建立多元化的金融风险控制

金融风险的控制，是一种在损失发生之前，实施各种控制工具，力求消除各种隐患，减少金融风险发生的因素，将损失的严重后果减少到最低程度的方法。主要方式有避免风险、损失控制和分散风险。

一、建立多元化的风险约束机制和风险分担机制

中国以国有银行不良资产为主要内容的金融风险与公共财政风险有着密切的联系，从其形成原因看，这种联系是公共财政风险向金融领域的延伸，是国有银行等金融机构长期充当国家第二财政、承办大量准财政活动的结果。从其后果看，金融风险将以各种形式转化为公共财政风险，成为公共财政的主要风险源之一。而且，在金融风险生成环节缺少监督约束机制，在金融风险消化环节缺少分担机制，必然造成风险的膨胀、公共财政负担加重。因此，必须建立多元化的风险约束机制和风险分担机制。

（一）进一步明确政府与市场的关系

在市场经济条件下，市场是第一位的。实行市场优先的原则，只要市场能干的，就先让市场干，只有在市场干不了和干不好的情况下，政府才去弥补。搞市场经济，就要按照市场经济的思维方式行事，把“市场在资源配置中发挥基础性作用”真正落到实处，落实到改革的过程之中和各项决策之中，并使之制度化，进而最终建成社会主义市场经济体制。在市场化改革的过程中，政府的主观能动性不是表现在替代市场去行事，而是如何去“配合市场”，去“呵护”市场，去“培育”市场，去“完善”市场，逐步地让市场在资源配置中唱主角。但现在一些不应该有政府介入的领域也出现了政府的身影，由此产生了许多不应有的潜在债务。尤其是一些地方政府出于政绩和“形象”的考虑，依然有着不可遏制的投资冲动，盲目投资和重复建设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。所以划清政府与市场边界是化解政府潜在债务首要的一环。同时，在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自的责任，完善现行的分税制体制，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，建造完整的分级财政，彻底解决事权与财权不统一的问题，以堵住地方政府因事权和财权不对称“倒逼”中央财政的口子。

（二）理顺和规范银行与企业的关系

中国财政风险主要来自于金融领域，而金融领域的风险又与国有企业经营业绩不佳有着十分密切的关系。因此，深化国有企业改革，建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是防范和化解金融财政风险的重头戏。国有企业改革的关键是要抓住产权这个核心：一是要围绕企业股权多元化，广泛吸收外资和民间资本，实现企业产权多元化。二是要做好深化企业产权制度改革与转化企业经营机制的结合，包括改革劳动用工制度，建立按劳动和生产要素相结合的分配制度等。三是要做好深化企业产权制度改革与完善法人治理结构的结合。严格按照《公司法》运作，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。四是政府要做好各项改革措施的配套工作，真正做到政企分开，使企业切实拥有经营自主权。

（三）建立多元的金融风险分担机制

打破由公共财政独自承担金融风险的局面，建立“利益共沾、风险共担”的多元风险分担机制。一是加快国有银行改革，转变经营机制，提高国有银行竞争能力、盈利能力，加强内部积累，增加资本规模，强化内部的抗风险能力。银行依靠自身承担风险损失既能减轻财政负担，也有利于银行对经营风险进行自主约束。二是通过国有银行的股份制改革，引入民间资本、国外资本，建立起由国内外股东以其资本承担金融风险的机制，强化股东对企业、银行的风险责任。三是提高储户、消费者、普通债权人等社会公众的风险意识和抗风险能力，使其承担一定的风险。

（四）建立金融风险生成的约束机制

一是进行国有企业、国有银行的产权改革，引入私人资本，加强对国有企业、国有银行的资本约束。二是转变财政、银行职能，加强银行对企业的信贷约束，财政对银行的信用约束。三是加强对国有企业、国有银行的监督管理，尤其是强化对国有金融机构的信用监督。四是加强法律法规建设，建立政府潜在债务监控体系，构建潜在债务管理的法律框架，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道，对金融机构在资产负债管理、风险责任追究等方面进行法律约束。金融风险财政化模式的实质是对既存金融风险的事后认定，其具有明显的被动性。长期以来，中国只统计政府的直接显性债务，不考虑政府潜在债务，这实际上是回避了潜在债务所隐藏着的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的不足，有必要建立一套政府潜在债务监控体系，将事后的认定变成事前的监控。而建立政府潜在债务监控体系更重要的目的是在源头上减少潜在债务的诱发因素，防范潜在债务向显性债务的转化。立法将潜在债务风险管理纳入法制化轨道，当地方财政出现紧急情况时，从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序，杜绝地方倒逼中央财政的现象。

