人口流动性与社会管理创新研究——以浙江为例
一、前言
社会管理是政府职能的重要组成部分，指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。社会管理创新，则是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。
目前，我国有超过2亿的流动人口，这种大规模、长距离、大跨度的人口流动对社会管理提出巨大挑战，相应的社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等等一系列问题产生，对社会秩序和社会稳定产生极大影响，流动人口成为社会服务与管理的难点及综治维稳的热点。党的十七大报告明确提出要“加强流动人口服务和管理”；十七届中央政治局第三十六次会议专题研究加强和创新社会管理问题，特别强调要加强流动人口和特殊人群服务管理。2011年1月29日胡锦涛同志在省部级领导干部社会管理创新研讨班开班式上的讲话中指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。党的十八大报告中提出“使发展成果更多更公平惠及全体人民”，提出“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”我们党把保障社会公平正义摆到了更加突出的位置，加强流动人口的社会服务管理已成为我国新时期实现社会管理目标任务、构建和谐社会的基础和重要保证。
浙江是人口流动大省，自20世纪90年代中期以来人口一直处于净流入状态。2010年全省外来人口1990.09万，其中省外流入人口1182.40万，占全省常住人口的21.7%，与2000年比较，增加了813万，增幅高达220.6%。省外人口的快速流入已成为浙江省人口大幅度增加的最主要原因。虽然浙江享受了外来人口为经济社会发展带来的丰厚人口红利，但也与全国一样，同时也面临着社会服务和社会管理压力不断加大的困境。流动人口的社会服务诉求与社会服务管理脱节逐渐成为引起社会阶层利益冲突、产生社会矛盾摩擦，进而影响社会秩序和社会稳定的关键因素。目前浙江省正处于全面建设小康社会、提前基本实现现代化建设的关键时期，继深入实施“八八战略”和“两创”总战略之后，2012年省第十三次党代会又提出了“物质富裕、精神富有”的“两富”现代化使命，标志着浙江现代化建设将向纵深推进，全省综合实力获得较快提高，城乡人民生活将得到重大改善。一方面如何加强和改善外来人口的服务和管理，为他们的生存和发展创造更好的环境和条件，与本地居民共享浙江的“两富”；另一方面如何引导人口流动有序发展，维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为浙江的现代化建设创造一个和谐稳定而又充满活力的社会环境，已成为全省上下共同关注的重大问题。然而，要实现流动人口的有效服务和管理并非是一蹴而就的事，面临着观念上的排斥、制度上的二元性、资源上的分割、政策的自利性以及法规的滞后等等多方面的阻隔和障碍，而这些表现又可归因到制度层面，一方面是流动人口服务管理体制与服务管理理念、目标的不适应，另一方面是流动人口服务管理体制改革与工作机制创新的不配套，亟待进行流动人口社会管理理念与方法的创新。
二、浙江人口的流动性
人口流动通常是指人口从一个地区到另一个地区的改变居住地的移动[1]。对于某一特定区域而言，人口流动既有流入也有流出，所以流动人口包括流入人口和流出人口，也称外来人口和外出人口。根据2010年全国第六次人口普查的相关规定，本报告分析的浙江流入人口是指离开户口所在乡（镇、街道）半年以上、在浙江省现住乡（镇、街道）登记为常住人口的人口。流出人口是指户口在浙江乡（镇、街道）、离开户籍所在地半年以上的人口。
（一）近30年浙江人口流动的基本情况
第六次人口普查资料显示，2010年浙江全省流动人口2274.31万，其中省际流动人口1466.62万，省内流动人口807.69万。省际流动人口占全部流动人口的比重从2000年的53.99%，提高到2010年的64.49%，比2000年提高了10.5个百分点，成为流动人口的主要组成部分。
全省流入人口1990.09万，其中户口登记地在本县（市、区）其他乡（镇、街道）和本省其他县（市、区）、即省内跨乡（镇、街道）和跨县（市、区）的流入人口807.69万，占40.59%。户口登记地在其他省、市、区的即跨省的流入人口1182.4万，占59.41%；全省流出人口1255.12万，其中省内跨乡（镇、街道）和跨县（市、区）的流出人口970.90万，占77.36%，跨省外出到其他省、市、区的流出人口284.22万，占22.64%。
回顾改革开放以来浙江省人口流动的发展历史，1982年第三次人口普查时，全省外出人口25.14万，外来人口4.14万；1990年第四次人口普查，全省外出人口142.23万，其中外出到其他省的77.76万。外来人口113.73万，其中来自其他省的外来人口33.59万。全省净流出人口44.17万；到2000年第五次人口普查，全省外出人口768.52万，其中外出到其他省的207.31万。外来人口859.87万，其中来自其他省的外来人口368.89万，全省净流入人口161.58万；至2010年，全省净流入人口达到898.18万（表2.1）。20世纪90年代中期之前，浙江外出省外人口多于省外流入人口，人口处于净流出状态。90年代中期以后，随着浙江城市化进程加速、民营经济快速成长、专业市场进一步发展，二、三产业对劳动力的需求越来越大，产生巨大的吸引力。在流出人口继续增长的同时，流入人口增长更快，一举扭转了浙江流出人口多于流入人口的格局，成为人口净流入大省。2010年，省外流入人口占全省常住人口的21.7%，与2000年比较增加了813万，相当于新流入了一个海南省的人口，增幅高达220.6%，占常住人口的比例提高了13.8个百分点。与此同时，十年之间全省户籍人口仅增加246.7万人，只有省外流入人口的20.9%。省外人口的快速流入已成为全省人口大幅度增加的最主要原因。
表2.1 近30年浙江省人口流动基本情况
（二）人口流动现状
区域间经济社会发展水平的差异是导致人口流动的根本原因，但流动的频度、方向、距离、目的等又因人而异，从而使人口流动现象变得纷繁复杂，但仍有其自身特点和规律可循。普查资料显示，全省外来人口1990.09万，其中户口登记地在本县（市、区）其他乡（镇、街道）的462.68万，占23.25%，在本省其他县（市、区）的345.01万，占17.34%，在其他省、市、区的1182.40万，占59.41%。基于研究的目的，本报告仅对省内跨县（市、区）和跨省的外来人口（即1527.41万的流入人口）的流动现状进行分析。
1.来源地与户口:中西部地区农村人口是省外流入人口的主体
全省外来人口1527.41万，其中来自省内其他县（市、区）的345.01万，占22.6%，来自外省的1182.40万，占77.4%。省外流入人口来源地遍布全国（港澳台除外）其他30个省、市、自治区，但主要来自中西部地区，又以安徽、江西、贵州、四川、河南5省为主，共计777.91万，占65.79%。其中来自安徽的228.52万，占19.33%，来自江西的152.99万，占12.94%，来自贵州的149.92万，占12.68%，来自四川的124.06万，占10.49%，来自河南的122.42万，占10.35%，来自西藏的人数最少，仅有1084人（见图2.1）。
图2.1 2010年浙江省外来人口的流出地分布（人）
若将来源地划分为东部、中部、西部三大区域[2]，则来自中部地区的680.07万，占57.52%，主要来自安徽、江西、河南、湖北、湖南5省；来自西部地区的415.77万，占35.16%，主要来自贵州、四川、重庆、云南等省、市、区；来自东部地区（不包括浙江）的86.56万，仅占7.32%。
流入人口的户口性质以农业户口为主，占全体流入人口的87.7%，非农业户口占12.3%。其中，浙江省内流入人口中持农业户口的占省内流入人口的67.0%，非农业户口占33.0%；省外流入人口中持农业户口占到省外流入人口总数的94.0%，非农业户口仅占6.0%（见表2.2）。
表2.2 浙江省流入人口的户口性质
2.性别与年龄:男性多于女性，劳动年龄人口是主体
流入人口两性比例分别为54.73%和45.27%，男性多于女性。从年龄构成看，劳动年龄人口（15—64岁）为流入人口的主体，占89.31%，少儿人口（0—14岁）占9.52%，老年人口（65岁及以上）仅占1.17%。每个年龄组均是男性多于女性（见表2.3）。
表2.3 2010年浙江省外来人口的性别和年龄构成
省内流入人口，男性占52.3%，女性占47.7%。20—29岁组人数最多，占30.36%，其次是30—39岁和40—49岁组，分别占18.9%和15.4%。20—49岁组合计占64.65%，构成了省内流入人口的主体。省外流入人口总体上也是男性多于女性，20—49岁三个年龄组合计占77.68%，构成省外流入人口的主体。省外流入人口年龄构成较省内流动人口轻（见表2.4）。
表2.4 2010年浙江省流入人口的性别、年龄构成
3.受教育程度:平均受教育年限9.23年，省外流入人口受教育程度偏低
浙江6周岁以上的流入人口1494.54万，受教育程度为初中的人数最多（752.90万人）占50.38%，高中及以上占29.14%，大专及以上占16.20%，文盲占2.18%，平均受教育年限9.23年，相当于高一水平；省内流入人口受教育程度为初中的占29.72%，高中及以上占51.29%，大专及以上占30.65%，文盲占2.41%，平均受教育年限11.07年，相当于高二水平；省外流入人口受教育程度为初中的占57.10%，高中及以上占14.45%，大专及以上占4.01%，文盲占2.10%，平均受教育年限8.64年，相当于初三水平。
省内流入人口与省外流入人口受教育程度差距显著，省内流入人口平均受教育年限比省外流入人口高2.43年，省内流入人口的受教育程度，明显高于省外流入人口的受教育程度（图2.2）。
4.流入地:杭、宁、温是主要流入地，省内首选杭州，省外首先温州
外来人口流入地遍布浙江省11个市，其中吸纳外来人口最多的是温州、杭州和宁波三市。流入温州的外来人口333.60万，占全省外来人口的21.3%，流入杭州292.10万，占18.65%，流入宁波262.24万，占16.75%。衢州流入人口最少，仅占1.33%（见图2.3）。
图2.2 浙江省外来人口受教育程度（%）
图2.3 浙江省外来人口流入地分布（%）
省内流入人口的去向分布，最多是杭州（117.82万）占30.7%，其次是宁波（63.89万）和温州（61.14万）分别占16.7%，15.9%。最少的是舟山（7.58万）仅占2.0%；省外流入人口的去向分布，最多是温州（272.45万）占23%，其次是宁波（198.34万）和杭州（174.27万）分别占16.8%、14.7%。最少是衢州（7.98万）占0.7%（见图2.3）。
5.居住时间:四成外来人口在流入地居住时间3年以上
从表2.5可以看出，外来人口在浙江居住时间越长所占的比例越低。居住半年至1年的最多，占23.77%，随着居住时间延长，占比逐步减少，居住5—6年的占4.95%、6年以上的占20.31%。比较各市外来人口的居住时间差异:宁波、温州、嘉兴、舟山，居住时间在3年以上的比例高于全省平均水平，稳定性相对较高；湖州、绍兴、金华、衢州，居住时间在2年以下的比例高于全省平均水平，流动性相对较强。
表2.5 浙江省外来人口在流入地的居住时间
省内流入人口居住时间分布（见表2.6），流入地居住时间越长所占比例也越低，居住1年以下的最多，占23.17%，随着居住时间延长，占比逐步减少，居住5—6年的占4.11%，6年以上的占22.94%，与总体情况基本一致。但各市情况有差异:在温州、嘉兴、台州居住时间1年以下的比例高于全省平均水平，在湖州、绍兴、金华、衢州居住时间在2年以下的比例高于全省平均水平，在宁波、舟山居住时间在3年以上的比例高于全省平均水平。
