流动人口与社会管理

杨红娟

以人口学的视角，一个地区人口总量的变化，是人口自然变动 （出生、死亡）和机械变动 （流入、流出）共同作用的结果。按照时间、地点和行为三要素，2005年全国1％人口抽样调查要求，将 “居住本乡镇街道半年以上，户口在外乡镇街道”和 “在本乡镇街道居住不满半年，离开户口登记地半年以上”的作为流动人口来统计。

中国流动人口问题的产生，是基于户籍的二元体制使流动人口在社会生活中所必需的义务、活动、权利等在空间上是彼此分离。

一、中国流动人口政策取向变迁

伴随着流动人口变迁现实过程及政府管理理念的转变，我国对于人口流动的政策经历了从严格控制、逐渐开放、到以社会融合取向的政策变迁过程。

1.严格控制阶段

从上世纪50年代到改革开放前，我国对于流动人口管理一直采取严格的控制政策，这种方式通过基于二元的户籍制度而得以实现。随着1950年代开始逐步巩固完善的计划经济体制的确立，我国建立了严格控制人口自由流动的户籍制度。对于流动人口和人口流动，当时有一个词语被大量使用各种文件和法律法规中，那就是 “盲目流动”，一般就称为 “盲流”。1953年4月17日，政务院下达了 “劝止农民盲目流入城市的指示”，首次使用 “盲流”这一概念，1957年12月18日由中共中央和国务院联署的 “关于制止农民盲目外流的指示”，对流入城市的农民采取了更加严格强制性的遣返措施，并且通过行政手段严格限制他们 “盲目”进城，这时候的流动只要不符合国家的相关要求，这些所谓 “盲目流动”的人被赋予一个带有污名化的称呼 “盲流”，而且这一称呼当时特指农民，这反映了在新中国成立后，从农村向城市的流动是当时人口的主要流向。还有一个称呼叫 “黑人黑户”，这一说法来源于1961年6月16日中共中央所发《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》，“大中城市的人口，清查黑人黑户，做到人、粮相符，严禁虚报冒领和营私舞弊”。这是基于1958年所颁布的 《中华人民共和国户口登记条例》对于户口的登记，凡是未能居住在户口登记所在地的人就被称为 “黑人黑户”。同时也产生了一个词叫 “暂住人口”，是基于 “公民在常住地市、县范围以外的地方暂住3日以上，须申报暂住登记”一条的规定，这一制度一直延续到现在。这两个称呼对流动人口的合法性质疑，因此流动人口被严格的控制也就容易被理解了。这一时期，人们被严格的法律和政策固定在所谓的户口所在地，这种控制阻碍了我国经济社会发展的活力未能得到真正的发挥，也使得城乡之间的差距日益显著。

2.逐渐开放阶段

改革开放后，逐渐放开了对人口流动的严格限制。这一时期，一方面严禁农民进城的规定被打破，并开始提出加强流动人口服务和维权工作，逐渐理顺对流动人口的社会管理机制。

中国大规模形成流动人口是在上个世纪的80年代开始，随着中国推进城市化、实现工业化过程中和社会主义市场经济条件下的流动人口，在农村 “推力”和城市 “拉力”的作用下，采取直接或间接转移形式，按照由低收入地区向高收入地区、贫穷地区向发达地区、农村向城市流动的规律不断流动的人口。我国流动人口数量呈逐年增加的趋势：1984年流动人口达到2000多万，1995年达到了8000万，到2000年总数已达1.4亿，占当年全国总人口的10％以上。

随着流动人口大量进入城市，流动人口政策开始松动。1984年10月，国务院发布了 《关于农民进入集镇落户问题的通知》，要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口。开始放开了对农民进城的严格限制。在我国对流动人口的行政管理以公安部门为主，劳动和社会保障，卫生、教育、计划生育等部门分别管理流动人口的不同方面。1995年，中央综治委出台了 《关于加强流动人口管理工作的意见》，对流动人口管理的指导思想是 “因势利导，宏观调控，加强管理，兴利除弊”，提出了加强流动人口服务和维权工作，但在具体措施上还是偏重于管理和控制。

