上海流动人口

一、上海流动人口的发展历程

上海流动人口始于20世纪80年代。但由于1984年以前，国家政策全面禁止城乡人口迁移，数量较少。1984年，上海外来流动人口为70万人1。此后，伴随着城市社会经济的迅速发展，上海流动人口进入明显增长期。

上海流动人口真正大规模增长是在20世纪90年代，尤其是在邓小平南巡、浦东开发开放及上海日益成为中国经济发展的龙头之后。据上海市统计局和公安局的有关统计，1988年上海市流动人口有106万人，1993年迅速增长到251万人，1997年略减少到237万人。2000年上升到387万人，2003年达到499万人，2005年底进一步增长到581万人2。（表1-10）

20 10年六普数据显示，上海常住人口已达2301.9万，其中，外来常住人口为897.7万。2013年底，上海常住人口达2415万，外来常住人口990万，占比40.99％。

表1-10 上海市外来流动人口的变动

资料来源：李友梅《上海社会结构变迁十五年》，上海大学出版社，2008，53

二、上海流动人口政策的演变

早在1984年11月颁布的《上海市外来寄住人口管理办法》和1987年7月颁布的《上海市暂住人口管理规定》中，上海就放宽了暂住人口在城市滞留时间的限定。随着20世纪90年代外来流动人口规模达到高潮，上海外来流动人口管理的政策法规不断出台。据不完全统计，1993－1998年，上海颁布的专门针对流动人口的管理政策和法规就达20项之多。其内容包括蓝印户口、劳动力使用、私房出租、健康检查和防疫、计划生育、收容遣送、管理服务费的征收和使用、治安管理等各个方面3。如1995年，上海市劳动局将全市的行业、工种依据其特点划分为可以使用劳动力的A类，调剂使用外地劳动力的B类和不准使用外地劳动力的C类。1996年9月上海市人民代表大会常务委员会通过的《上海市外来流动人口管理条例》，标志着流动人口综合管理纳入了法制化轨道。其中心思想是结合本行业特点及劳动力供需状况，由市劳动局会同有关部门确定行业和单位使用外地劳动力的控制比例。

进入21世纪之后，适应社会经济发展的需要，20世纪90年代出台的一些流动人口管理政策如收容遣送制度、对外地人员务工经商的限制政策、房屋租赁治安许可政策等被废除4。流动人口不再仅作为管理和控制的对象，政府考虑的重点转向如何保护流动人口的合法权益，如何为他们在城市的生活和工作提供更好的福利和服务。（表1-11）

自2002年9月起上海在全国率先施行《上海市外来从业员综合保险暂行办法》，按照《办法》，用人单位和无单位的外来从业人员只要连续缴纳保险费，在参加综合保险期间发生工伤事故或患职业病的，可以得到一次性支付的工伤保险金；因患病或非因工负伤住院的，住院发生的起付标准以上的部分，由综合保险基金承担80％，自负20％；连续缴满一年的外来从业人员可以获得老年补贴凭证，并在退休之年一次性兑现老年补贴。2009年上海市颁布了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》，规定来沪务工人员可以参加上海市城镇职工基本医疗保险、养老保险、工伤保险，提高了流动人口的社会保险水平。

在外来人口子女的义务教育方面，上海从1998年起就陆续颁布文件，积极稳妥地解决进城务工就业居民子的就学问题。2003年，上海拟定了《关于做好进城务工就业农民适龄子女义务教育工作的若干意见》（试行），不仅提出进城务工就业农民子女义务教育工作由流入地的区县政府管理为主，在全日制公办中小学为主，而且更明确了进城务工就业农民子女在上海读书的缴费是按照物价部门核定的上海市义务教育阶段收费项目和收费标准收取费用，并且对家庭确有经济困难的学生，可以采取分期付款或减免杂费、书本费等的办法。从2004年起，上海逐步加大了公办学校接纳外来人口子女的力度。据统计，2008年在上海接受义务教育的外来子女超过了40万，其中六成以上在公办中小学就读。同时，通过规范与扶持相结合的政策，加大对农民工子女学校的扶持力度，改善学校的办学条件，提高教育质量。从2008年起，上海把符合基本办学条件的农民工子女学校纳入民办教育管理，这些学校接受政府委托招收外来人口子女5。2009年已有九成符合条件的在沪农民工同住子女享受免费义务教育。

表1-11 上海市流动人口管理的部分政策法规（1991－2006）

资料来源：卢汉龙《关注社会政策》，社会科学文献出版社，2007，318

上海市还逐步取消了外来劳动力在上海市的就业限制。按照上海市2004年出台的规定，自2004年起，外来人员在上海就业不再需要申领《上海市外来人员就业证》，用人单位只要象招用本地工一样到职介所办理用工登记备案手续即可。为维护外来务工人员的合法权益，上海市制订外来务工人员工作时间、劳动保护、最低工资标准；建立公益性的流动人口就业服务中心，免费提供各种就业服务；开展对农民工的培训，从2010年起，实施农民工技能提升三年行动计划（2010－2012）。

三、外来农民工的社会融合

移民作为上海人口的一个重要组成部分，为上海城市建设及经济社会发展做出重要贡献。在上海，大量廉价而丰富的的青壮年移民、外地劳动力的进入，带动了就业竞争和劳动力市场的发育，降低了企业成本，缓解了部分行业的劳动力的供需矛盾，促进了上海工业，尤其是劳动力密集的制造业的发展，增强了国际都市竞争力。上海的外来人口所从事的商业服务业满足了城市居民的生活需求。但是，由于城乡二元结构的影响，户籍身份制度限制，在就业、工资、劳动保障等方面往往受到歧视和不公正对待，在教育、医疗、住房、福利、公用设施的使用等方面不能与上海户籍人员享受同等待遇。

