公安机关执法管理的基本制度设计

严红艳[1]

坚持严格、公正、文明执法，是公安工作的生命线。要实现严格、公正、文明执法，必须首先做到规范执法。[2]加强执法规范化建设是公安机关顺应社会主义法治建设快速发展的必然要求，是公安机关提高自身履职能力的必然要求，是建设高素质公安队伍的必然要求。[3]加强执法规范化建设，关键在于健全完善各项执法管理制度，对执法活动进行有效的规范和约束。尽管从一开始公安执法就有相关的制度规范，但随着社会的发展和执法环境的变化，原有制度规范与现实工作要求之间存在许多不适应。要提高公安机关执法能力和水平，必须根据新形势、新任务的需要，健全完善各项执法管理制度。

一、执法管理基本要素和内容分析

公安执法包括刑事执法和行政执法，涵盖了公安机关的主要职能，因此，执法管理制度内容必然也是非常庞杂的。公安执法包括三个要素：执法主体、相关人、案（事）件。

执法主体就是公安民警。执法主体的素质能力对于公安机关执法能力和水平非常关键。与相关人直接接触的是承办案件的民警，但执法主体还包括参与案件的其他民警，比如参与审核的法制部门民警、审批决定的各级领导，不同类型的执法主体在执法方面的要求也不同。

相关人是各类当事人，包括行政案件中的相对人、刑事案件中的犯罪嫌疑人、受害人等。相关人是公安执法结果的承受人，因此执法结果的公正与否对于相关人切身利害关系有着直接的影响。

案（事）件是公安机关执法行为的主要对象，是联系执法主体和相关人的载体，公安执法的过程就是依据法律对案（事）件处理的过程，因此，案（事）件也就是执法管理的主要对象。

法律是公安执法的基本准则（这里指的是广义的法律）。不同类型案件的执法行为有不同的依据，刑事执法的主要依据有《刑法》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关执法细则》等法律法规和规定；行政执法的主要依据有《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关执法细则》等。但在实际执法中，由于现实情况多种多样、复杂多变，法律不可能事无巨细，一一作出明确的规定。因此，实践中经常出现执法主体自由裁量权滥用或者不知如何运用法律等情况。笔者认为，地方各级公安机关也有必要根据实际情况制定详细的执法标准，以进一步明确法律面对具体情况如何运用的问题。

要在执法中贯彻落实法律和更具体的执法标准，必须加强执法监督。执法监督包括过程监督和事后监督，其中过程监督又是执法监督的重点。过程监督主要就是执法质量监督，也就是在监督执法过程中法律和执法细则是否严格得到运用。事后监督则有执法评估、责任追究等。执法监督是贯彻整个公安执法过程各个环节的重要管理手段，是促进严格、公正、文明执法的关键。

二、执法管理机制设计

公安机关执法管理机制是一整套促使参与执法工作各类执法主体依法履职、确保案（事）件公正处理、正确维护相关人合法权益或追究责任的工作机制。广义的公安机关执法管理机制包括来自外部的管理监督，但这里仅研究狭义的机制，即公安机关内部对执法工作的管理机制。

总体上而言，公安机关执法管理机制依次包括执法主体管理、执法过程管理和执法改进管理三个方面的内容。执法主体管理是确保执法规范化的前提，其内容是提高执法主体的法律意识和业务素质。执法过程管理是执法规范化建设的重点，实现过程管理要有可操作的执法标准、有效的执法质量监控体系和严格的执法责任追究，从而确保公安执法的公平正义。执法改进管理则是持续推进执法规范化建设，不断提高公安机关的执法能力水平的过程，其关键是执法绩效评估，通过评估分析当前公安执法现状和存在的问题，然后提出下一步的对策。

执法管理最终要落实到个案执法管理上。个案执法管理机制关键是执法流程的规范和监督。通常来说，个案执法中一般包括“承办－审核－审批”三个步骤，监督步骤则不是一个单独的步骤，而是针对各个步骤都有监督，相应的执法主体也分为四种角色，每种角色及其行为都应接受管理。一个完整的执法过程可能包含一个或多个具体的环节，某个环节对应这样一个流程，所有子流程一起组成一个完整的执法流程。因此，可以将执法管理措施落实到执法流程每一个步骤，实现个案的全面管理。

三、执法管理架构设计

要保障执法管理的有效运行，必须科学合理地设定执法管理的管理架构，明确公安机关各警种部门的职责分工，确保各警种部门发挥应有的作用。

（一）水平架构

执法管理涉及的警种部门很多，主要有执法部门和法制部门，另外政工部门和非执法部门也和执法管理或多或少存在各种联系。

执法部门。是直接实施公安执法行为的警种部门，刑侦、禁毒、网警、治安、出入境、交警、派出所等都是我们常见的执法部门。执法部门负责具体的公安执法工作，即承办具体的案（事）件，因此是实施执法的主要主体，同时也是执法管理的重点对象。

