西部地区社会管理创新的法治路径研究

甘肃省张掖市甘州区人民检察院 李文杰

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

社会管理是政府的重要职能之一，党和国家为了更好的履行社会管理职能，制定了一系列的法律法规、行政规章及政策性规范并在历次重大会议中重申社会管理创新的重要性。在2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，在2007年党的十七大报告中则提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。

一、西部地区社会环境的特殊性

西部地区所处的地理环境较为特别，受其影响，西部地区在历史演变过程中，形成了不同于东部地区和中原地区的社会环境。基于这个原因，西部地区的社会管理创新应当具有自身的特色。所以，我们有必要对西部地区社会环境的特殊性进行考察。

多样性的民族宗教。在西部地区广大的地域上，分布了包括汉族、维吾尔族、回族、藏族等38个民族。这些民族大多有着自己的宗教信仰，道教、佛教、伊斯兰教交织并存。不同的历史传统、不同的宗教信仰、不同的文化，产生了国家认同与民族认同方面的差异，由此也导致了更多的矛盾与冲突。西部地区构建和谐社会、加强和创新社会管理，必须求同存异，尊重各民族传统和文化，采取更加有效、更加有针对性的措施来应对这一问题。

区域政治敏感度高。近年来，随着我国经济的快速增长和国家实力的增强，个别西方国家不愿看到一个强大中国的崛起，试图遏制中国的发展，民族问题成为了他们干涉中国内政的借口之一。达赖集团、“东突”民族分裂分子等在境内制造事端，西方一些媒体不顾事实真相，借机大肆制造舆论，混淆视听，使社会稳定、国家安全受到挑战，给西部地区社会管理带来了更大的困难和挑战。

法治文化基础薄弱。就与经济、文化、生产力相对发达的中东部地区的地理距离而言，西部地区处于偏远的位置。在交通不便的过去，这成为制约西部地区与中东部地区交流的主要障碍，“鸡犬相闻，老死不相往来”的原生态特征在改革开放前的西部地区尤为明显，先进文化的传播受到制约而不能与发达地区保持同步，传统思维在处理日常生活中发生的矛盾纠纷中占据主导地位，推行现代法治的基础薄弱。改革开放以来，在全国性经济快速发展，交通设施、传媒系统实现现代化的惯性裹挟下，西部地区与中东部地区的交流状况大为改善，人们的观念与先进文化的差距有了一定程度的缩小，但差距并未完全消失。

区域财政资源严重不足。西部地区的人均公共服务水平远远低于全国。研究表明，西部地区在教育、医疗卫生、社会保障、文体传媒、城乡社区、公共安全和环境保护等公共事业方面全面不足。由于市场化程度低，社会资源严重缺乏，加剧了公共服务的欠缺;这种状况强化和扩大了人们被边缘化的心理感受，降低人们对社会共识的认同，削弱人们对贫富分化与社会不公现象的承受能力，由此产生的社会矛盾更为复杂。

区域生态环境较为脆弱。西部地区生态环境脆弱是一基本常态，部分地区的人口压力大，人地矛盾突出，存在以生态换生存、生态恶化进一步导致贫困的现象;资源不足的问题引发收入分配不公、就业困难、产业结构不合理等问题，生态修复的技术、国家政策支持不足，生态补偿问题没有解决，资源利益不均衡已经向社会、民族冲突模式转化，并侵蚀到西部地区社会稳定的基础性结构。

二、西部地区社会管理创新的路径选择

加强和创新社会管理，是党和国家为促进和谐社会建设而提出的一项具有全局性、长期性的重要举措，对各个区域都有着共性的工作要求。但是，基于前面所述西部地区社会环境的特殊性，西部地区在开展社会管理创新工作当中，必须充分考虑这些特殊因素，选择符合西部地区实际的社会管理创新路径。