1 . 就业

就业主要集中在制造业、建筑业、服务业等劳动密集型行业，从事“苦累脏重险”职业或工种。另有农民工在上海郊区从事农林牧渔业。2010年六普数据显示，上海外来劳动力最多的前五位行业是制造业、批发与零售业、建筑业、交通运输、仓储和邮政业以及住宿与餐饮业，占外来劳动力总量的81.1％，其中制造业比重高达41.26％。另外其劳动权益的保护常常得不到重视。一些大量使用外来农民工的非正规企业（包括个体、私营企业），违法延长劳动者工作时间的情况时有发生。在签订劳动合同、社会保险投保和工资按时发放等方面也存在劳动者权益保障缺失和受损现象。

表1-12 2000－2010年上海市常住人口变化

资料来源：张凡、宁越敏《上海新城建设研究》，《上海城市规划》，2012（5），19

2 . 工资与社会福利

在工资方面，外来人口与本市人口同工不同酬，外来农民工的月平均收入水平明显偏低。外来农民工在享受城市提供的社会福利方面总体较少，与本地从业人员差距较大。在社会保障方面，上海综合保险保障的范围有限，特别是其中的养老保险保障水平过低。虽然现在推行综保与城保的并轨，但仍存在很多障碍。

3 . 居住

上海新增常住人口分布在近郊区和远郊区。城郊结合部及远郊部分地区形成了大量的外来人口聚集区（表1-12）。有学者将流动人口聚居区划分为自发聚居、简易安置、集中安置3种类型（表1-13）。流动人口自发聚居区居住环境恶劣、公共服务缺乏，聚居者之间沟通较少，社会矛盾突出；简易安置的流动人口聚居区，尽管物质条件简陋，但管理规范、配套有基本生活服务设施，居住群体之间有较强的认同感，聚居区治安状况、邻里融洽度均较好；而集中安置的聚居区居住环境较好，服务设施完善，且聚居人员文化背景趋同，较易形成认同感6。

4 . 外来农民工的子女教育

在上海就读的外来农民工子女，到初二或初三往往要选择回户籍所在地就读。究其原因主要是，目前外来农民工子女可以在上海学到初中毕业，毕业后可以考上海的职校等，但基本无法进入上海高中，更不可能参加高考。

四、流动人口市民化

按照国家现行的人口统计口径，流动人口会被统计在城市的常住人口中。但事实上是农民工申领到暂住证的比例高，而申领到居住证的少。甚至一些在沪已工作生活多年，仍持有的是暂住证；甚至“两证”均无。按现有政策规定，只有持有居住证者才可按照国家和上海有关规定享受子女就读、计划生育、公共卫生、社会保险、证照办理、科技申报、资格评定、考试和鉴定、相关荣誉称号评选等公共服务方面的待遇和便利，以及申请公共租赁住房等，因此外来农民工往往无法享有政府推出的惠及常住人口的政策。

表1-13 流动人口聚居区类型特征比较

资料来源：罗仁潮、王德《上海流动人口聚居区类型及其特征研究》，《城市规划》，2009（2），31

如果说，20世纪90年代之前，流动人口中长期居留的是少数，取得户口合法定居的人数更少，90年代中期之后外来流动人口在沪滞留时间趋于明显延长，已经表现出“事实移民化”倾向。2003年上海市的流动人口达499万，其中有305万居住上海达半年以上，占上海市常住人口总数的18.6％。就业规模已达375.09万人，占上海就业人口的39.5％。其中大约有80万～100万人，在城市已经拥有了固定的住处和稳定的职业，且居住多年，已经成为城市移民中的一个重要群体7。由于从上海城市可持续发展和全国城乡一体化协调发展的需要看，外来普通劳动力的定居趋势不可逆转，而且社会劳动力层次共生结构也决定了，上海固然需要尖端人才，但事实上更需要大量服务业、制造业的普通劳动力，应本着体现社会公正与人本内涵的精神，突破政策和体制上的限制，在城市全面融合外来人口有承载力风险的前提下，通过“融入门槛”设置，建立具备一定筛选功能的机制来解决城市所需的结构性劳动力的身份转化问题8。（表1-14）

表1-14 上海市常住人口与外来常住人口增长

资料来源：李友梅《上海社会结构变迁十五年》，上海大学出版社，2008，8

注释

1 王午鼎《90年代上海流动人口》，华东师范大学出版社，1995，124

2 卢汉龙《关注社会政策》，社会科学文献出版社，2007，315.

3 桂世勋、黄黎若莲《上海与香港社会政策比较研究》，华东师范大学出版社，2003，395

4 卢汉龙《关注社会政策》，社会科学文献出版社，2007，317

5 高慧《上海外来人口子女义务教育现状》，《当代青年研究》，2010（3），23

6 罗仁潮、王德《上海流动人口聚居区类型及其特征研究》，《城市规划》，2009（2），31

7 文军《从季节性流动到劳动力移民》，《探索与争鸣》，2001（1），28

8 胡琪、高苑敏《完善户口准入机制，平等对待长期在沪居住的外来普通劳动者》，《科学发展》，2012（2），21