表2.6 浙江省内流入人口在流入地的居住时间
续表
省外流入人口居住时间分布与总体情况基本一致（见表2.7）。各市情况有差异:在湖州、绍兴、金华、衢州、丽水居住时间在2年以下的比例高于全省平均水平，在温州、嘉兴、舟山居住时间在3年以上的比例高于全省平均水平。
表2.7 浙江省省外流入人口在浙江的居住时间
如果将居住5年及以上的外来人口认为已在浙江省定居，则全省有385.69万人，其中省外流入的有289.91万。将居住3—5年的外来人口认为有在浙江省定居的倾向，全省有244.16万，其中省外流入的有187.47万。将居住3年以下的外来人口认为流动性比较大，全省有897.55万，其中省外流入的有713.01万。
6.居住条件:省外流入人口九成以上居住租赁房，设施较差
从住房属性看，全省外来常住家庭户的住房以租赁为主，占84.7%，自有住房只占8%。其中省外外来户超过九成为租赁住房，只有2.1%的家庭拥有住房（见表2.8）。
表2.8 浙江省外来常住家庭户的住房属性情况
从居住密度看，全省外来常住家庭户的户均住房间数为1.4间，户均住房面积为35.24平方米。其中省外外来户的户均住房间数为1.2间，户均住房面积为28.72平方米；省内外来户的户均住房间数为1.9间，户均住房面积为63.48平方米（见表2.9）。
表2.9 浙江省外来常住家庭户的住房密度情况
从住房的质量看，68.7%的外来户住在二层以上楼房中；房屋的承重类型以钢及钢筋混凝土结构和混合结构为主，达到72.2%；住房的建成年代也以20世纪90年代和2000年以后为主，共占77.1%（见表2.10）。
表2.10 浙江省外来常住家庭户的住房质量情况
从住房的设施看，93.4%的外来户以燃气或电为主要炊事燃料，89.0%有管道自来水。拥有厨房和抽水式厕所的比例不高，分别为64.2%和55.5%，其中省内外来户情况要好于省外外来户，分别高21.8和32.9个百分点；住房设施中比例最低的则是洗澡设施，有热水洗澡设施的家庭仅有23.8%，省外外来户的比例更低（见表2.11）。
表2.11 浙江省外来常住家庭户的住房设施拥有率
7.流动目的:务工经商占七成以上，省内随迁家属比例较高
外来人口的流动目的，务工经商居第一位，占74.1%。随迁家属居第二位，占10.6%。其后分别是学习培训、拆迁搬家、投亲靠友，分别占5.6%，2.9%和2.2%（见图2.4）。
从流动目的分类看，浙江省外来人口以主动流入（务工经商、工作调动、学习培训、投亲靠友）为主，占流入人口的83.2%，被动流入（随迁家属、拆迁搬家、婚姻嫁娶）占15.3%，其他原因占1.5%。八成以上流动人口明确为了经济目的而发生流动，而浙江良好的社会经济发展环境、较多的发展机会对外来人口形成了巨大的吸引力。
比较省内流入和省外流入人口的流动目的。省内流入人口主动流入占69.69%，省外流入人口主动流入占87.59%，比省内流入高17.9个百分点。相对应地，省内流入人口中被动流入的占26.87%，比省外被动流入的11.58%高出15.29个百分点。说明省外流入人口更多的是为务工经商、学习培训而来浙江，而省内人口在为务工经商、学习培训而外出的同时，对其家属产生更大的“带动效应”，换言之，省内举家流动的比例较高。
图2.4 浙江省外来人口的流动目的
8.产业与职业:主要从业于第二产业，省内职业层次高于省外
从全省16岁及以上在业外来人口的产业分布看，第二产业占首位，达69.1%，其次是第三产业，占29.3%，其三是第一产业，仅占1.6%。
比较省内流入人口和省外流入人口的产业分布情况。省内流入人口居第一位的是第三产业，占58%，比省外流入人口在该产业的23.1%高出34.90个百分点；省外流入人口居第一位的是第二产业，占75.7%，比省内流入人口在该产业的38.6%高出37.1个百分点。省外流入在业人口大多集聚在第二产业（见图2.5、图2.6）。
图2.5 省内流入人口的产业构成
图2.6 省外流入人口的产业构成
再从职业构成看，居第一位的是“生产、运输设备操作人员及有关人员”，占65.4%，其次是“商业、服务业人员”，占22.3%，两者合计占就业人口的87.7%。职业为“农、林、牧、渔、水利业生产人员”的仅占1.9%。外来人口户口性质为农业户口的占到87.7%，可见绝大部分原来从事农业生产活动的流入人口在浙江从事非农生产活动。
比较省内流入和省外流入人口的职业构成（见图2.7）。省外流入人口的六大职业分布从高到低的趋势与外来人口的总体情况一致，而省内流入人口的职业构成则出现较大变化。居第一位的是“商业、服务业人员”占37.8%，其次是“生产、运输设备操作人员及有关人员”占28.9%，其他则按“专业技术人员”“办事人员和有关人员”“国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人”“农、林、牧、渔、水利业生产人员”依次呈均匀递减趋势，且专业技术人员、办事人员、单位负责人的比例均显著高于省外流入的就业人口。而在省外流入人口的职业构成中，“生产、运输设备操作人员及有关人员”的比例最高，达到73.3%，有“一行独大”的趋势，与其他五大职业的数量有明显差距。从中可以反映出省内流入就业人口的职业层次明显高于省外流入就业人口，更多地从事知识、技术含量更高的职业，而省外流入就业人口更多地从事知识、技术含量较低的职业。这一特征与他们受教育程度的显著差距形成了很好的对应关系。
图2.7 浙江省外来人口职业构成
（三）浙江外来人口基本特征、原因与趋势
1.外来人口的基本特征
（1）省外流入人口增加迅速。
浙江几次人口普查数据显示，随着全省外来人口从1990年的113.73万增加到2010年的1990.09万，来自浙江省域以外的人口也从1990年的33.59万增加到2010年的1182.40万，年均增长速度达到19.5%，快于省内流入人口12.3%的增长速度，所占比例在20世纪90年代逐步追平省内流入人口，21世纪前10年超过省内流入人口，从1990年的29.53%提高到2010年的59.41%。省外人口的快速流入已成为全省外来人口大幅度增加的最主要原因。
（2）“80后”农民工是流入人口的主体。
浙江省外来人口平均年龄30.2岁，其中0—29岁（1980年以后出生者）有1007.6万，占全体外来人口的50.63%；20—29岁有635.0万，占31.91%，占比为所有年龄组中最高；与此同时，外来人口中持农业户口的有1745.3万，占87.7%，其中省内流入人口中持农业户口的占67.0%，省外流入人口中持农业户口的占94.0%。也即浙江省87.7%的外来人口、94.0%的省外外来人口保持着农民身份。而外来人口中劳动年龄人口（15—64岁）占89.31%，他们98.4%从业于非农产业。因而“80后”农民工已成为浙江省外来人口的主体。据浙江省人社厅2011年关于浙江省农民工社会保障专题调研显示，浙江省1950万农民工中，青壮年农民工占主体，其中“80后”“90后”新生代农民工的比例为56%。
（3）省外流入人口受教育程度不高，就业层次较低。
尽管省外流入人口的受教育水平呈逐步提高的趋势，平均受教育年限、高中及以上占比分别从2000年的8.1年和8.4%提高到2010年的8.6年和14.5%，大学、高中等较高学历人口逐步增加。2010年，具有大专及以上和高中学历的省外流入人口分别占4.0%和10.4%，比2000年提高2.7和3.3个百分点。但仍低于浙江省流出省外人口和省内流入人口。浙江省外出省外6周岁以上流动人口的平均受教育年限为9.56年，高中及以上占30.00%。省外流入人口的平均受教育年限比流出省外的低了1.0年，比省内流入的（11.07年）低2.43年；高中及以上文化程度比重比流出省外的低15.6个百分点，比省内流入的（51.29%）低36.84个百分点。与外来人口受教育情况对相应的是，省内流入人员更多地从事知识、技术含量更高的职业，而省外流入就业人口更多地从事知识、技术含量较低的职业，省内流入就业人口的职业层次明显高于省外流入就业人口。
（4）举家流动、长期居留趋势增强。
在务工经商仍为人口流入首要目的的同时，举家流动的趋势在增强。浙江省外来人口中，因“随迁家属”“投亲靠友”原因而流动的占12.8%，比2000年的8.8%提高4.0个百分点。其中省内流入人口中因“随迁家属”“投亲靠友”原因而流动的占15.93%，省外流入人口占11.81%。人口流动对其家属的“带动效应”增大，流动人口携眷迁移流动的比例在提高，从原来丈夫一人独自流入为主的模式逐步转变为举家流入，尤其是夫妻两人同时流入的模式。流入人口中少儿人口比重提高，2010年0—14岁的少儿人口占到9.52%。0—14岁的省外人口为112.8万人，是2000年19.6万人的5.8倍，比2000年的5.3%提高4.2个百分点。
由于举家流动、夫妻一起流动的比例上升，外来人口在流入地长期居住或定居的比例也随之上升。在流入地居住3年以上的占41.23%，其中省外外来人口为39.69%，省内外来人口为41.82%。意味着有645.7万外来人口在流入地已定居或具有定居倾向。
（5）外来人口流动性仍然较大。
从外来人口在流入地的居住时间看，居住在3年以上的占41.23%，居住5年以上的占25.26%，近60%的外来人口在流入地停留时间在3年以下，44.35%在2年以下，23.77%在1年以下。其中省外外来人口在流入地居住3年以下的占60.31%，省内外来人口在流入地居住3年以下占58.18%。省外外来人口比省内外来人口的流动性更大。如果说居住5年以上可视为已在流入地定居，3—5年有在流入地定居的倾向，3年以下尚处于流动不稳定状况的话，那么1566万外来人口中，395.6万已在流入地定居，250.1万有定居倾向，920.3万处于流动不稳定状态。
2.省际人口大量流入的原因
经济发展是人口流动的主要动因。浙江作为市场经济先发地区和外向型经济前沿，随着经济社会的快速发展和城乡统筹发展的稳步推进，对全国各地人口产生了越来越大的吸引力，越来越多的外来人口在浙江创业和发展[3]。
（1）浙江经济的高速增长成为外来人口聚集的强大引力。
国内外大量研究表明，人口发生迁移或流动，主要是出于经济上的考虑，是为了追求更为广阔的发展空间和获得更多的财富。一个地区的经济发展速度越快，意味着能够提供的就业岗位越多，就越能吸引其他地区人口的流入。改革开放以后的三十多年，浙江经济迅速增长，综合实力显著提高。2011年，浙江实现生产总值32318.85亿元。从1979—2011年，生产总值年均增长率为12.8%，高于全国国内生产总值年均9.9%的增长率。2011年，浙江按常住人口计算的人均GDP达到59249元，是全国人均GDP 35181元的1.7倍。
（2）劳动密集型产业和私企的灵活性，为外来人口提供更多的就业机会。
省外流入人口的规模与速度，不但受经济发展速度的影响，也受浙江产业构成的影响。如果说经济快速发展产生了强大的吸引力，那么，低层次的劳动密集型产业因具有容量大、门槛低的特点，则是量大且较低受教育程度外来人口实现其流动目的的最主要原因。同时，以私营个体、三资、股份经济为主要形式的民营经济，由于能够较好地适应市场经济，其自主经营、自负盈亏、自担风险的特点和灵活的经营机制使之在经济结构调整和产业更新换代时能够较快地找到生存空间，开发新的市场；能够较好地激发劳动者自谋职业、自主创业的积极性，因而成为吸收外来人口就业的重要领域。
（3）不断改善的社会保障、比较包容的人文环境为外来人口提供了良好的生存环境。