二、加快金融机构改革，健全金融风险内控机制

国有金融机构改革是防范财政隐性风险的基础。成功的国有金融机构改革，不仅可以降低金融体系的风险水平，建立金融风险的自我约束机制，而且可以多渠道消化、分担金融风险，降低金融风险对公共财政风险的影响程度。

（一）创造新型的政府与银行的关系

长期以来，中国国有商业银行与政府一直保持着十分密切的关系，银行不能自主经营，也就不能自负盈亏。国有银行存在严重的预算软约束，一方面商业银行可以无成本、无限度地利用国家信用的隐含担保，低成本吸收社会资金；另一方面，在国有商业银行陷入经营困境时，国家可以无休止地救助。预算软约束，使得国有商业银行没有退出压力，没有危机感，不能审慎经营，从而产生了大量的不良资产。因此，要梳理政府与国有银行的关系，政府不再充当国有银行的“婆婆”“老板”，不再参股新成立的各种银行，并尽可能地减少在现有银行中的股份，不再干预银行的经营活动。

（二）进行国有银行的产权制度改革

在股权结构改革上步子要迈得大一些，尽可能多地吸收民间资本、国外资本，引入真正有效的战略投资者，真正实现产权结构的多元化。通过发行股票、增发货币、注资、债转股、发行证券基金、动用外汇储备、引进国外战略投资者、推进资产证券化等多种途径筹集、补充资本金。这既可借助非国有股东的风险规避和赢利动机，大大强化商业银行的贷款风险意识，形成金融风险的内在约束机制；又可分解金融风险的责任，一旦商业银行风险管理失误，不良资产骤增，对于其最终造成的资本缺损，所有股东（不仅是公共财政）都负有弥补的责任，这自然降低了银行金融风险对公共财政的影响程度。

（三）提高商业银行的经营管理水平

提高商业银行的经营管理水平，应从管理体制、经营机制方面为降低金融风险创造条件，要借助于商业银行的股份制改造，健全其内部的法人治理结构，引进监事制度、独立董事制度、股票期权制度等一切行之有效的现代管理模式，建立符合现代商业银行运行机制的经营信息披露制度。加强商业银行的透明度，公开银行的经营状况，尤其是公开包括不良资产比率在内的风险水平，通过透明化经营改善经营管理，接受社会公众监督，降低逆向选择的程度，提升资产质量。明确经营责任，继续硬化贷款风险管理制度和责任追究制度，建立与不良资产等级相称的责任追究制度，直至追究责任人的法律责任。练好内功，挖掘内部潜力，在战略规划、管理水平、人才结构、技术水平、创新能力、服务理念等方面提升竞争能力，而不能仅仅依赖于政府的扶持。

（四）健全金融机构的内部控制机制

很多金融机构的风险是内控不严、监督不力造成的。例如巴林银行倒闭、日本三和证券、中航油衍生石油产品交易危机，都是内控不严、交易人员权限过大、过度投机等造成的。因此，金融机构要增强风险意识，建立、健全内部控制制度，加强内部审计，正确处理加快业务发展、加强内部管理和防范金融风险的关系，及时发现、处理内部控制薄弱环节。

三、不良资产处置中减少对财政风险的影响

银行不良资产问题是各国共同面临的难题，它不仅是引发金融风险和金融危机的主要因素，同时也是形成公共财政风险和财政危机的因素之一。

（一）不良资产原因分析

一是战略规划缺失或执行不力条件下的低水平重复建设和投资，在全国范围内造成社会资源的浪费和恶性竞争，即经济学所讲的“合成谬误”问题，加剧了不良资产的形成。这种情况表明，改革开放以后，中央和地方发展经济的愿望强烈，并以经济发展指标作为政绩考核的主要依据，而由于多种局限，政府及官员的观念和行为、中央和地方政府的事权划分、区域经济发展的统筹规划、社会资源的合理开发和增长方式的有效匹配等，还未能在科学的发展观下统一协调。二是产业总体技术含量较低，市场竞争力不强，相当部分的企业萎缩或破产。一方面，是由于世界科技革命发展迅速，对自我耽误的中国形成优势落差。另一方面，是由于中国原有企业的技术改造投入严重不足，改革开放后从国外引进的设备和技术多数属于输出国即将淘汰或不占优势的设备和技术。同时，缺乏相应的技术工人和高级管理人员，导致很多企业创新能力低下，不能适应经济结构的优化调整和市场的发展变化而走向调整、重组或破产，无力偿还银行贷款。在这一过程中，还普遍出现了悬空和逃废银行债务现象。三是银行和企业的经营管理水平效率和效益比较低下所造成的决策失误和资源的损失浪费。在行政权力配置社会资源并主导社会事务的条件下，委托代理制容易出现权、责、利不对等的所有者缺位和“内部人控制”并存的情况，内耗、不作为、乱作为、约束和激励不足、经营可持续性不强等现象比较严重，结果有相当部分转化为银行的不良贷款。四是在经济活动领域内的各个层次和环节中的违规和犯罪等腐败行为也是银行不良资产形成的不容低估的原因。五是会计制度和税收政策等因素，导致银行消化不良，贷款能力不足。