法制部门。法制部门是公安机关规划指导公安法制工作、参与案件审核办理的职能部门。法制部门由于其法律业务的专业性，应作为执法管理的主管部门，负责组织整个公安机关执法规范化建设。

政工部门。政工部门负责制定相关的制度以及督促制度的贯彻落实，保障执法管理的有效执行。这里的政工部门是广义的，包括组织人事、纪检监察、督察督办、制文发文等部门。

非执法部门。非执法部门虽然不承担具体的执法工作，但在公安机关中，执法部门和非执法部门有些是难以严格区分的，同一个部门既承担执法职能，又承担一些非执法的其他职能；同时执法部门和非执法部门的民警也是可以流动的，不能绝对地分割开来。因此，非执法部门及其民警接受一些基本的执法训练及其他管理也是必要的。

（二）垂直架构

我国公安机关从上到下分为公安部、省级、地市级、县级公安机关等四级，各级公安机关又包括许多警种部门和派出机构。上级有权对下级进行执法管理，下级要接受上级的管理，这既是公安行政体制运行的必然结果，也是实现法制统一的需要。越往上，执法管理应越宏观；越往下，执法管理应越具体。绝不能相反而为之，因为各地情况各有不同，不能一概而论，如果强行统一，就会出现问题。

四、执法管理的推进策略

公安执法管理是一个复杂的系统工程，要做好这项工作，必须确定工作重点，找准突破口。这就要求我们必须从公安执法工作的实际出发，抓住公安执法管理中的重点、难点、热点问题，全力推进执法规范化建设。

（一）执法主体的管理

再好的法律也要依靠执法主体来执行，因此执法主体是公安执法中最基本的要素，执法主体的素质能力是公安执法的基石。当前，公安执法主体存在法律意识淡薄、法律业务能力不强的情况，可以从以下几个方面来加强执法主体的管理。

一是执法资格认证制度。在我国，法官、检察官、律师从业都必须通过司法考试才能具备法律职业资格，这种资格认证制度对于规范提高法律职业工作者的素质能力有着积极的作用，公安机关也应参照这个制度。目前有些地方已经开始实施类似的制度，但与国家司法考试不可同日而语，有点走形式、走过场的味道，无法考出参考民警的真实法律水平。应考虑在省一级以上组织考试，并严格考试纪律，反映出民警真实的法律水平。执法资格认证应覆盖全警，各级领导和普通民警都不能例外，并施行宽严相济的政策，执法部门要求应高于非执法部门，法制部门应高于其他执法部门，各警种可以要求专业一些，法制部门则要求综合一些。

二是执法水平评估制度。资格认证只能了解掌握法律知识的多少，而实际执法水平如何还要看实际执法的情况，因此要引入执法水平评估制度（可以借鉴检察系统的优秀公诉人评选制度）。通过对执法实绩水平评估，来确定优秀执法主体并给予相应奖励，对不合格的则应采取相应的整改措施，由此来督促执法主体依法履行职责，规范执法。

三是执法教育培训制度。执法环境在变化，法律制度也在变化，只有不断学习，执法主体才能适应这种变化，保持并提高执法能力和水平。这就要求建立完善执法教育培训制度，不断强化法律意识、提高执法业务能力。执法教育培训可以与执法水平评估结合起来，规定执法主体每年度教育培训的要求和硬性指标。

（二）执法标准体系的构建

执法标准体系是规范执法的依据，是执法规范化建设的重点内容。

执法标准分两个层次。第一个层次是法律汇编。刑事执法涉及的法律规范较少，汇编起来比较容易。而行政执法涉及的法律、行政法规、规章、地方性法规等较多，汇编起来相对复杂。但总的来说，条文是现成的，因此难度不大。通过法律汇编，将已有的公安执法依据整合在一起，有利于法律的全面掌握和正确运用。第二个层次是根据现实情况制定的更加细化可操作的执法规范。法律在执法实践运用中有疑义或需要进一步明确和界定的，就有必要制定更为细化可操作的执法规范，以统一规范公安执法行为。公安机关从公安部到县级公安机关有四个层次，除了公安部制定的《公安机关执法细则》外，每个层次都可以制定在本层次范围内适应的具体操作标准。