近几年，按照2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，浙江省在改善流动人口，尤其是农民工的社会保障上进行了具有浙江特色的探索和创新，外来人口的社会保障待遇得到不断改善。据浙江省人力社保部门的年报数据显示，截至2010年底，全省农民工参加企业职工基本养老、城镇职工基本医疗（含本地新农合）、工伤保险、失业保险人数分别为515.54万、390.00万、640.65万、374.04万，分别占农民工总数的26.43%、20.00%、32.85%、19.18%，大大高于人力社保部内部通报的全国农民工的平均参保率（13.5%、18.9%、26.1%和8.2%）。另一方面，浙江历史上人口迁移流动就比较频繁，商品观念、等价交换等意识较早渗透到社会生活的各个方面，自由、平等、博爱的观念逐渐深入人心，人际、情感交往较早摆脱了传统文化束缚并冲破血缘、地缘纽带的局限，能以更为开放、平等、包容的态度进行社会交往，浙江良好的人文环境也是吸引大量外来人口的另一重要原因。
（4）流出地经济欠发达是省外人口流入的主要推力。
人口流向和规模同流动目的地的市场经济发达程度、流出地与流入地之间的利益比较差异密切相关。市场经济发展程度愈高，两地之间的利益比较差异愈大，人口流动的规模也就愈大。普查资料显示，省外流入人口主要来自中国中西部经济欠发达地区，其中安徽、江西、贵州、四川、河南五省流入浙江就达到777.90万人，占省外流入人口的65.79%。2010年，上述五省的人均GDP依次为16408元、17335元、10309元、17339元、20597元，仅为浙江同期人均GDP的36.76%、38.83%、23.09%、38.84%和46.14%。另外，“离家近”也是选择流入地的重要依据[4]，因此，来自毗邻省安徽、江西的流入人口达到381.5万，占省际流入人口的32.2%。
3.省际流入人口趋势预测
目前，关于流动人口的预测还没有一个如同人口预测那样成熟、稳定的模型。本报告运用修正后的人口迁移重力模型对浙江省未来人口流动进行分析。由于受到人口流动迁移复杂性、详细数据资料缺乏以及模型自身结构的限制，本报告仅对常住人口中从省外农村流入浙江省城市的“净流入人口”进行预测。前面分析已经表明，在1182.4万省外外来人口中，持农业户口的占94.0%，在全省城市从事非农产业的占98.8%。可以断定，来自其他省农村、在我省城市生存发展，即乡—城流动人口是我省省外外来人口的主体。而且未来10年浙江人口城市化率仍将保持平均每年递增0.6个百分点左右的速度增长。因此，预测常住人口中省外农村流入全省城市的净流入人口规模基本可以反映全省未来省外流入人口的主要变动趋势。
人口迁移流动重力模型认为区域的“经济重心与人口重心的距离”“流入地与迁出地人口规模的差距”“流入地与迁出地的收入差距”是导致人口发生迁移流动的三大动力[5]。区域的收入差距与区域经济发展水平密切相关，而经济重心与人口分布重心的距离可以在一定程度上体现出该区域经济发展的不平衡性；农村剩余劳动力越多，流入城市的人口就越多，可以近似认为人口迁移规模与农村人口数成正比，与城市人口数成反比。由此，在最初的重力模型的基础上，可根据经济活动数据将其修正为:
式中K为系数，Mij为从农村迁移到城市的人口数，Pi为全国农村人口总数，Pj为全国城市人口总数，Wi为全国农村居民人均纯收入，Wj为全国城市居民人均可支配收入，D为全国人口重心与经济重心的空间距离。根据人口重心和经济重心的计算原理，得到全国人口重心与经济重心的距离（附件1）以及系数K值（附件2）。
浙江省2000年城市化率为48.67%，2005年城市化率达到56.03%，平均每年提高1.47个百分点。2006—2009年浙江省的城市化率分别为56.5%、57.2%、57.6%、57.9%，每年比前一年增长的百分点分别为0.5、0.7、0.4、0.3。2010年的人口普查公布的城市化率是61.6%，2011年为61.3%。众多研究认为我国未来10年城市化率将保持每年以1个以上百分点的速度增长。浙江目前城市化率已领先于全国平均水平约10个百分点，估计未来的增长速度会低于全国平均水平。根据世界城市化规律以及浙江实际和未来发展规划，本研究估计未来20年浙江城市化率可能平均每年保持在0.5—0.6个百分点的增长速度，到2030年的城市化水平达到70%—73%，由此确定浙江城市人口的增长幅度和流入规模的上限。根据未来城市化水平测算未来K值的变动，再应用上述修正后的流入模型预测未来浙江省常住人口中的省外净流入人口规模，结果如表2.12。
表2.12 浙江未来省外净流入人口的预测
浙江未来净流入人口增长幅度仍会增大，达到峰值的时间为2018年，最高净流入量为1149万—1181万，将比2010年897万净流入量增加252万—284万；虽然2020年有所降低，但仍达到1086万—1121万，将比2010年增加189万—224万。省外人口的快速流入已成为浙江省人口大幅度增加的最主要原因。虽然浙江享受了外来人口为经济社会发展带来的丰厚人口红利，但同时也面临着社会服务和社会管理压力不断加大的困境。流动人口的社会服务诉求与社会服务管理不相匹配逐渐成为引起社会阶层利益冲突、产生社会矛盾摩擦，进而影响社会秩序和社会稳定的关键因素。
三、人口流动性对社会管理的挑战
（一）流动人口对社会服务管理的诉求
浙江是人口流入大省，外来人口对浙江经济社会发展起到巨大推动作用的同时，也对流入地政府社会管理提出了更高诉求，将一些体制性矛盾更加凸显出来。上述分析表明，近10年来全省流动人口内部结构已经发生了深刻的变化，跨省流入人口规模增长迅速，举家流动、长期居留趋势增强，新生代农民工逐渐成为主体。由于成长于不同发展阶段的经济社会环境，新生代农民工无论在职业选择、自我身份认定，还是在维权意识、追求生活质量等方面，明显带有不同于传统农民工的时代烙印。他们对劳动就业、收入报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面获得与城镇居民同等待遇的期望和诉求要比老一代农民工更为强烈和迫切。流动人口生存发展状况及其对社会管理和公共服务需求出现新的变化特点，产生新的诉求。
1.农民工的社会保障与诉求之间仍存在差距
社会保障是一个国家或地区以社会的力量，保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系，其目标是要保障公民的基本生活，免除劳动者的后顾之忧。在人口大量、广泛迁移流动的情况下，确保流动人口，尤其是农民工享有政府提供的基本社会保障是现代化公民社会最起码的保障条件。
近几年，按照2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的要求，浙江省在改善流动人口，尤其是农民工的社会保障上进行了具有浙江特色的探索和创新:首先建立覆盖城乡的社会保障制度体系，在制度安排上为农民工多途径享有基本社会保障开辟通道；其次，抓政策的实施落实，切实保障流动人口、农民工享有社会保障权益。在推进扩面征缴方面，打破所有制和身份界限，将农民工纳入职工社会保险覆盖范围，组织开展农民工医疗保险专项扩面行动和工伤保险等一系列活动；在社会保险关系转移接续和费用结算方面，在继续做好省内基本养老保险关系转移接续工作的同时，确保外省职工基本养老保险权益不因流动就业而受损。在全国率先出台流动就业人员基本医疗保障关系转移接续、异地联网结算实施意见，保障流动农民工的医疗保险权益；在城乡统筹方面，大力推进城乡统一的社会保障基层工作平台建设，逐步提高城乡社会保险经办机构的管理服务水平，并对城乡统一的失业保险制度进行试点，允许农民合同制职工自愿选择按城镇职工标准缴费，享受同等的失业保险待遇。
然而面对流动人口的快速增加、农民工对社会保障诉求的日益多元化，浙江省农民工社会保障工作仍面临各种问题和压力。据浙江省人社厅的相关调查，在参加保险意愿方面，农民工有较强的参加各种社会保险的愿望。在已经参加养老保险和医疗保险的农民工中，分别有95.3%和93.0%的人愿意继续参加这两种保险。47.5%的农民工希望按照城镇职工政策参加失业保险、缴费并享受同等的待遇和服务。但现实是浙江省农民工的参保率与城镇职工相比仍存在较大差距。2011年，全省农民工参加企业职工基本养老、城镇职工基本医疗、工伤保险、失业保险人数分别占农民工总数的28%、19%、36%、21%，尽管这些比例已大大高于全国农民工的平均参保率（13.5%、18.9%、26.1%、8.2%），但仍远远低于全省城镇职工的覆盖面；在待遇水平期望方面，50%的农民工认为目前的一次性生活补助金标准太低，38.9%的人认为目前领取的工伤保险待遇水平太低，不够治病；在社会保障服务需求方面，多数人感觉医疗保险、工伤认定的报销程序、认定时间等太麻烦复杂、耗时太长，他们渴望更加便捷的社会保障服务。
造成这种诉求与供给之间差距的则跟参保缴费负担较重、制度安排不尽完善有关。尽管农民工参加各项城镇职工社会保障在制度上并不存在障碍，并且政府为企业足额缴纳“五险一金”制定了严格的规定，但农民工的参保率依然不高，主要问题在于费用负担太重。据一项研究的相关调查，要承担农民工各项社会保险，企业缴费约占工资总额的31%，个人达到10%[6]。一方面，全省私营中小企业众多，而且大多规模较小或是劳动密集型企业，是农民工就业的主要选择。但许多中小私营企业自身的利润不高，31%的缴费比例对企业来说负担较重，加之一些企业主法律意识淡薄，用工不规范，为降低生产成本，存在不愿给职工缴纳社会保险或逃避缴纳等现象。另一方面，社保缴费基数是按上年度在岗职工的平均工资的60%确定的，但农民工的平均工资低于城镇在岗职工平均工资，所以农民工实际缴费约占当年月均工资的12%以上。据省人口计生委的相关调查，浙江省农民工主要分布在第二、三产业中较低层次的就业岗位，收入水平总体较低，人均月收入为1900元，低于全国平均水平（2118元）[7]。据省人社厅的数据，浙江省农民工的月收入水平主要集中在1001元至2000元，占已就业人数的48%。而目前多数农民工月缴纳的养老保险费、医疗保险费分别为100—200元和50元以下，要占到月收入的13%以上。再加上房租、生活、子女教育等各种支出，微薄的收入使农民工只能关注当前的利益，没有经济能力参加保险。
城镇职工社会保险制度安排上仍存在缺陷，影响了农民工及其用人单位的参保积极性，也影响了保障水平和保障效率。目前浙江省农民工的社会保险主要涉及医疗保险、养老保险、工伤保险三大块。一是工伤保险理赔期限过长，参保单位不得不垫付大量的医疗费用。而工伤死亡赔偿标准又偏低，伤残者得不到康复训练；二是农民工能够享受城镇职工医疗保险的比例低，2010年全省1566.06万外来人口中持农业户口者1373.4万，浙江省农民工参与城镇职工医疗保险率为19%，意味着尚有1112万农民工没有参加城镇职工医疗保险或只能享受新型农村合作医疗保险。但新型农村合作医疗制度是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，以保险大病为主，农民工大多年轻，难以享受医疗待遇；三是城镇职工养老保险待遇需要累计15年缴费，但流动人口高流动的特点，使其很难保持连续性。虽然中央政府出台基本政策，但地方政府仍各自设立本地的社保政策体系，具有强烈的地方化色彩，这种政策体系具有先天性的局限，无法打破地域限制，以地域和身份分群、难以实现异地福利，更难适应流动人口的社会保障关系在全国范围内的转移接续。浙江省省外流入人口达1182.4万，占总体外来人口的75.5%。近60%的外来人口在流入地停留时间在3年以下，外来人口，尤其是省外流入人口的流动性较大。但各省保障政策不一，调换工作后很难接续保险关系。虽然浙江省已经建立起了覆盖城乡的养老保险和医疗保险制度，落实了社会保险关系转移接续的政策，但养老保险关系、医疗保险关系转移接续涉及不同地区经办机构的协作，在实际操作过程中仍存在信息系统建设不统一、地方与国家政策存在差异等一系列问题，转续不顺畅的情况依然存在。