（二）要着眼于增量控制

减少新的不良资产的形成，减少财政隐性风险源。中国国有银行等金融机构的不良资产不仅是一个存量问题，不断形成的新的不良资产更值得重视。因此，必须加快政府职能转变，加快国有银行、国有企业改革，梳理政企、政银关系，从产权关系上进一步加强对金融风险的控制，企业和政府要形成贷款适用的风险约束和责任约束，银行要加强资产负债风险管理，加强内控，把防范风险放在经营的首要位置。

第一，解决坏债问题根本上要着眼于控制增量。也就是要着眼于体制改革，使坏债减少发生。只有坏债的增长得到控制，问题才可能解决，才能走出困境，否则便是陷入恶性循环，最终引发金融危机。这里的改革，最重要的是企业的改革和政府的改革，也就是“花钱者”的改革，否则坏债问题的根子将不会被拔除。银行本身的改革当然也很重要，从短期内看，首先要加强风险管理，尽可能减少坏债；从中长期看，要从根本上改变国有银行一统天下的金融体制，鼓励非国有银行的发展，发展银行业的竞争，从产权关系上进一步加强对风险的控制。

第二，“清理已有坏债”是不重要的。现有的坏债存量，是已经花出去了的钱，再清理也是收不回来的。在这种情况下，与其用政府支出的办法去清理坏债，不如使它们继续停留在企业和银行的平衡表上，反倒有利于保持对企业和银行的一种“改革压力”。否则，体制没有改，今天清理了明天又会冒出来。只有清理现有的坏债，着力于控制增量，存量的问题才能更容易地得到解决。

（三）要加强存量的化解

采取多种措施消化不良资产存量，减少不良资产处置中财政所承担的损失。通过资产管理公司、资本市场及金融机构等多渠道、多方式消化、处置不良资产，最大限度地恢复资产价值、减少损失，公共财政的负担及存款人的风险将降到最低限度。

一是不良资产处置形式的选择。针对不同资产的特点采取不同的处置方式，或是几种处置手段联合使用，例如债转股、资产重组、资产拍卖、资产证券化等多种形式。

二是不良资产处置时机的选择。国际经验表明，银行业不良资产的重组越主动、进行得越早，不良资产重组的难度就越小，成本也越低，反之，其难度会加大，成本也会提高，对国民经济的拖累就越大。例如，美国储蓄贷款机构的不良资产问题在20世纪80年代初就已经全面暴露，当时储蓄贷款机构的亏损只在100亿美元左右，但当时美国政府并没有采取彻底重组的方法，而是采取了放松管制的措施，制定降低其资产净值的要求和改变会计处置方法等拖延的方式。到80年代末，储蓄贷款机构全面破产时，其不良资产已经达到4000多亿美元，最后政府为资产重组付出的成本高达1500亿—1800亿美元。

三是在不良资产处置中，依法保护银行等债权人的利益，防止国有资产流失。做好对不良资产的接收、评估、处置等工作，清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理等工作必须严格按规定健康、有序、规范进行，特别是要防止企业悬空和逃废金融债务，区别对待，分类处理，堵住国有资产流失的各种漏洞。

四是建立不良资产处置的激励、约束机制，遵循市场化、绩效化、公平性原则，坚持激励与风险约束并重，充分调动员工积极性，提高不良资产处置的效率。

【注释】

[1]陈工、谢贞发：《浅析我国财政或有负债》，《中央财经大学学报》，2002年4期。

[2]来源：《IMF工作报告》97/161《银行系统重建的教训》。

[3]来源：标准普尔，主权信用评级服务，1997年10月发布。

[4]时红秀：《财政分权政府竞争与中国地方政府的债务》，中国财经出版社2007年版，第45—60页。

[5]卢文鹅：《经济转型中的政府担保与财政成本》，经济科学出版社2003年版，第139页。

[6]阎坤等：《我国当前金融风险财政化问题及对策》，《管理世界》，2004年第10期。