执法标准的内容包括程序标准、实体标准以及执法相关的工作标准。程序标准是用于规范执法工作的流程以及相关的时限、工作要求，其制定的目的是为了更好地实现程序正义。实体标准是指依据法律处理案（事）件时具体执行的操作，是对法律定性量罚处理的更为细化可操作的标准，其制定的目的是为了更好地实现实体正义。执法工作标准则是执法工作中要遵循的一些要求，如部党委提出的要按照理性、公正、文明、规范执法的要求，改进执法方式，切实从言行举止、方式方法上规范和改进民警的执法行为。执法标准体系来自于现实执法工作的需要，因此要及时把握执法实践中对于执法标准的需求，严格依据法律规定，并根据公安执法环境的变化和各种不同的现实情况及时制定，才能满足规范执法的需要。

执法标准可能涉及各个公安执法领域，因此执法标准的制定是一项综合性的工作，需要执法管理的主管部门－法制部门牵头组织。在执法标准制定的过程中，各执法部门要全力配合，提炼需求，提供参考建议，共同完成执法标准体系的构建。执法标准不是一成不变的，现实情况变化了，执法标准也需要做相应的修订。同时，随着新情况的出现，随时有可能出现新的执法标准制定需求。因此，要根据各种实际需要，定期、不定期开展执法标准修订工作。

（三）执法质量监控体系的构建

执法质量监控体系是执法监督的核心内容，其目的就是为了保障公安执法工作的质量，维护执法公正。执法质量监控的依据是执法标准，工作内容就是保障执法标准在公安执法工作中得到有效的贯彻落实。

1．执法质量监控的组织。参与执法的各类执法主体在执法质量监控中都有各自的职责任务，按照执法标准规定、依法正确履行职责是各类执法主体的基本要求。法制部门在执法质量监控中应承担组织管理责任，并负责主要的质量监控工作，其他参与质量监控的主体应按照法制部门的要求执行质量监控有关任务。执法质量监控应覆盖执法流程各个环节，不留死角，同时要加强重点环节和易出现执法质量事故类型的案件的执法质量监控，确保执法质量。

2．执法质量监控的方式。按监控的时机可以把执法质量监控分为事前监控、事中监控和事后监控。事前监控主要包括执法主体的资格要求和程序固化，没有执法资格的民警不能参与执法，执法程序网上走，从而实现程序固化不能修改。事中监控，一是通过参与执法如审核、审批对负责审核审批的事项进行质量把关，二是通过对在办案件的调阅、质询等来实现质量跟踪和把关。事后监控则是案件办理结束后对案件质量的监督，如定期、不定期开展的一般执法检查和专项执法检查，重大案件、督办案件以及特殊类别的案件必须送检，等等。

3．执法质量监控的手段。执法质量监控有人工和计算机两种手段。随着公安信息化的发展，公安执法工作一部分已经实现流程网上走，质量监控的计算机化成为现实，并且越来越广泛。尽管人工手段在执法质量监控中仍然占主导地位，但可以预见计算机手段将发挥越来越大的作用，是今后执法质量监控发展的一个重点。

（四）执法绩效评估框架的构建

执法绩效评估是分析掌握公安执法能力、水平、现状及问题的重要手段，要实现公安机关执法水平的持续改进，必须做好执法绩效评估工作。

1．执法绩效评估的地位。执法绩效评估是一项复杂的工作，对持续改进公安机关执法水平具有重要的意义。但如果不明确执法绩效评估的重要地位，很可能会使执法绩效评估流于形式，丧失其科学性、严谨性。如何确定执法绩效评估的重要地位，首先要纳入考核，个人的考核、警种部门的考核、公安机关的考核；其次要与评优评先挂钩，必要时可以执法绩效评估的结果一票否决。

2．执法绩效评估的层次。按评估的对象，执法绩效评估的层次可以分为个人、警种部门、公安机关执法绩效评估。个人执法绩效评估可以纳入执法水平评估制度，警种部门执法绩效评估即公安机关对所属警种部门的评估，公安机关执法绩效评估即上级公安机关对下级公安机关的评估，这两种执法绩效评估是重点。按评估的周期，可以分为年度执法绩效评估、季度执法绩效评估等。还可以按评估的内容分为综合评估、专题评估等。

3．执法绩效评估框架的内容。执法绩效评估框架的核心内容是评估指标体系。要科学合理地评估执法绩效，既要突出评估的重点和导向，又要考虑周全、面面俱到，因此指标体系的构建是一个难点，常见的评估指标应包括执法质量、执法效果、工作量、执法效率、执法成本等。执法绩效评估框架的另一项内容是组织实施，和执法标准体系的构建类似，也应由法制部门牵头组织，执法部门以及政工部门都应积极配合。

[1]严红艳：浙江省宁波市公安局鄞州区分局法制科民警。

[2]孟建柱：《着力强化五个能力建设全面提升维护稳定水平》，《求是》2009年第20期。

[3]2009年12月，杨焕宁在全国公安机关执法规范化建设现场会上的讲话：深入推进执法规范化建设，不断提高公安机关执法能力和执法公信力。