2.流动人口较低的就业质量直接影响其就业稳定性
职业非农化是人口城市化的最重要标志之一，也是进城农民首先期待解决的问题，是决定他们能否在城市生存下来的先决条件和经济基础。目前非正规就业是进城农民就业的主渠道，在城市基本社会保障尚未全面惠及进城农民的情况下，要增强和提高他们在城市生存下去的能力和信心，提高他们就业的持续性和稳定性。重要的、也是最基本的途径之一便是改善他们的就业状况、提高就业质量，实现就业领域从次属、非正规的劳动力市场逐步转移到首属、正规，职业层次和地位得到逐步提升。
近年来，浙江省委、省政府高度重视统筹城乡就业工作，把统筹城乡就业作为事关发展大局的“民心工程”来抓。2003年在全国率先出台《浙江省城乡统筹就业试点工作标准（试行）》。2004年，提出统一城乡就业政策、统一失业登记制度、统一劳动力市场、统一就业服务制度、统一劳动用工管理制度的工作目标。2006年浙江省政府下发《关于全面推进城乡统筹就业的指导意见》，打通城乡劳动力交流渠道，取消地域、户籍、行业等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策，加强农村公共就业服务网络建设，免费向农村劳动者提供政策咨询、职业指导、求职登记和职业介绍等服务。2007年又出台了《关于进一步完善就业政策促进困难人员就业再就业的通知》，将就业援助政策覆盖范围延伸至农村低保家庭劳动力。初步形成政府引导，市场调节，多渠道、多形式转移农村劳动力的机制，农村劳动力转移步伐不断加快，城乡就业规模不断扩大，2006至2010年五年累计实现城镇新增就业391万人，城镇登记失业率控制在3.5%以内；累计完成686万农村劳动力技能培训，转移农村劳动力115万人；第一产业从业比例从2000年的35.58%下降到2010年的16%，第三产业从业人员比例提高约4个百分点。
虽然浙江省统筹城乡就业工作取得显著成效，比较有效地促进了农村富余劳动力的产业转移，为浙江省工业化、城市化提供了必要的人力资源支撑，也提高了农民的收入。但在如何提高进城农民的就业质量，促进持续就业、稳定就业上仍存在巨大压力与挑战。
首先，农民工实现平等就业的距离尚远，就业的持续性、稳定性较低。平等就业权利包括:劳动者拥有平等获得就业机会的权利，平等获得劳动报酬的权利，涉及工资、福利、劳动保护条件、休息休假等权利。目前浙江省城乡二元结构体制性障碍仍然存在，非正规就业成为进城农民就业的主渠道。但这些没有进入正式招聘程序、具有次属劳动力就业市场的性质、不受保护的边缘职业和底层职业，具有暂时性、不稳定性和流动性的特点。浙江省虽然民营经济发达，私营企业和个体工商户众多，为外来人口提供了大量的就业岗位，但就业质量却不高，一方面是就业的企业规模小，91.2%的流动人口就职于非公有经济体，集中于私营企业和个体工商户的流动人口占到62.7%和28.5%。另一方面就业层次不高，流动人口职业多为产业工人、商业服务业员工和个体工商者。省人口计生委调查显示，浙江省流动人口超过五成（56.0%）从事制造业，比全国高15.6个百分点，从事批发零售的占10.0%，从事住宿餐饮和社会服务的分别为9.3%和9.0%。82.6%流动人口的职业身份为雇员，比全国流动人口高出近20个百分点（全国为62.8%），12.9%为自营劳动者。浙江省农民工不仅就业层次低下，劳动报酬也偏低。据省人口计生委调查，浙江省流动就业人员人均月收入为1900元，比全国平均水平（2118元）低218元，也低于上海、江苏和广东（分别为2482、2089和2322元）。有一半的流动就业人员平均月收入不到1700元，约一成的人低于1000元。省人社厅的数据显示，浙江省48%已就业的农民工其月收入水平主要集中在1001元至2000元。农民工难以获得平等的劳动报酬，既有市场经济下劳资关系不对等、相关均衡措施缺失的原因，也有城乡二元体制造成农民工与城镇户籍人口不平等的原因。新生代农民工对平等就业寄予更高的期望，与老一代农民工不同的是，他们进城找工作不仅看工资水平，更看重工作环境和发展前景。有研究表明，新生代农民工从事服务业的比率高于第一代农民工，而从事建筑、社会服务和家政服务等的比率要低于后者，新生代农民工的择业取向发生了变化，不再愿意从事低层的、劳动密集型的职业[8]。老一代农民工在传统二元经济结构中，更偏向就业于城市非正规部门，而新生代农民工更具有新时期城市产业工人的特征[9]。然而由于就业质量不高，劳动报酬偏低，全省各地普遍存在流动人口的就业稳定性低、流动性大的现象，33.6%的人在同一企业工作的时间不超过一年，32.7%的农民工2年内工作单位发生了异地变动。
其二，流动人口劳动合同签订率较低，合法权利不能得到很好保护。与浙江省农民工91.6%高就业率形成鲜明对比的是53.2%的劳动合同签订率，这一比例大幅低于上海（为80.8%）、江苏（为72.2%）和广东（为77.6%），比全国平均水平也低20.4个百分点[10]。而且在不同规模企业、不同地区之间也存在较大差距。企业规模大，合同签订率较高，而小规模企业或私营、个体企业合同签订率就很低。在宁波、嘉兴、杭州等地各类企业劳动合同签订率均在90%左右，但在台州、温州、义乌等地的小企业签订率仅为75%左右。由于劳动合同签订率低且不规范等原因，农民工发生职业病和工伤后很难获得及时、足额补偿。企业的计件工资等软性手段，使农民工超过法定时限超负荷劳动成为较普遍现象。这些现状不仅反映了流动人口自身的劳动权益保护意识不强，也反映了资方在劳资双方关系中处于强势地位，农民工的合法权益没有得到很好维护。
其三，农民工接受技能培训和职业教育的覆盖面小、效果差，影响其转移就业、稳定就业和收入提升。浙江省省外流入人口受教育程度不高，仅相当于初中毕业水平，这在很大程度上影响了他们的就业层次、酬劳水平和创业能力。据上海社科院的一份研究报告显示，我国外来人口流入地较多地存在着劳动力供需的结构性矛盾——劳动力供给总量不少，但技术岗位需求的劳动力却趋于紧缺。加强农民工的技能培训和职业教育，提高综合素质和技能水平，有利于促进他们稳定就业、充分就业、创业就业和收入水平提高。近年来，虽然浙江省各地、各部门积极组织开展各种类型的培训，使流动人口接受培训的机会增多，但培训率并不高，仅有12.5%的流动人口接受了各种培训，而且培训质量不高、效果较差。问题是出在培训教育的体制上:与农民转移就业和进城农民工的培训需求相比，政府投入偏少，现有培训补助的标准偏低，培训资金的管理和使用机制不完善，流动人口无力参加培训或培训质量不高；技能培训和职业教育体制转变滞后，难以适应市场，没有体现农民工的主体性，没有充分尊重农民工的需求的多样性和自主选择权；企业作为培训主体，多是重使用轻培训，只使用不培训，大部分企业用于从业人员的人均教育经费投入没有达到国家规定的最低标准，这与政府的激励机制欠缺有关。与此同时，劳动力的低技能不仅使产业转型升级受到了制约，而且使得高层次的就业服务政策难以实施。如杭州、宁波等地陆续建立了多层次、广覆盖的就业公共服务平台，就业服务水平仍停留在政策咨询、职业介绍等传统就业服务项目，服务效果难以令人满意。一些地方甚至建立了更加细致的服务体系（如宁波市海曙区的就业经理人制度），但大多未能对外来人口就业发挥实质作用。
3.流动人口享受基本公共服务存在“二元化”特征
基本公共服务是由政府提供的，以保障全体公民基本权利为目的，用来满足公民基本需要的产品或服务。基本公共服务不是就公共服务的水平高低、数量多少而言，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任角度而言，相当于划了一条责任底线。在这条底线以上或以外的部分可以由市场、区域和社会组织，甚至由个人去承担的，是灵活的、反映差别的部分。在这条底线以下的部分，是每一个公民的生活和发展共同具有的起码必备的部分，决不能被剥夺。一个公民如果缺少了这一部分，就保证不了为了谋生所必需的基本条件。现代政府管理理论认为，政府就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的公共组织。我国现阶段的基本公共服务包括社会保障、义务教育、医疗卫生、就业服务、住房保障、社会治安。这些公共服务政府应无差别地提供给包括农民工在内的所有在城市生活、居住和工作的居民。给外来人口提供基本公共服务，成为流入地政府的责任，给外来人口提供较好的基本公共服务，更是许多流入地政府留住外来劳动力的主要手段。
近10年来浙江省人口流动随迁家属、举家流动的趋势在增强，与过去以单身民工为主的流动人口相比，当前的流动人口对流入地政府提供的基本公共服务提出更多、更高、更为迫切的要求。但与全国一样，浙江省基本公共服务的显著特征是“二元化”，在二元财经结构下，浙江省基本公共服务仍采取城乡分割、分享制度，广大农民并没有被“公共”在其中。户籍制度将社会成员分割成地位不同、权利不等的利益群体，进城农民因其一时难以改变的农民身份而“天然”地被排挤在享受城市基本公共服务的范畴之外，健康、教育、居住、就业、社会保障的基本权利没能得到很好的保护，更强化了社会不平等，埋下社会不安定因素。省人口计生委对流动人口的住房、子女入学、孕产妇卫生保健等的调查数据显示:浙江省流动人口居住条件差，76.0%的家庭租住私房，七成多的流动人口人均住房面积在10平方米及以下，五成多在5平方米以下，远小于2009年浙江城镇人均住房面积（35.1平方米），仅34.7%的家庭住房有独立使用的抽水式厕所；浙江省流动儿童就读于流入地公立学校的为59.9%，明显低于全国的73.4%，也明显低于流动人口数量较大的上海（为68.8%）、江苏（为78.7%）和广东（为64.8%）。尽管一些地方（如宁波市海曙区等）实现了外来人口子女全部在公立学校就读，享受完全免费的义务教育，但面对巨大的需求，流入地政府通常都制定了相应的外来人口子女进入本地公立学校的门槛条件，以避免公立学校负荷过高，也防止出现所谓“洼地效应”，许多外来人口子女仍然面临入学困难。农民工子女因在流入地内租住地点改变、父母工作短期中断造成社保金缴纳中断等原因而被拒绝入学的个案并不罕见；流动人口在现居住地医院就医、医疗费用回户籍地报销的只占7.4%，在现居住地享受医保的也仅占9.1%，全部自己支付的高达80.8%。流动育龄妇女大多回户籍地分娩，在现居住地分娩的仅占18.8%。
基本公共服务均等化，不仅仅是城乡、地区间的均等化，还包括城市内部不同阶层群体之间、流动人口与户籍人口之间的均等化，实现城市全体居民整体福利水平的提高。然而目前基本公共服务享受与户籍挂钩的这种“二元化”特征，使浙江省基本公共服务均等化面临两难的境地:如果彻底放开户籍制度，受以户籍人口为依据的财政转移支付和资源配置的限制，地方政府面临着公共服务资金、资源方面的巨大压力，没有能力按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。如果户籍制度不放开，各地经济发展的果实主要受惠对象只能是本地户籍人口，这将进一步导致城乡间、不同群体间基本公共服务和社保水平的差距拉大，不利于人口的自由流动、融入城市和农民工市民化进程。资源限制和制度不衔接构成了基本公共服务质量数量提升的重大阻力。
4.流动人口实现城市社会融合仍存在种种障碍
