旅游发展规划的准公共事务咨询性质

旅游发展规划的性质到底是什么，认清这一点，对于规划的甲乙双方统一认识，提高规划水平和社会认可度，形成可持续发展的态势具有重要意义。

一、旅游发展规划具有准公共事务性质

咨询业在西方被称为“智力服务业”。从产业性质上看，咨询企业提供的是一种知识服务产品，它的核心是人力资本，具有知识密集型和智力服务性行业的特点。咨询按照内容所涉及的范围可以分为综合性服务和专项咨询服务。

所谓公共事务，是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务，具体内容包括：公共问题的确立，公共政策的制定，公共项目的选择，公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等。

我国近二十年来进行的旅游发展规划，就是各地旅游管理部门（或相关政府部门、机构），利用外界（旅游专家）的智力资源和人力资源，解决自己难以解决的问题。旅游规划的成果，是文字报告和图表，而不是有形的物质产品。旅游规划的主体对象，是当地旅游发展的各项要素，其核心要素是当地的旅游资源；而无论是先天赋得的各种自然和人文资源，还是现代社会发展起来的社会资源，绝大多数属于公共资源；其他许多旅游发展要素，诸如交通、电信基础设施、环境等，大都也属于公共产品。此外，鉴于公共产品是一种竞争性产品，不完全具有排他性，所以也可以称作准公共产品。因此，围绕着这些准公共资源开展区域旅游业，为谋划这一区域旅游业发展大计的旅游规划，显然具有准公共事务性质。

由此，大尺度（市县级以上）的旅游发展规划是一种准公共事务咨询工作，它既有综合性咨询工作性质，又有公共事务性质，受公共产品特性制约；而小尺度的景区景点的规划只相当于具体的管理咨询和项目咨询，需要具体的策划和设计，不受公共事务特征的约束。根据咨询业和公共事务咨询业的上述特点，可以明确旅游发展规划的功能与价值取向。其一，诊断问题，区分条件，为旅游发展确定总体定位；其二，整合资源，摸清需求，为区域旅游更快发展提供思路；其三，统筹考虑，为旅游的协调与可持续发展提供方案。

二、挖宝人、擦鞋匠、助动者与监护人

有人形象地对咨询公司的职能作了这样的概括：咨询公司是这样三种角色的人：一是挖宝人，二是擦鞋匠，三是助动者。以此反观区域旅游发展规划的功能，这几种比喻也同样适用，但还需要加上一条，那就是：旅游规划者都是监护人，都应该有一种监护人的角色和使命，为国家的公共资源，为当地人乃至国家的全体利益和长远利益着想。让我们分别对这几种角色加以分析：

挖宝人。各地方政府部门都急于发展经济，寻找新的经济增长点。而旅游成为近十多年来最让人感兴趣的新兴行业，因而各地旅游主管部门纷纷寻找专家前来“挖宝”，请专家来踏遍本地山山水水，找出可以发展旅游的亮点和王牌，从而搭上旅游这班时髦快车。这是近十年来中国旅游规划热潮涌动的主要原因，也是市县一级进行旅游规划项目的主要动机。

擦鞋匠。一些旅游业已经有一定程度发展的地方，苦于增长乏力，或希望打造一个新形象，寻找一些新卖点，希望有人剖析资源，分析需求，整合出一个新颖独特的新形象，设计出一个有冲击力的营销方案，可以让这个地方一夜之间名声大噪，脱胎换骨。酒香还需勤吆喝，营销导向已经受到追求快速增长效应的规划甲方的日益重视。当然，应该意识到营销不是万能的，持久的吸引力还在于口号、形象之外的内在品质。

助动者。借助专家，尤其是外国专家的力量，统一各下属旅游部门，争取横向相关部门和上级主管部门的认可与支持，是另一些旅游地作规划的目的所在。旅游局作为新生的行政主管部门，可调配的资源有限，许多事情需要进行多方协调才能办成。各个下属地方部门也都希望当地的旅游产品成为大盘子中的重点发展对象。因此，统筹协调、统一认识，成为一种必须。

