化。不仅如此，保护遗产还被写进了意大利共和国宪法。该国宪法第9条明确规定，“意大利共和国负责对国家的艺术、历史遗产和景点进行保护”。^[38]

此外，法国1941年6月23日涉及艺术品的进出口问题法令（1958年11月7日法令修改）、第80—532号关于保护公共文化财产以防其被蓄意破坏的特别法的法令（1980年7月15日）；第81—255号关于制裁故意买卖艺术品及收藏品行为的法令（1981年5月3日）、1918年12月5日通过的关于禁止出口具有历史、艺术、文化价值物品的法律（1958年修订）、《文献保护法》（1931年1月19日）等多部法律中涉及档案文献遗产保护的法律问题。印度的《古物和艺术财富法案》（1972年，1976年修订）、斯洛伐克保护博物馆和艺术廊物品的法律（1998年）、智利16441号法律（1966年2月22日）、17236号法律（1969年11月12日，1979年5月5日修正）等，尽管都不是档案文献遗产保护的专门法律，但均涉及档案文献遗产保护。

典型的档案文献遗产保护国内法如《1986年澳大利亚可移动文化遗产保护法》、罗马尼亚制定的保护可移动文化遗产的法律（Law803/1946，Law63/1947）。不少国家制定了与之相关的法律，包括遗产法、文献法、档案法、图书馆法、古物进出口法、艺术财富法、保护建筑与工艺品法案等。例如，奥地利于1931年出台了《文献保护法》；美国（1848）、英国（1850）、日本（1899）、瑞士（1905）、原苏联（1920）、原捷克斯洛伐克（1919）、比利时（1921）、丹麦（1920）、芬兰（1928）、挪威（1935）、韩国（1955）、匈牙利（1956）、伊朗（1964）、波兰（1968）、民主德国（1968）、保加利亚（1970）等国也制定了图书馆法。^[39]美国、法国、中国等国制定了档案法，这些法律中都包含有保护档案文献遗产方面的规定。

综观当前国际法中关于档案文献遗产保护的内容，绝大多数法律法规是从不同侧面对档案文献遗产保护做出了规定。但从法律内容上看，这些法律的焦点集中在档案文献遗产的进出口方面的控制，并非完整意义上的保护，缺乏技术层面的应用原则和方法等。因此，从保护的要求上看，需要从广义的范围制定一部包括档案文献遗产保护的完整意义的国际法，从技术、管理、教育、培训、合作等方面做一个总体的规定。

6.3.2.2　我国档案文献保护法律法规

目前，我国尚没有专门的档案文献遗产保护法律，与保护档案文献遗产相关的规定见诸于相关的法律法规之中，包括国际法、国内法以及行政法规、部门规章和地方性法规中。

我国已经加入了4项国际文化遗产保护方面的公约，实现了与国际法的有效对接。这四项国际公约分别是《保护世界文化与自然遗产公约》（全国人民代表大会常务委员会1985年11月）、《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》（国务院1989年9月）、《国际统一私法协会关于被盗和非法出口文物的公约》（国务院1997年3月）、《武装冲突情况下保护文化财产公约》（国务院1999年10月），为包括档案文献在内的文化遗产的保护提供了依据。从内涵上讲，联合国教育、科学及文化组织大会第20届会议于1978年11月28日在巴黎通过的《关于保护档案文献财产的建议》对于档案文献遗产保护具有最直接的意义。

在国内，业已形成了一个比较完善的、从宪法到地方性法规的等级体系。最高层有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》，它们确立了保护文化遗产的基本法律依据和准则。此外，国家还出台了22部文物保护行政法规与行业法规、67部地方性文物保护法规、120个有关文物保护工作的规范性文件，形成了“以《中华人民共和国文物保护法》为核心，以专项法规、部门规章和地方法规为骨干的文物保护法规体系”。^[40]兹举例加以说明。

行政法规有：《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施细则》、《长城保护条例》、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》。

部门规章有：《文物保护工程管理办法》、《文物行政处罚程序暂行规定》、《博物馆管理办法》、《世界文化遗产保护管理办法》、《文物进出境审核管理办法》、《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》、《文化产品和服务出口指导目录》、《音像制品批发、零售、出租管理办法》、《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》、《文化部立法工作规定》等。