社会融合是不同个体、群体或文化间的相互配合、适应的过程。对于城市新移民来讲，社会融合是新移民在居住、就业、价值观念和生活方式等各个方面融入城市生活、向城市居民转变的过程。2010年国务院发展研究中心社会部的一项调查显示，社会福利制度的平等、拥有所在城市户籍、稳定适合的工作和体面固定的住所、政治经济权利平等，是当前普遍意义上农民工城市社会融合的标志。该研究中心2009年又通过对杭州、长沙、重庆三个城市的调查显示，相对发达地区的农民工在基本诉求外，已经开始考虑城市归属感、心理适应度、文化习俗、语言习惯等精神层面的因素，而欠发达地区则更多考虑基本的物质生活条件。在杭州，农民工认为城市融合的标准包括:有福利、劳保，稳定、适合的工作，子女在城市能够接受公共教育，相互接受，对城市有感情，精神上有归属感，有房子、有固定的住处。众多调查与研究均已得出，与老一代农民工相比，新生代农民工在城市融入方面保持着积极的态度，尽管受到二元体制的限制，他们的制度身份仍旧是农民，但新生代农民工从校门到厂门的短暂历程、从学生到工人的角色转换、对农业生产活动的不熟悉，很大程度上决定了他们在情感上疏远农村，他们融入城市的愿望更高、主动性更强。
但现实情况是，虽然大量进城农民可以在城市找到一份工作，但由于大部分农民工的工作性质、劳动报酬、社会保障、社会福利、政治地位等与普通市民的差异，没有能力过上与市民接近的生活方式和生活质量，从而难以与城市居民一起享受城市文明、城市文化和发展环境，难以接受并形成与市民相同的价值观，难以与城市居民共同达到“精神富有”，难以真正成为城市的一员。当城市尚不能为农民工子女充分提供免费的义务教育服务而使大量学龄儿童滞留农村时，当农民工一旦需要医疗求助却只能回到原籍地才能享受到医疗补贴相关保障时，当农民工面对繁华的城市建设而自己只能蜗居在简陋、卫生环境条件极差、区位边缘的工棚、农居房时，当他们因语言隔阂、文化隔阂、观念隔阂而与城市居民难以消除心理隔阂时，他们心中怎能对自己为之作出贡献的城市产生认同感、幸福感和归属感！国家人口计生委的流动人口动态监测数据表明，浙江省农业流动人口有农转非农意向的仅占20.4%，比全国的比例（26.1%）低5.7个百分点，比长三角地区（27.7%）的低7.3个百分点，有79.6%的人不愿意转为非农[11]。对温州瑞安等地的农民工调查，无论是新生代农民工，还是老一代农民工，其社会交往对象一般都不包含本地人，外来人口与“原住民”之间的隔阂状态并非罕见。一项研究对杭州市流动人口“同乡聚集、同业聚集”的“双聚现象”[12]进行调研，发现一些以地缘、亲缘为纽带的流动人口群体，因工作、居住、生活等原因，在城市局部地区、局部行业、局部范围内集聚，“抱团”现象日益凸现，规模从2010年的1.4万人迅速增加到2012年的33.1万人。这部分外来人口因收入待遇、公共福利等共同利益诉求不能得到很好满足，集聚人员群体上访、堵路、静坐等集中维权活动明显增多，给社会和谐稳定带来诸多不稳定因素。以2012年统计，截至三季度，市政府群体性异常上访事件共209起，上访主体为流动人口的就达96起，占46%[13]。
制度障碍、经济障碍、社会障碍、素质障碍是影响农民工融入城市社会的主要因素。以户籍制度为核心的城乡二元社会福利体制依然存在，公共财政难以适应人口大规模流动对基本公共服务均等化的要求，政府职能转型没有完全到位、社会管理体制落后难以有效应对新生社会问题，这些不完善、不公平的制度成为制约农民工城市社会融入的首要障碍；如果说农民工在职业身份上已实现了城市融入的话，那么这种融入却是低级的，他们仍然从事着低质性的职业，受到不公平的就业待遇、工资收入待遇和劳动保障待遇，低层次就业和低收入使农民工融入城市社会的经济能力严重不足；尽管城市为农民工在经济空间留下有限的、少许发展的机会，但政治空间和社会空间对农民工几乎是封闭的，他们缺乏表达自身利益诉求的渠道和机会，在不平等的制度政策环境下，农民工与主流社会疏远、隔阂，除“业缘”关系外，他们与城市人之间缺乏深入交往的支持点，社会交往圈小而狭窄。如果说大力推进社会政策，给外来人口本地化的服务，实现本地人口与外来人口间的服务均等化等，可以消除外来人口社会权利的短缺，那么消除隔阂、实现融合的任务则更加艰巨；由于与城市主流社会疏远和隔阂，农民工的思维方式、生活习惯、政治法制观念，与城市居民存在较大差距，尚需要进一步的社会化和城市化。
（二）流动人口社会管理存在的问题
社会管理首先是指政府对社会进行管理的职能。我国传统的社会管理体制是以单位、户籍、居委会等为主要的制度要件，政府是唯一的管理主体。这样的体制在一定时期内是有效的，维持了社会的安定。但是随着经济社会的快速变化，特别是人口流动性的增强，传统社会管理遇到了种种严重的挑战。
1.当前我国社会管理的局限性
在改革开放之前，我国社会管理具有浓厚的全能主义色彩，即国家的权力渗透在单位、社区、家庭中，政治生活、经济生活、社会生活、私人生活均服从于国家的权力。社会管理体制的主要特点是:一元主体、自上而下、阶层分类、政治动员、限制迁徙、行政手段。改革开放后，经济得到长足的发展，在政治和社会领域，公民拥有了更多的自由和权利。然而，全能主义依旧存在，与现代社会管理的要求相脱节。如重控制而轻公平，将“和谐社会”理解成“稳定的社会”，社会政策严重不足，单位制与经济结构变迁相脱节，户籍制度、基层管理方式与人口的实际分布、流动相脱节等，导致社会管理存在诸多的局限性。
其一，传统的社会管理理念没有根本转变。传统的社会管理有一个约定俗成的观念，就是只要把社会管住即可。这种管理理念不能说完全错误，而且在历史上也确实有很好的成效，在让中国社会减少摩擦成本、高度一致、快速往前走方面功不可没。但是随着现代社会的发展，社会管理不能再是一言堂、清一色。社会管理不是把社会管住、管死，而是着眼于增加社会活力，调动社会积极性，营造和谐有序的社会环境。
其二，发展型政府的色彩依旧浓厚，公共服务严重不足。所谓发展型政府，是指发展中国家在向现代工业社会转变过程中，以推动经济发展为目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式[14]。改革开放后地方政府在经济社会发展中扮演的角色得到两种截然不同的评价，地方政府在促进经济发展作用上得到广泛褒奖，被认为是促进经济腾飞的重要推动因素。但与此同时，地方政府在公共服务供给中的表现却饱受诟病[15]。公共财政用于社会管理及民生建设的投入严重不足，成为扩大社会差距、导致社会不公的重要因素。
其三，社会管理及民生建设的“碎片化”“二元化”现象并存。国家统计局公布的数据显示[16]，20世纪90年代以后，中央财政支出占国家财政总支出的比重相对较低，一般都在30%以下，2010年仅为17.8%，支出主要集中在外交、国防两个项目，而地方财政成为履行政府对内职能的主要支出者，2010年地方政府在农林水事务、环境保护、医疗卫生、城乡社区事务，以及社会保障和就业等方面的支出比重甚至超过95%，地方政府成为政府职能的实际履行者。然而我国人口众多、各地区发展极不平衡，地方发展型政府的投资价值取向又使得社会管理和民生建设的财政支出占总支出的比例偏小，并且城乡之间分配也不平衡，导致我国社会管理和民生服务呈现保障制度的“碎片化”和城乡分割的“二元化”，即城乡、区域、阶层和职业之间分隔，分别设置，统筹层次低，不能在全国范围内和不同类别之间的转移携带，流入地政府缺乏为外来人口提供公共服务的动力和能力。
其四，社会管理的主体单一。良性的社会管理应该以社会的良好运转为基础，但我国现行的社会管理，仍然以政府的“单打一”为主，社会力量总体上仍显不足。作为社会力量的重要体现，我国基层自治发展仍然很不完善，城乡社区有比较浓厚的行政色彩；社会组织受到管理体制、资金来源等因素的限制，难以进行社会自我管理活动。
2.流动人口社会管理的滞后性
（1）观念转变的滞后。
流动人口社会管理是社会进步和改革发展中出现的新问题，不可回避而且必须妥善应对，是一项长期、复杂而又繁重的社会系统工程，需要更新理念、创新思路，从根本上破解这一难题。当前，观念转变滞后的具体表现为:其一，仍停留在“人口管控”的初级阶段，一些地方政府和部门仍存在以管理者自居、抵制和排斥外来人口的现象，停留在“人口控制”阶段，实际工作中重控制、重管理、轻服务；其二，有畏难情绪，一些地方部门不敢为、不愿为、不会为的问题仍比较突出，对新情况、新问题研究不够、不透，在制定流动人口政策目标时，偏重于从有利于职能部门管理职能而很少从有利于流动人口服务的角度去考虑和研究，往往使管理流于形式，更谈不上服务；其三，对流动人口存在歧视，一些地方部门仍然错误地把流动人口看作是城市经济社会发展中的“边缘群体”“流浪群体”“敏感群体”“问题群体”，有意无意地设置“城市门槛”，传统的“自我”保护主义和“排斥流动人口”思想观念在事实上导致流动人口长期受到社会、文化、制度上的歧视，处于被社会边缘化状态，在一定程度上加剧了外来人口与城市社会和城市居民的冲突，对社会治安稳定形成冲击。
（2）管理体制的滞后。
首先，制度改革滞后。改革开放30多年来，我国除经济体制改革取得重大突破之外，其他许多制度层面的改革并未达到预期目标，原有的社会管理制度特别是户籍管理制度已经逐步成为人口流动的阻力。近年来，尽管各地加大了户籍制度的改革步伐，但尚未实现根本性的突破，现行体制中的以户籍为基础的各种制度安排基本没有改变，农村居民流动到城市享受不到与城市居民平等的制度待遇；其次，部门资源分割。流动人口管理涵盖内容广、涉及部门多，统计、公安、民政、工商、税务、卫生、教育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、人口和计划生育等诸多部门都在一定法定权限内行使流动人口的管理和服务职能。他们分属不同行政系统，具有自己独立的信息网络和机构队伍。但由于相关部门之间缺乏协作配合的体制机制，显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，公共资源不能充分共享，存在重复建设、资源浪费的现象，甚至产生内耗，既增加了基层负担，也导致服务和管理不到位，使流动人口的各种需求未能得到有效满足，合法权益未能得到有效维护；其三，管理单一。长期以来流动人口管理的着眼点放在治安管理和社会稳定上，采用的以“治安管理”为主的流动人口管理体制，依赖于强制性的治安管理手段来实现政府的职能，由公安机关承担相关的管理任务。尚未形成从中央到地方的流动人口组织管理体系，没有真正形成全社会共同参与、综合管理的运行机制，使许多基础性工作得不到很好的开展，一些地方的管理创新缺乏真正的机制支撑。
（3）法律法规的滞后。
目前，我国还没有系统规范的流动人口管理和服务的法律法规，现有的相关法律法规形成于计划经济时代，形成于流动人口大量出现的初始阶段，到目前有些已难以适应。在国家层面，仅有《中华人民共和国户口登记条例》作为人口管理的法规，而且是从确立城乡二元结构、强化城市与农村分割、限制人口跨地域流动的角度颁发实施的，已与当前的社会发展情况不相适应。现行流动人口管理的法律法规大多为20世纪90年代早中期制定，以管控人为主要目标，多为限制性规定，对流动人口服务方面缺乏保障和落实。由于法律法规的不完善，使流动人口平等的法律地位和平等的公民权利不能得到维护，与社会主义法治建设的要求难以适应。同时，大量人口涌入城市也给城市建设、城市管理、公共政策制定等方面带来严峻的考验和挑战，这些都需要从法律法规的方面予以规范。
浙江是中国地方政府创新比较活跃的省份之一，各地在公共服务和社会管理等政府创新领域表现活跃，加快了政府职能的转型，提高了政府管理水平，形成了宝贵的浙江经验和模式。然而与全国其他地方一样，目前浙江政府职能转变的深入推进正遇到计划经济时代遗留下来的行政管理体制的限制，政府的行为逻辑尚未发生实质性的转变，社会管理同样面临着体制性因素的制约[17]。与此同时，作为全国人口流动大省之一，大量农村人口流向城市、外省人口流入省内各区域，浙江的社会管理正经受着人口流动所带来的种种挑战和考验。
四、流动人口社会管理创新
（一）更新理念，由控制型管理向服务型管理转变
有什么样的管理理念，就会有什么样的管理方式。针对浙江省当前流动人口社会管理中存在的问题，要进行流动人口社会管理创新，首先需要更新管理理念，实现由控制型管理向服务型管理转变。
1.树立“以人为本、服务为先”的理念