监护人。规划者在完成上述职责的同时，不能忘了自己从事的是准公共事务的咨询工作，是为国家和地方的公共产品进行规划设计，肩负有协调旅游业发展与资源保护、当代人利益与后代人利益、社区居民利益与经济集团利益的重大使命。旅游业发展也不能以危害其他产业或人群的发展为代价。盲目追求数量型增长，在条件不成熟时盲目开发一些脆弱的旅游资源，都是一种不负责任的行为，是不合格的规划者。世界旅游组织秘书长弗兰西斯科·弗兰加利说，世界旅游组织“肩负有制定政策，解决争端，确保从旅游业中产生的经济效益以一种环境可持续和社会可接受的方式向全世界传播的使命”。由他领衔所做的云南的旅游规划“重点在环境保护以及旅游对云南少数民族的社会文化影响并确保它们以社会可接受的方式融入旅游业当中”。这种充分考虑当地人文和社会环境“可接受”的方式，就是一种明明白白的监护人意识，值得所有从事旅游发展规划的人参照学习。

综观我国旅游专家学者对旅游规划目的的论述，可以发现大家对于做挖宝人、擦鞋匠和助动者的工作强调得比较多，而对于监护人的角色却没有明显揭示。从我国各地旅游局为自己界定的使命与职责中，我们也发现，其核心在于促进旅游业的快速发展，促进社会各界对旅游业的认识。追求数量型增长，低估旅游业发展的负面影响，是一种主流趋势。尽管加快旅游业发展是核心目标，但是，如何科学协调发展，应该是一以贯之，而且是更为重要的目的。通观我国旅游规划界的成果，在与外方所作的规划相比时，是否有明显的监护人意识，是否能坚持科学协调的发展观，已经成为一个明显的区分点。目前，外国专家为云南省和贵州省所做的旅游规划，都贯穿了一条鲜明的生态保护与文化保护的主线。贵州规划更是提出“两极”市场营销主线，提出“文化千岛”的概念，认为应该发展高品质的文化旅游，在开发条件还不很充分的现实情况下，不急于营销与开发，也不跟风搞大众化旅游，盲目追求游客数量和短期经济效益。以这种冷静的思路和可持续发展的理念指导规划，国内的专家可能很难做到。

三、人员素质与队伍培养

咨询业作为智力行业，人力资源是其根本。人员素质是其核心竞争力。

我国《旅游规划通则》中对规划人员的学科知识作出了初步限定，对于其他素质要求和结构特征没有作出具体要求。而实践证明，合格的规划队伍还应具备下列特质。

——规划者是对于旅游业有丰富感受的人，感性思维与理性思维兼备，有较丰富的旅游阅历。旅游作为一个体验式行业、阅历性产业，需要有充分的阅历和感性判断，才能作出恰当的咨询；仅有理性的理论知识和逻辑判断力，难以辨析优劣，作出恰当的指导。

——规划队伍年龄结构合理搭配。不同年龄段的人，对于旅游项目的偏好和感受不同，因而规划队伍组成应老中青合理搭配，以适合多种形式的旅游规划对象，避免产生偏颇。

——强烈的责任心与敬业精神。鉴于旅游发展规划的公共事务性质，所做的旅游规划关乎当地社会经济环境综合利益，关乎子孙后代利益以及地方政府与民众的利益等多方利益主体，因此，规划者的科学精神和为社会、为公众的责任心尤为重要。

发达国家咨询业已经建立了相应的国家资格考试制度和资格认定制度，为咨询业的队伍建设提供了政策保障。一般来说，其成员应具有某个专业领域的专家资格，录用时除了专业的学历要求外，还很强调资历、工作能力，一般要求有4～6年的工龄。如德国各咨询公司对咨询人员的考核主要是实践能力、解决问题的能力、分析判断能力、协调组织能力、表达能力、创造性、灵活性、上进心和事业心。美国大学不单独开设咨询课，但在高年级时开设选修课，让大家有所了解。日本也有严格的咨询师考试制度，已经取得资格的人员还必须定期重新进行审核登记，从而保证了咨询人员素质的不断提高。

目前，我国各方面的咨询师资格考试认定制度还刚刚建立，城市规划师考试制度2000年起步，管理咨询师、心理咨询师等领域的考试制度也刚刚试步。旅游规划领域的咨询资格认证工作目前刚刚进入机构认证阶段，从业者的资格认证工作也已迫在眉睫。