西部地区创新社会管理，要更加注重法治型政府的建设。加强和创新社会管理，是一项系统工程，需要党委、政府、司法机关、社会团体以及全体公民的共同参与和努力。但是，根据我国现行的社会管理体制，无论是在人们的观念中，还是在管理的涉及面，毫无疑问政府都处于社会管理的主导地位。实践证明，政府的管理行为对社会其他成员的行为影响巨大。近年来一些地方发生的矛盾纠纷、群体性行为，在事后检讨中都认为与政府不规范执法，不作为、乱作为，信息不公开、不透明等有着直接的联系，这些因素实际上可以归结为一句话，就是政府没有依法行政。一个不依法办事的政府是缺乏公信力的，当他要求民众依法办事时，必然会遭到民众的抵触。任何社会都不可能完全杜绝矛盾纠纷的发生，问题的重点在于矛盾纠纷的处理机制是什么样的。群众依法处理矛盾纠纷、表达合理诉求，这是现代社会管理成功的重要表现之一，加强和创新社会管理的一个重要目的也是为了实现这个目标。因此，必须加快法治型政府的建设，以依法、规范、公开、透明、诚信的政府形象，为民众树立榜样，引导群众依法处理矛盾纠纷、表达合理诉求。

西部地区创新社会管理，要更加突出法治文化建设。法治文化是一个国家或民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式。正如前文所述，西部地区现代法治的基础薄弱。在西部地区推行法治，不能只依靠法律的完善和组织重构，必须从思想深处改变群众的法治文化观念，为推行现代法治培育深厚的群众基础。法治文化乃是法治的内在核心，是法治社会所应有的题中之意，西部地区的法治建设必须注重法治文化的养成。自改革开放以来，党和政府就十分重视依法治国，各地通过开展普及法律知识、利用各种媒体宣传法律等教育方式，增强了民众的法律意识。但是，在培养民众的法治文化方面做得工作不多，“权大于法”等传统法文化仍然处于主导地位，这不仅体现在普通民众身上，也体现在部分管理者的身上。培养民众的法治文化，是一项长期性的艰苦工作，其难度甚至大于发展经济的难度，不可能毕其功于一役，这就要求管理者制定出具有战略眼光的长期规划，从基础抓起，将法治文化教育贯穿于从小学到大学的整个教育过程，将现代法治文化的思维融入到每一个人的思想中，使他们在进入社会之前就具备良好的现代法治意识，为从整体上提升社会的法治水平、推行现代法治打下坚实的基础。

西部地区创新社会管理，要更加重视公众的参与。社会管理的对象是公众和公共事务。公众是社会管理的利害关系人，只有让公众广泛参与到社会管理中，才能保证社会管理的效率和公平。让公众参与社会管理，能集中公众的智慧和力量，调动公众参与社会管理的积极性和创造性，提高社会管理成效。另外，它有助于增进政府与公众之间的双向沟通与交流，促进公众对政府社会管理政策和服务的了解、认可与支持。公众参与社会管理，能够增进政府与公众之间的理解与信任，有利于防止和化解公众与政府之间的冲突，增强政府与公众之间的协调性，从而减少社会冲突和社会对抗发生的可能。

西部地区创新社会管理，要更加重视培养优秀的管理人才。以提升西部地区法治文化人文建设、培养优秀管理者为目的，重点突破西部地区贫困与人文发展的恶性循环。从事社会管理的政府工作人员以及从事法律工作的司法人员，对于法治社会的建设有着举足轻重的影响。他们作为法治的积极实施者，对保障各种建构起来的法律制度在社会生活中有效的运作、形成的法治理念在社会现实生活中传播有着重要的作用。某种程度上讲，管理者水平的高低，直接关系着社会管理创新的成与败。因此，要适度加大对管理者队伍的投入，使他们能够接受更好的教育和培训，用他们先进的法治理念、规范的执法行为、清廉的道德品质，影响和带动广大群众法治观念的进步，为整个社会管理水平的提升起到引领示范作用。