“以人为本”是科学发展观的核心，用科学发展观统领流动人口社会管理工作，就必须牢固树立“以人为本”的理念。社会管理说到底是对人的管理，要把人管理好，就必须坚持“以人为本”，把满足和顺应人的需求作为管理的出发点和归宿点，促进人的全面发展。实现由控制型管理向服务型管理转变，从过去单向的上下命令服从式管理向平等交互式服务转变，把管理与服务有机统一起来，寓管理于服务之中，在服务中实施管理。只有把流动人口的呼声和需求作为第一信号，把流动人口的满意度作为第一标准，提升流动人口的幸福感，才能够使流动人口自觉地接受管理，主动地配合管理，积极地参与管理。
2.树立开放包容、公平对待的理念
克服传统的以控制为主的管理模式，开放包容、公平公正对待每一位来城市务工创业的“新市民”，尊重和维护流动人口的合法权益。在制定法律法规、实施城市建设与管理、加强社会保障体系建设等工作中，将外来人口与本地居民一视同仁、公平对待。把流动人口纳入实有人口管理服务范畴，增强流动人口的归属感，与本地居民一起共建共享社会经济发展成果，在城市生活中找到自己的精神家园。
3.树立全面认识、正面看待的理念
日趋庞大的流动人口，在给城市发展注入活力的同时，也不可避免地带来了一系列新的社会矛盾和社会问题。作为政府的职能部门，要全面、客观地看待流动人口，既要直面流动人口带来的诸多社会管理新问题，也要充分肯定流动人口为城市发展作出的巨大贡献，不能片面放大其中的消极因素而忽视积极因素，多用正面的、积极的眼光去看待、理解流动人口。
4.树立依靠社会、公民参与的理念
社会管理是现代政府的基本职能，但社会管理不应该被单纯理解为“政府管控社会”，将社会及其成员视为管制对象，将外来人口视为重点管控对象，将“消极的稳定社会”等同于“积极的和谐社会”。社会管理不仅覆盖全社会，而且社会管理应该是积极的，公民参与的社会管理才是真正有效的社会管理。自20世纪80年代之后，公民参与成了世界各国公共管理及社会管理的普遍法则，充分发挥公众在社会管理中的主体作用。人口流动性更要求我们放弃“管控”观念，代之以“政府—公民共治”的理念。
5.树立依法管理、综合管理的理念
受思想观念、知识水平、劳动技能、法律意识以及多种客观因素的限制，流动人口总体上处于弱势地位，成为相对的弱势群体。加强法治教育，坚持依法行政，依法调整社会关系、规范社会行为、查处违法犯罪活动，维护流动人口的合法权益，引导流动人口合法理性表达利益诉求。同时综合运用经济、行政、道德、心理、舆论等手段，规范社会行为，协调社会关系，化解社会矛盾，保持社会稳定。
（二）完善政策，为加快农民工市民化提供制度保障
目前以“户籍人口—流动人口”划分的二元管理制度，构筑了对流动人口的排斥机制，在制度上阻碍了流动人口在城市的融入，也在无形中加深了城市“本地人—外地人”的心理对峙。因此必须加快推进劳动就业、义务教育、公共住房、社会保障等公共服务制度的改革，确保进城农民在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与市民同等待遇。
1.改革户籍和服务挂钩的社会管理制度
改革的最终目的是要逐步剥离附加于户籍之上的社会保障、社会福利等的附属功能，消除城乡户口之间的歧视性待遇，做到人人享有在就业、社会福利方面机会平等的同等待遇。具体为:
其一，进一步放宽户籍政策。针对流动人口内部结构家庭化、就业稳定化、滞留长期化、人口本地化的新情况，要建立以合法固定住所为基本准入条件的户口迁移制度，允许具备条件的流动人口按照自愿原则将户口迁入流入地，加快长期居住流动人口的本地化进程，实现由户籍人口管理向实有人口管理转变。针对浙江省人口流动呈现出举家流动、长期居留增强，流动人口在流入地长期居住或定居的比例上升的趋势，放宽户籍政策势在必行。
其二，逐步实行居住证制度，使流动人口能够享受与当地居民同等的待遇。对暂时不具备户口迁移条件或不愿意将户口迁入流入地的，统一办理和发放居民居住证。在实施居住证制度过程中，决不能将居住证简单地看成是暂住证的代替，而是要按照“属地化管理，市民化服务”原则，给予办理居住证的流动人口在住房、医疗、社会劳动保障、子女接受教育等方面以当地居民同等的待遇，促其尽快融入当地社会。
其三，探索实行公民社会保障卡制度。可参照西方发达国家的做法，通过银行系统为每个公民办理公民社会保障卡，以终身不变的社会保障卡为基础，应对不断变化的人口信息。人口流动到哪里，其公民信息同时转到哪里，以利于流动人口管理与服务。
2.完善促进就业政策、建立平等就业制度
目前全省16岁及以上在业外来人口中，近七成就业于第二产业，作为社会流动和社会分化过程中出现的新工人阶级群体，农民工已成为浙江省产业工人的重要组成部分。针对浙江省外来人口就业质量不高、就业不稳定的现状及原因，打造一支具有高职业素养、高专业技能的稳定的新工人阶级队伍，以适应浙江省产业结构转型升级的要求显得尤为重要。
第一，要继续把扩大进城农民非农就业放在突出位置，促进农民工稳定就业。具体为产业、企业发展政策要密切联系积极的就业政策，推进产业结构调整要顾及和满足农村劳动力转移就业和进城农民工稳定就业的现实要求。城镇发展政策要增强对农民工的吸纳能力及保障农民工稳定就业的能力，区域发展政策要促进农村劳动力的多渠道转移。
第二，把改善劳资关系和平等获得劳动报酬作为重点，构建和谐劳资关系和平等就业政策，建立农民工工资合理增长机制。具体为进一步加强政府对农民工劳动权益的依法保护，遵守国家相关的法律法规，履行政府应有的职能；健全工会组织，促进劳资集体协商，切实发挥工会维权作用；引导企业建立互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系，建立健全企业内部涉及职工切身利益的制度，如职工工资与福利待遇方面的管理制度、职工奖惩方面的制度、职工劳动关系管理方面的制度等；引导企业特别是雇主，作为处理劳资矛盾的主要方面，树立“以人为本”的发展理念，尊重员工劳动权益，构建员工与企业共成长的发展机制。
第三，发展面向全体农民工的职业培训和教育。普查数据显示，浙江省外流入人口的受教育程度普遍偏低，目前大多从业于低层次的劳动密集型企业，低学历、低技能状态不仅决定着他们职业的低层次，而且直接制约着他们转移就业，难以适应浙江产业转型升级的需要。加强农民工的职业培训和教育显得尤其重要和迫切，但这种培训具有公益性，需要加大公共投入，而且需要按市场机制运行。把转移就业农民和进城农民工纳入国民培训教育体系，加大带有前瞻性的公共投入，形成政府、企业、劳动者、培训机构共同推进，以市场需求为导向，以提高转移就业农民和进城农民工就业能力为目标的充满活力的教育培训机制；对农民工开展职业培训，需要以浙江省高新产业发展需求为导向，以促进就业、增强岗位技能为目的，把农民工培养成“懂原理、懂性能、懂结构、懂用途、会操作、会维修保养、会排除故障”的复合型产业工人。具体为根据农民工的学历、经验、知识结构、工作业绩、技术水平等方面的差异，有针对性地选择培训教材、培训方式。充分挖掘农民工的个人潜质，通过理论体系和专业技能的知识培训，实现农民工自身素质的提升和人力资本的增值。合理做到人岗匹配、人尽其才、人尽其责，既要体现农民工的自身能力和价值，又满足企业的用工需求。通过职业发展留住培养出来的高素质、高技能人才，企业应该帮助农民工做好个人的职业发展计划，打通职业发展通道，使他们与企业同步成长。
3.完善农民工的社会保障制度
目前浙江省农民工参保率偏低的一个重要原因在于城镇职工社会保险缴费基数和保险费率都偏高而农民工缴费能力不足。要实现农民工个人及其用人单位低缴费而保险待遇不降或者降幅不大的目标，出路在于政府补贴缴费。目前政府对城镇就业困难群体参加社会保险有缴费补贴，建议将这一补贴范围扩展到全体从业人员，纠正社会保险过度依赖劳资双方缴费的做法[18]。政府要补助包括农民工在内的非正规就业者与正规就业者一起参加统一的城镇职工社会保险制度，正规就业者按工资收入由劳资双方缴费参加基本养老保险和基本医疗保险，非正规就业者则按浙江最低工资为缴费基数参加保险，由政府定额补贴缴费。所有参保者的保险费统筹管理使用，做到费率相同、计发办法相同，缴费基数和待遇有别。同时要完善各项社会保险制度安排，建立区域之间、城乡之间、人群之间统一的社保体系。包括增加各项社会保险的保障内容，提高保障能力和性价比；淡化累计缴费年限的概念，如不到15年者也可领取基本养老金，当然待遇水平相应核减；提高社会保险的统筹层次，完善医疗保险、养老保险在不同区域、不同制度之间的转移接续办法，减少农民工异地流动的障碍等。
4.构建多层次的农民工住房供应体系
住房是农民工城镇生活的基本条件，安居才能生活、安居才能乐业。从普查数据看，全省有四成以上流动人口在流入地居住时间在3年以上，近400万人居住时间在5年以上，其中省外流入的有近300万人。然而其住房九成以上为租赁房，而且无论是居住面积、住房质量，还是住房内部设施等，与本地居民之间存在很大的差距。目前全国各地在解决农民工住房的方式和手段上进行了不懈的探索，积累了不少经验，对我省具有参考借鉴意义。如有“专供模式——农民工公寓”“并轨与规范保障模式——纳入当地住房保障体系”“临时供给模式——符合条件的建筑工棚”“间接支持模式——公积金、补贴、土地支持”等。随着农民工向城镇转移步伐加快，稳定性增强，在城镇定居的条件已初步形成，需要构建多层次的农民工住房供应体系:在条件成熟的城市给予农民工享受城市居民同等住房政策待遇的权利，包括首次置业的一切政策优惠，拥有公积金及公积金贷款，享受住房补贴及住房保障政策等；将农民工纳入城镇住房保障体系，要统筹考虑流动人口的居住需求，在符合城市规划、城市承载能力、土地利用总体规划的前提下，开发建设面向农民工的廉价房、廉租房和临时居住场所；鼓励和支持用工单位提供标准化的员工宿舍；引导住房市场提供小户型、低总价的普通商品房；进一步培育和规范住房租赁市场；鼓励农民工在中小城镇定居。
5.确认、落实流动人口在农村的经济权利
农民工职业身份转变后，其承包地、宅基地如何处置、原有集体积累权益如何享受等问题，将直接影响其市民化的意愿和决心。我国城市化在较长时间内仍将以数量庞大的农民工流动方式实现，公共服务的改善也不是短时期内可以完成，要求农民工以土地换市民身份，既不现实也不公平。在将流动人口在农村的经济权利在更大范围内加以确认、落实，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权的同时，赋予流动人口在城市就业、社会保障及公共服务的选择权，流动人口才能根据自身能力、产业状况、公共服务与税收等的组合，选择自己永久的居住地，才能最终实现（部分）流动人口的本地化。成都市所采取的“让农民穿着风衣进城”的做法（即农民进城后，仍可保留宅基地、林地和承包地等方面的权利，并可在一个准市场中实现这些财富的价值），已经表明了上文设想具有一定的可行性。
（三）服务为先，以公共服务为纽带推进社会管理
创新社会管理，功夫在“管理”之外的“服务”之中。社会管理应该包括社会（外来人口）自治，社会自治则应包括集结民众意愿（表达）和帮助政府实现公共服务目标。以这种方式推进社会管理，必须以公共服务为纽带，资源投入服从于公共服务的目的要求，以公共服务满足民众意愿，在公共服务职能的履行中培育社会力量和凝聚社会力量。以公共服务为纽带，推进社会管理，既可以避免纯粹管控社会的消极，也可以避免过度动员社会而造成的风险，可以造就人民满意、政府放心、效率和价值均得到充分实现的经济社会格局。所以解决好就业、教育、社会保障、医疗卫生、保障性住房、收入分配等事关流动人口切身利益的事情，是政府加强流动人口社会管理的基础。针对我国现行财政体制使地方政府提供公共服务的财政能力相对有限的事实，浙江政府应采取“逐步推进，分层次覆盖”的渐进策略。
1.提供均等化服务，满足流动人口最基本的公共服务需求