规范性文件包括：《国务院关于加强和改善文物工作的通知》、《文物保护工程监理资质管理办法（试行）》、《近现代文物征集参考范围和近现代一级文物藏品定级标准（试行）》、《文物拍卖管理暂行规定》、《国家文物局突发事件应急工作管理办法》、《文物保护行业标准管理办法（试行）》、《全国重点文物保护单位记录档案工作规范（试行）》《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《文物出境展览管理规定》等。

地方性文物保护法规：《北京市文物保护管理条例》、《福建省文物保护管理条例》、《西藏自治区文物保护条例》、《天津市文物保护条例》等。

此外，一些涉及文化遗产保护的行业，也在行业法规中增设了有关条款。例如，《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国军事设施保护法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等，对于违反文化遗产保护规定的处罚作了相应的规定。

从宪法到行政法规、行业法规、规范性文件、相关行业法规，构成了一个文化遗产保护法律法规体系，为档案文献遗产的保护提供了法律依据。或者说，其中不少条文是针对档案文献遗产保护而言的。以《中华人民共和国文物保护法》为例，其中，与档案文献遗产保护直接相关的条款主要有：

第2条关于“石刻”、“壁画”、“文献资料”、“手稿和图书资料”等受国家保护的文物的界定；

第3条关于可移动文物的分级的规定：“历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物等可移动文物，分为珍贵文物和一般文物；珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。”

第4条关于文物工作“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针；

第5条关于“馆藏文物”区分等级和监理藏品档案的规定；

第38条、第43条关于依法调拨、交换、借用国有馆藏文物及其补偿费用问题的规定，以及在此过程中的“严格保管”、“不得丢失、损毁”的规定；

第44条关于禁止“馆藏文物赠与、出租或者出售给其他单位、个人”的规定；

第46条关于“修复馆藏文物”的规定；

第47条关于“博物馆、图书馆和其他收藏文物的单位”的防火、防盗、防自然损坏的规定；

第48条关于“馆藏一级文物损毁”的备案制度以及“馆藏文物被盗、被抢或者丢失”的报案与报告制度；

第49条关于“文物行政部门和国有文物收藏单位的工作人员不得借用国有文物”、“不得非法侵占国有文物”的规定；

第51条关于“公民、法人和其他组织不得买卖下列文物”（名单略）的规定；

第52条的“捐赠”制度以及国家禁止出境的文物“不得转让、出租、质押给外国人”的规定；

第60条、第61条关于文物出境的规定；

第62条关于文物出境展览的规定；

第63条关于文物临时进境的办理方法；

第64条对违法行为追究刑事责任的情形进行了具体的规定；

第65条对违法造成文物灭失、损毁者承担民事责任的规定；

第66条关于“刻划、涂污或者损坏文物”等情形进行处罚的规定；

第70条关于保护设备、文物移交等不合要求的行为进行处罚的规定；

第71条关于“买卖国家禁止买卖的文物或者将禁止出境的文物转让、出租、质押给外国人”的规定；

第76条关于文物拍卖企业的工作人员的违法处罚规定。

然而，我国文物保护的法律法规体系毕竟是针对我国文化遗产的整体而言的，其中对于档案文献遗产保护的规定既不系统，也有失翔实。分析我国已有的成文法，我国保护档案文献遗产的法律依据主要是《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》。

《中华人民共和国档案法》“就是规范人们和政府的档案行为的，重点是关于档案的保护。”^[41]在《中华人民共和国档案法》中，保护档案文献遗产的规定主要体现在第三章《档案的管理》、第五章《法律责任》两章共计6个条款中。例如：

第15条“禁止擅自销毁档案”的规定；

第16条“档案所有者应当妥善保管”、“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施”、“严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人”的规定；

第17条“禁止出卖属于国家所有的档案”的规定；

第18条关于禁止私自携运“档案的复制件”出境的规定；

第24条对于“损毁、丢失属于国家所有的档案的”、“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的”、“涂改、伪造档案的”、“擅自出卖或者转让档案的”、“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送外国人的”、“明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的”、“档案工作售货员玩忽职守，造成档案损失的”各种情形提出了行政处分和依法追究刑事责任的规定；

第25条对于“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的”情形提出了没收、罚款以及追究刑事责任的规定。