以公民享受基本公共服务的机会和结果均等为准则，将实有人口列为服务管理对象。完善流动人口信息平台建设，加强流动人口信息管理，逐步推广流动人口均等化服务，努力实现同城同权、同等保障、同等服务。当然，在按实有人口配置公共服务时，需要注意政府所能提供公共服务总量与外来人口需求总量之间的相对均衡，而非需求的完全满足。
2.实施吸纳型服务，满足流动人口平等发展的公共服务需求
积极提供与流动人口利益密切相关的、事关其后代平等发展的最需要的基本公共服务，如子女教育、就业、住房、养老和医疗等，凡登记办证人员，凭证可以享受同本地居民一样的公共服务，在社保、医疗、计划生育、子女入学、就业培训、法律援助等方面予以优先考虑。
3.推行奖励性服务，为外来优秀务工者提供更优质的公共服务
将优质公共服务优先提供给当地经济社会发展最需要的外来劳动者，包括与新兴产业相适应的、具有较高素质的劳动者，社会管理和建设中的外来优秀人才。对为当地经济发展、社会稳定、事业进步做出突出成绩的流动人口给予更优质的公共服务，以激发、促进他们更加勤奋工作和辛勤劳动。
4.满足自治式服务，实现流动人口的社会自治
根据流动人口自主管理愿望，按照不同行业、地域、来源地建立外来人员自治组织，由公安、工商、卫生计生、民政、劳动等部门做好相关培训管理和关爱服务工作，实现外来人口在社会管理中的协同作用:集结外来人口意愿，为政府公共服务供给提供信号和指向，一方面可以使政府有限财力得到更加高效的使用，另一方面，让外来人员真正感受到能够堂堂正正做人，扬眉吐气做事，诚信守法就业，实现自身价值。对此，浙江省瑞安、嘉兴、慈溪对此都具有典范性的经验（见专栏1）。
5.探索社会化服务，增强城市公共服务的能力
城市公共服务体系是复杂的系统工程，它的建立与完善需要大量的公共财政投入。对待流动人口服务和管理方面，为缓解投入不足矛盾，政府可引进各方面资金投入城市的公共服务设施建设，通过政府补贴，市场化运作，调动社会各方力量，特别是各类社会组织和民间资本参与公共服务，在一定程度上推动公共服务的社会化，解决城市公共服务不足问题。市场化运作、社会化管理是做好流动人口服务管理工作的发展趋势。尤其是在流动人口的住房、医疗、子女教育、社会保障等方面，除加大公共财政投入之外，更要推进体制机制创新，探索公共服务社会化之路，通过市场化动作来弥补公共服务的不足。
专栏1
瑞安市加强社会基层管理创新流动人口服务管理体系
到2011年，瑞安市登记在册的流动人口达到55.4万人。市委、市政府明确人口服务管理工作要以创新流动人口服务管理体系为目标，“就住、就业、就医、就学、文化、素质、信息、维权、创先、爱心”等十大工程为主抓手，在强化管理、维护稳定和优化服务上取得新的突破，让流动人口在共享改革发展成果中增强归属感和幸福感。近年来，该市不断加强流动人口管理，夯实基层基础，优化公共服务，同时通过加强宣传教育、提供公共服务和同等善待措施，流动人口对瑞安的亲近感、归属感有所增强，很多“新瑞安人”在瑞安安了家，有力地促进了社会和谐与稳定。十大工程是:
一是就业工程。建立统一、完善的劳动力用工信息平台，实行减免费职业介绍，并百分百进行市民教育和职业指导；在职称评定、科技成果申报等方面，享受与本地居民相同的权利，为流动人口创造良好的就业环境。
二是就住工程。将解决流动人口居住条件的建设项目列入计划；2011年全市计划建设3万平方米建筑面积的住房，用于改善流动人口居住条件；新建的企业园区均要配套建设集体宿舍。
三是就医工程。实现2011年全市流动人口社保参保率比上年度增长20%以上；与用人单位签订劳动合同的流动人口要参加基本医疗保险，其他人员凭居住证可以参加所在地城乡居民合作医疗保险；对符合救助条件的要应助尽助。
三是就学工程。进一步加强和规范民办学校建设；对持有浙江省居住证的流动人口子女优先安排公办学校就读；实现流动人口子女义务教育阶段就学率达95%以上。
五是文化工程。公益性文体设施对流动人口免费开放；举行一场大型广场宣传活动，筹备或举办一场流动人口文艺或体育活动，丰富流动人口业余生活，增强流动人口归属感；举办12场“电影、文艺”进工厂活动。
六是素质工程。努力提高流动人口综合素质，大力实施“十万流动人口素质培训”，2011年全市要培训流动人口10万人次，对参加由社保部门组织的职业技能培训的流动人口实行600—3000元不等的培训经费补助；上规模的企业工厂要至少举行一次法律法规、依法维权等培训活动；实现从业人员上岗培训达99%以上。
七是信息工程。开发和建设综合信息平台。
八是维权工程。制定和完善全市公共服务体系总体规划，设立和规范流动人口维权机构，建立一小时维权圈，实现快速维权；实现流动人口劳动合同签订率达90%以上，劳动争议按期结案率达92%以上，重大集体争议案件按期结案率力争达98%以上；推广积分制管理办法，按积分高低提供相应服务，积极推进流动人口入工会工作。
九是创先工程。开展“创先争优”活动，评选百佳新居民、和谐社区、企业、百名优秀新瑞安青年和流动人口服务管理系统评先等活动，树立典型，引领激励。
十是爱心工程。组建流动人口志愿者服务大队，招募上年度在册流动人口数的0.3%以上的注册志愿者队伍，开展形式多样的志愿服务活动；开通“爱心热线电话”，为流动人口答疑解难，提供快捷的便民服务；对困难流动人口家庭进行慰问活动，帮助他们渡过难关。
资料来源:http://www.wzfzb.gov.cn（温州政府法制网）
http://www.wzwmw.com（温州文明网）
（四）增强基层基础，充分发挥社区在社会管理中的作用
无论是实现政府对社会的管理，还是社会福利的递送，都必须依赖能抵达每个公民的微观组织作为中介和渠道。社区作为政府与民众互动的基本界面，既有户籍人口和流动人口的多种社会政策需求，又有丰富的组织和人力资源可以利用，是创新社会管理的首选微观组织基础。而要将社区从社会资源的富集之地塑造为社会管理可以依托的微观组织基础，社会福利递送则是重要的抓手，这将有助于强化政府与公民的互动，提升社会/社区的组织化程度。浙江省舟山的“网格化管理、组团式服务”具有重要启示意义（见专栏2）。
专栏2
浙江舟山的“网格化管理、组团式服务”
基层社会管理出现真空，强化基层基础工作的抓手在哪里？2007年，舟山提出“网格化管理、组团式服务”。就是在不改变乡镇（街道）、社区（村）格局的前提下，以尊重传统、着眼发展、便于服务和管理为原则，以自然村和相对集中居住区域为基础，以家庭为基本单位，将100到150户家庭划定为一个网格，对应每一个网格内的群众，设置服务团队，通过整合公共服务资源，对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务。至今，舟山参加组团服务的人员达3万余人，共联系服务群众37万余户、近100万人，为群众解决问题5.8万余件，解决率达到99.9%以上。
面对面心连心，党群干群关系从隔膜到融洽
无论乡镇街道，还是村和社区，推行“网格化管理、组团式服务”都有这样一个过程:一开始群众是怀疑、观望，后来是审慎接触、逐步了解，最后许多群众开始把网格团队当作自己的知心朋友，有什么问题和困难都向他们反映。这一转变过程，其实就是党群干群关系从隔膜到融洽的过程。在一个网格内，每名党员每月要进行3次普遍走访，了解所联系群众的生产生活情况；网格党小组每月要召开一次工作例会，分析梳理群众意见建议，研究对策措施。目前，全市43个乡镇（街道）的1.69万名党员共联系19.1万户、52万名普通群众。
在一次次走访中，干部和群众的心紧贴在一起。贴心了，哪怕群众还没把意见反映上来，干部也会替群众设身处地的着想。贴心了，只要是群众的事，就是自己的事，在倒逼机制下基层干部做群众工作的能力增强了。基层干部在“网格化管理、组团式服务”实践中体会到，面对群众利益多元化的社会现实，执政要公开透明、办事要科学民主、决策要兼顾各方利益。
和谐发展，党建创新引领社会管理创新
2008年，“网格化管理、组团式服务”在城市试点推行后，就遇到了一个难题:在城市社区，大家连对门住谁都不知道，网格队员又岂能随意走进门？针对城市社区“门难进、脸难看”的现象，舟山市基层群众又发挥民间的智慧，摸索出了一个创新之举，即让兴趣爱好成为联系他们的纽带，实现群众自治。
家住普陀勾山街道的齐香球是一名普通家庭妇女，爱跳健身舞，在舟山市“乡土人才”评比中被评为“舞蹈师”。她在居住的小区里成立了“健身舞联谊会”，发展了1000多名会员。勾山街道把她培养成“网格组长”，参与社区管理和服务。勾山街道组织委员庄其异说:“我们创建国家卫生城市，社区开展大清扫，几个社区干部根本忙不过来，齐香球一号召，当天来了300多人。”
发挥民间协会的力量，实现群众自治，也是社会管理努力的方向。普陀区东港街道海莲路是小排档一条街，车辆乱停、污水乱排、噪音吵人。东港街道把本来分散且相互“暗战”的小排档经营户组织起来，成立了联谊会，让经营户“管好自己”，使相关部门便于提供服务。东港海鲜夜排档联谊会秘书长孙桂宝说，现在有啥事，大家一起商量整改，“无序竞争”变为“有序竞争”了。
在实行群众自治的同时，“网格化管理、组团式服务”还成功进入企业和行业，成为企业、行业发展的有力推手。金海重工在打造“双强争先”品牌活动中把各个部门和外包劳务公司以“网格化”形式进行管理，开展有利于生产的各项活动，使公司党建贴近生产实际，管理方式更实效，党建服务生产的方向更加清晰、明确，为企业和谐、稳定、快速发展打下了坚实的基础。舟山港务集团在股改过程中，面对股权收购中矛盾纠纷尖锐复杂的形势，把“网格化管理、组团式服务”作为推进股改工作的重要手段，将大量矛盾纠纷分流化解在网格，不仅有效促进了股改工作如期完成，也显示了“网格化管理、组团式服务”在现代企业管理中所展现的强大生命力和推动力。
资料来源:《中国组织人事报》2011年8月15日
1.让社区回归自治，更好地响应社区居民的需求
城市社区的工作中心应该逐渐从帮助基层政权完成行政事务转到响应社区居民需求、整合社区资源、组织社会福利递送等社区服务上来。这不仅能通过福利递送减少贫困等社会问题的产生，实现社会管理，还可望借助社区的桥梁和纽带作用，反映社情民意，化解社会矛盾，促进公众参与，提高政策质量，从而提高基层党组织和地方政府的公信力。
2.以支持家庭为导向的福利递送来建立社区认同
通过社区为家庭提供迫切需要的社会福利支持，诸如对幼儿照顾、居家养老服务、残疾人等群体日间照料、情感慰藉等服务，社区将真正赢得居民的信赖，从而使社区从居民身体聚居之地发展成为精神共栖之园，实现在人口大规模快速流动背景下所催生的“陌生人世界”中重塑天伦亲情、相互守望的传统美德。这有利于促进现代社会里个体和家庭的再组织化，建立居民的社区认同，从而形成共同的行为规范，降低社会失序的风险[19]。
3.构建以社区为依托的流动人口服务管理平台
按照“属地化管理”的原则，落实城市社区组织的职责，积极构建以社区为依托的流动人口服务管理平台。普查数据显示，“80后”农民工已成为浙江省流动人口的主体。与第一代农民工比较，新生代农民工认同城市的生活方式，渴望扎根城市，渴望融入城市。而参与流入地社区生活，是加快流动人口融入城市生活的重要途径。社区要采取多种有效措施，通过对流动人口的福利递送，鼓励外来流动人口广泛参与流入地的经济社会生活，参与流入地社区组织的管理活动，参与流入地的文体活动和精神文明建设，切实增强流动人口对流入地的认同感。如打造社区面向流动人口就业服务的平台，整合社区资源，向流动人口、特别是新生代农民工免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍，开展主要面向新生代农民工的职业培训工作，政策支持他们采取“社区就业”和“非正规就业”等灵活就业方式，拓宽新生代农民工的就业渠道，从而将因就业障碍产生的社会问题尽量消弭在萌芽期。
4.让流动人口成为社会管理的主体
社会管理的根本目的在于社会正义的实现，因此社会管理创新除了完善社会政策，满足人民的基本生存与发展需要外，还需要让公民成为社会管理的主体，公民参与被认为是一种必然，在流动人口社会管理中，流动人口参与也同样是一种必然。一些国家地方政府针对移民（流动人口）增加带来的社会隔阂问题，创造机会让各类人群通过公共事务参与来促进融合，通过融合实现意见的充分表达，这些做法取得了一些有益的成果（见专栏3），浙江省慈溪等地也有很好的经验（见专栏4）。因此，各级政府要重视培养、引导流动人口民间自治组织，实行自我教育、自我管理、自我约束、自我发展，增强流动人口的信任感、认同感、归属感。同时，健全流动人口中的党团、工会和妇女组织，成为沟通党委政府与流动人口的桥梁纽带。这样既可以协助政府职能部门开展人口管理、信息登记、治安巡防等工作，又可以畅通流动人口的诉求表达渠道，增强流动人口与本地人的联谊交流，营造和睦相处的社会氛围，促进融合共荣，实现社会的和谐稳定。
专栏3
美国西雅图移民融入的做法
美国华盛顿州首府西雅图有大量的移民存在。这些移民来源广泛，如非洲、亚洲（韩国、日本、中国）、东欧等。新移民语言互不相通，各自有自己的“社会圈子”。移民无法融入主流社会，很少表达自己的意愿，而政府也很难跟他们积极沟通，在施政中难以顾及移民的利益。1990年该市政府成立了街区工作部，力图解决移民的公共事务参与、政府社会沟通、社区建设等问题。
走进街区工作部的第一个深刻印象是，接待桌上放着一个提示牌，上面用各种文字写着:请你选择一种语言，我们将设法与你进行有效的沟通。涉及中国的语言就有“普通话”和广东话两种。而该部的职员除精通英语外，一般也通晓一种移民母语。工作部的宗旨是:连接人民、社区和政府。
该机构的所有职员（含部长）均兼任社区协调员。协调员的主要任务是，定期参加街区会议，在会上将政府最近的施政打算告知街区代表，也听取街区居民对政府的要求和意见。他们有时还需要在会议上担任翻译，因为移民来源不同，街区会议就很像是联合国会议，同时使用多种语言。
多年来，街区工作部采用了多种方式，让移民走出家门，坐在一起商量社区和公共事务。一个例子是，位于西雅图市波音公司总部附近的一个中低收入社区的社区花园。该社区有较多移民，中低收入人群较多。该社区花园的协调员Julie介绍说，他们将社区花园/菜地分为两块，一块是公益性的，一块是经营性的。公益性菜地由社区内擅长种植的老年居民专职照料，其产出均用于慈善；而经营性的菜地则可以由社区内中低收入群体申请共同经营，其产出用于供给那些为社区花园经营捐献资金的社区居民，在扣除成本之后，社区花园的收益将在参与经营的居民之间以一定方式分配。Julie说，往年的收益主要采用平均的分配方式，而今年则根据参与者的劳动贡献进行分配。由于该项目的主要目标在于促进社区居民的彼此了解和合作精神，让居民走出家门，加强交往，因此社区花园并不会因为经济效益而改变共同经营的基本运作模式。
专栏4
浙江慈溪的“和谐促进会”
慈溪市现有户籍人口103万，流动人口98万，两者之比几近1∶1。慈溪市通过创建“和谐促进会”，积极探索新老市民社会融合机制。所谓“和谐促进会”，是指符合国家社团建设有关规定要求，以人际和谐为目的，以村（社区）为单位组建的社会组织。它的宗旨是遵守法律法规和社会道德风尚，进行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理，开展平安建设，谋求经济繁荣，实现社会和谐。“和谐促进会”的会员主要由村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租私房房东、私营企业主等组成，村民和外来务工人员人数各占一半。协会受镇（街道）党（工）委指导，由村党支部（总支）、村民委员会、经济合作社管理和协调。
2006年4月，坎墩街道五塘新村成立了慈溪市首家村级和谐促进会，并向市民政局办理社团备案登记，属全国首创。目前，和谐促进会已在全市所有345个村（社区）得到推广，共吸纳会员单位3026家，会员2.8万人（其中外来人口1.3万人），理事5287人（其中外来人口1310人）。这一组织形式在企业中也得到积极响应，目前已有171家企业建立了和谐促进会，195家企业建立了和谐促进小组。
坎墩街道五塘新村有外来务工人员3100人，是本村居民的5倍。自2006年4月率先成立和谐促进会以来，通过它调处民间纠纷，为外来人口提供多种内容的服务管理，从而在新老村民之间有效化解了隔阂，增进了感情，社会环境日益好转，从2008年至今该村未发生一起刑事案件。宗汉街道、龙山镇等地的和谐促进会通过聘请具有广泛代表性且调解能力强的新村民为特聘人民调解员，参与调解新老村民间的各类矛盾纠纷，消除了新村民担心得不到公正处理的顾虑，把各类矛盾纠纷妥善有效地解决在初始阶段，解决在基层。自2008年以来，通过特聘人民调解员排摸各类社会矛盾2000余起，调处成功率达到98%。贵州籍务工人员墙兴贵担任掌起镇陈家村和谐促进会副秘书长，通过开设“小墙热线”，至今咨询服务上万人次，涉及劳资纠纷、交通工伤事故处理、就业及子女就学等问题，帮助近万名新村民找到了工作。
（五）完善法律法规，实现流动人口社会管理的法制化
依法管理是保障流动人口作为公民的基本权利和合法权益，实现服务管理目的的根本手段。应从维护社会稳定、促进经济发展、维护社会公平正义的高度出发，加快流动人口管理服务法制化进程，将以行政手段为主的流动人口管理方式逐渐向法制化、规范化的轨道转变。
1.制定《流动人口法》
目前，流动人口管理法规层次繁杂、效力不一，各地、各部门从本地本部门的实际情况出发，出台了一系列地方性法规和行政规章，但不同效力等级的法规在管理和服务方面存在较大差异，对加强流动人口的服务与管理十分不利。所以，应考虑由全国人民代表大会制定并颁布《流动人口法》，明确政府、部门、流动人口的权利和义务，结合户籍制度改革对流动人口劳动就业、社会保障、子女教育、计划生育等加以统一明确。
2.完善维护流动人口合法权益的法律法规
为了加强对流动人口政治、经济、社会、文化等权益的保障，国家应颁布制定流动人口权益保护方面的法律法规，规定流动人口各方面享有的权利和权益，在劳动就业、社会保障、子女教育等方面依照宪法和法律享有与常住人口同等的权利。真正落实最低工资保障制度，建立完善工资支付预警监控、欠薪追缴保障、企业劳动诚信等制度，及时处理劳动争议案件，最大限度地保障流动人口的合法权益免受侵害。劳动、公安等有关部门要明确职责，加强沟通，加大执法力度，依法严厉打击侵害农民工人身和财产安全的各种违法犯罪行为，及时处理好各类投诉、案件，切实保护好流动人口的合法权益。
3.加强法制宣传教育和治安管控
加强对流动人口的法制宣传教育和治安管控，提高流动人口的法律意识，减少违法犯罪现象发生。公安等有关管理部门应当制定切实可行的法制宣传教育规划，深入到流动人口聚集地，开展多种形式的法制宣传和教育，提高流动人口的法律意识和法律常识，达到教育流动人口遵章守法的目的。将流动人口的法制教育纳入各级劳动就业部门和职业技能培训学校的培训内容。加强对流动人口中高危人群的管控，以减少治安、刑事甚至恶性案件的发生。
最后需要指出的是，作为人口的主要流入地，浙江省已经在外来人口管理方面进行了有效探索，并对相关的社会管理内容进行了创新，但创新和探索越是深入，便越能感受到体制性的阻力。从这个意义上说，解决人口流动性带来的社会管理问题，不仅需要地方政府的创新举措，更需要从体制着手，进行某些根本性变革。
课题组长:黄建生
副组长:周丽苹 周东春
成 员:王诗宗 米 红 袁巧玲
丁建红 楼 航 赵 静
［参考文献］
［1］国务院发展研究中心课题组.农民工市民化——制度创新与顶层政府设计［M］.北京:中国发展出版社，2011.
［2］国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2010［M］.北京:中国人口出版社，2010.
［3］张秀兰，徐晓新.社区:微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角［J］.清华大学学报:哲学社会科学版，2012，1（27）.
［4］郑杭生.农民市民化:当代中国社会学的重要研究主题［J］.甘肃社会科学，2005（4）.
［5］周丽苹.走以大城市为主导协调发展的城市化道路［J］.中国社会科学文摘，2006（4）.
［6］李一凡.从社会管理创新的角度看流动人口立法［J］.理论探讨，2012（1）.
［7］陈丰.从“虚城市化”到市民化:农民工城市化的现实路径［J］.社会科学，2007（2）.
［8］高君.农民工市民化进程中的就业和社会保障问题研究［J］.社会科学辑刊，2008（3）.
［9］米红，周伟，史文钊.人口迁移重力模型的修正及其应用［J］.人口研究，2009（4）.
［10］朱利民.论流动人口社会管理理念创新［J］.现代商贸工业，2011（15）.
［11］成艾华，姚上海.农民工的代际差异分析［J］.统计与决策，2005（10）.
附件1 全国历年人口重心和经济重心的距离
附件2 系数K值
【注释】
[1]李竞能:《人口理论新编》，中国人口出版社2001年版，第184页。
[2]根据全国行政区划的东、中、西部划分，东部地区包括的11个省级行政区，即北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区有8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括12个省级行政区，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。
[3]姚引妹:《省外流入人口变动对浙江人口发展的影响》，浙江省第六次人口普查资料开发课题报告，2012年。
[4]庞丽华:《多层次分析方法在人口迁移研究中的应用——省际劳动力迁移的多层次分析》，《中国农村观察》，2001年第2期。
[5]米红、周伟、史文钊:《人口迁移重力模型的修正及其应用》，《人口研究》，2009年第4期，第99—104页。
[6]国务院发展研究中心课题组:《农民工市民化——制度创新与顶层政府设计》，中国发展出版社2011年版。
[7]浙江省人口计生委:《浙江与沪苏粤流动人口生存发展状况比较分析报告》。
[8]朱永安:《新生代农民工研究》，南京师范大学硕士学位论文，2005年。
[9]成艾华、姚上海:《农民工的代际差异分析》，《统计与决策》，2005年第10期。
[10]浙江省人口计生委:《浙江与沪苏粤流动人口生存发展状况比较分析报告》。
[11]杨建华等:《浙江省流动人口生存发展状况评估——兼与全国及长三角地区的对比》。
[12]流动人口“双聚”现象:是指来自相同户籍地的流动人口在暂住地选择时倾向于某个或几个特定地区，且在参与劳动职业选择时所表现出的仅限于某个或某几个行业的集中聚拢趋势。
[13]童继伟:《杭州市流动人口“同乡聚集、同业聚集”现象研究调研报告》（内部报告）。
[14]陈天林:《中国社会建设中的意义和谐、政治和谐与利益和谐》，中共中央党校出版社2006年版，第252页。
[15]郁建兴:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，本文来自:中国政府创新网，http://www.chinainnovations.org。
[16]资料来源:《中国统计年鉴2011》，国家统计出版社2011年版。
[17]郁建兴、徐越倩:《服务型政府建设的浙江经验》，《中国行政管理》，2012年第2期。
[18]国务院发展研究中心课题组:《农民工市民化:制度创新与顶层政策设计》，中国发展出版社2011年版，第203页。
[19]张秀兰、徐晓新:《社区:微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2012年第1期。
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