显然，上述条文是针对档案遗产而言的，对于图书馆、博物馆等文化事业机构的藏品具有一定借鉴意义。但是，针对档案以外的其他类型的文献遗产（善本、古籍、画报、期刊等）的保护，因为我国文献法、图书馆法等相关法律的缺失，则只能从相关的法律法规中寻找依据。当然，《图书馆服务宣言（草稿）》、《信息网络传播权保护规定》、《信息网络传播权保护条例（草案）》、《关于网络环境下著作权问题的声明》、《中国图书馆员职业道德准则（试行）》等工作法规或多或少地含有保护图书的成分，为保护图书文献遗产提供了部分参考。

近年来，随着电子档案文献的不断增多，档案文献保护也需要遵守《中华人民共和国电子签名法》以及电子文件安全的标准。

总体看来，我国关于档案文献遗产保护的法律散见于相关的法律条文中。各种法律法规中，《中华人民共和国档案法》是关于档案文献遗产保护局部性的专门法律。目前，我国整个档案文献遗产保护的法律法规建设尚不系统，缺乏档案文献遗产保护的全面系统的专指性法律。当代，如何借鉴国外关于档案文献遗产保护立法的成功经验，健全我国档案文献保护法律体系是一个需要考虑的问题。这是防止外来文化入侵、保护我国优秀文化遗产不可缺少的方面。

党的十五大报告早就提出，“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。作为中国特色社会主义法律体系的一部分，以档案文献保护为主题的立法也需要提到议事日程，这是保护民族记忆和国家优秀文化遗产的必要之举。在制定我国的档案文献遗产保护法规时，需要考虑以下方面：

第一，吸收国际法以及其他国家法律中的养分，制定关于档案文献遗产保护的法律规范。

“国际法的国内化，国内法的国际化，国际法与国内法的互动，都是全球化时代立法发展的一个特点和主要内容，加入或者卷入全球化过程的各个国家，概莫能外地要受到影响。”^[42]由于遗产具有民族性和国际性的双重属性，需要加强国际遗产保护法的“国内化”，将档案法、文献法、档案文献遗产保护法乃至文化遗产保护法中有益的成分吸收到新法中来。当然，在吸收、转换或纳入国际法过程中，需要根据国情，不可生搬硬套。“外来的东西”“在本土得到发展必须适合与适应本国的土壤，和本国的条件相结合，这是一个再生的过程。”^[43]

第二，在相关的法律中充分考虑档案文献遗产保护的要素，让档案文献遗产保护做到有法可依。

如果档案文献遗产保护立法的条件还不成熟，就需要考虑在相关的法律条文中充分考虑档案文献遗产保护的条款。例如，在修订《中华人民共和国文物法》时需要在“可移动文物”中明晰档案文献遗产的范围。《中华人民共和国档案法》及其实施细则一旦进入修订阶段，需要将档案明确纳入档案文献遗产的范畴，将档案保护结合到遗产保护之中。再如，我国的图书馆法呼之欲出，如何在该法中表现图书遗产保护的内容，需要引起立法部门的关注。尤其是，图书馆作为保护国家和民族优秀文化遗产的基地，需要站在遗产（档案文献遗产）保护的角度上关注图书的保护，包括传统的纸质图书的保护、新型载体图书的保护以及电子图书的保护。对于电子图书的保护，需要遵守《保存数字遗产宪章》。此外，对于具有遗产价值的物品（例如文史馆、文化馆、艺术馆的藏品），目前还没有列入保护范围的，则需要在今后的立法中得以体现。

第三，加大执法力度，使得档案文献保护法律法规具有可操作性。

“规范行政执法行为，切实加大文物执法督查工作力度。”^[44]这是国家文物局的基本要求。尽管专指性档案文献遗产保护法律尚有待于制定，《世界遗产保护条例》、《博物馆管理暂行办法》、《文物保护单位开放管理办法》、《馆藏文物保护管理办法》、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《文物流通管理办法》、《文物出入境管理办法》、《中华人民共和国档案法》等与档案文献遗产保护相关的法规已有详尽的规定。这是目前我国保护档案文献遗产的法律依据，不仅需要依法执行，而且需要从严执法，以确保档案文献遗产的安全。