3.社会融合取向阶段

进入21世纪以来，对于流动人口管理逐渐出现了社会融合取向并日益完善。以2003年6月20日国务院废止 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》为标志，对于农村人口的城市化采取了更为积极推进的政策，将城乡居民的身份平等作为户籍改革的最终目标。2006年在 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，基于对 “农民工问题事关我国经济和社会发展全局”“维护农民工权益是需要解决的突出问题”的判断之下，提出了 “公平对待，一视同仁”以及 “强化服务，完善管理”的解决农民工问题的原则，出台了一系列关于解决农民工切身问题的措施，并提出要在全社会形成关心农民工的良好氛围。2007年 《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，进一步提出要将流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划，对于流动人口管理从控制转向服务与引导的取向日趋明显。进入新世纪特别是2005年开始，在一些地方政府文件中开始将流动人口称为 “新市民”，在一定程度上开始回应流动人口的社会融合的需求。

二、流动人口新特点及流动人口管理的新要求

（一）流动人口发展新特点：内部社会分化与社会融合差异

社会分化是社会成员按照财富、尊严或其他特征分为不同的等级或集团的社会现象。经过20多年的发展，在中国社会结构快速变化的大背景下，近年来，我国流动人口的内部分化明显，其诉求也表现出了新的变化与差异。以作者的观察，按照经济、生活状况及社会融合愿望等要素粗略地分，在流动人口内部基本分化成为这样四个不同需求的群体：

第一个群体是与居住地融合度最高的一个群体。他们一般在居住地创业或在企业中从事专业管理或专业技术服务，有了自己比较稳定的事业，收入比较高，具有一定的经济基础，能够在城里购买了商品房，携带妻子孩子甚至老人共同居住在城市，也可以让孩子享受到优质的教育资源，对居住地归属感、认同感很高。已经并无流动的愿望也可以基本稳定地生活在自己居住的地方，仅仅因为户籍而被称为流动人口。

第二个群体属于趋于稳定的群体。他们相当于城市的白领，收入中等，有的甚至在企业中成为中层管理人员，面临着同城里人一样的问题，需要买房子，有的已经付了首付，希望孩子能上好一点的学校，希望将父母接到城里赡养，这些人，对居住地有较高的认同感，属于可以不回乡的人。融入居住地对于他们来说只是时间问题。

第三个群体的人是比较徘徊的群体。他们在居住的城市里时间长短不一，有一定的工作能力，虽然也跳槽，但已经不那么频繁，已经结婚，孩子还在老家，夫妻共同打工，对家里挂牵较多，希望能把孩子接到身边，对未来还缺乏一个明朗的期待，对老家的认同感和归属感更强，但也不愿意放弃城市里的一切，属于在城乡之间徘徊的一群。他们需要更多的制度和社会的支持，才能使他们的融合成为现实的需求。

再有就是更为年轻的一个群体，大多数是85、90后，国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2011》显示，这一部分群体在流动人口总体中占有最大的比例，大约占有总量的一半。他们中间也可以分为两个部分，一部分人学历高，工作能力强，工作环境比较好，收入较高，虽然缺少积累，居无定所，但对未来有一个比较稳定的期待，因此对居住地的融合需求较高；另一部分人则因为学历低，个人能力方面的原因，心智还不成熟，工作环境差，也不稳定，对未来比较茫然，同时这一群体大部分也同样缺乏在农村的生活和生产经验，对城乡均缺乏认同感和归属感，因而处于频繁的流动中。这是融合需求最不明确的一群，基本处于社会的边缘群体，不同的社会支持为他们提供了不同的可能，他们可以称为经济社会发展的未来中坚，也可能成为社会不稳定的因素，因此是急需社会积极支持的一个群体。

除此之外，还包括一些诸如流浪乞讨人员等的其他流动人口。

流动人口的分化，使他们的诉求虽然存在明显差异，但在现实中，其中任何一个群体的社会融合的支持的制度排斥依然存在，对城市户籍以及与户籍有关的城市人口待遇，如社会保障、共同的劳动就业服务、教育、医疗卫生等福利的平等待遇和市民权利的获得是他们共同的诉求。

（二）流动人口社会管理面临的新挑战

流动人口是我国现代化建设的必然产物、是与城镇化进程伴生的人口现象，是经济社会转型发展不可或缺的重要力量，已经成为全面建设小康社会的一支生力军，是我国经济社会发展的活力与动力之一，合理有序的人口流动可以促进我国经济社会的发展，推进城市化和工业化的进程。反之，也可能对经济发展，社会秩序稳定造成一定的负面影响。这几年的东南沿海 “民工荒”显示了人口流动的重要性，也对流动人口的社会管理提出了更高的要求。

首先，流动人口的内部分化和社会融合需求的差异要求对于流动人口的管理更加细化。这种分化要求对管理对象的需求进行深入的分析与判断，才能真正满足他们的不同需求，使他们成为激发社会活力，推动社会发展的力量，而不是反向的作用。第二，流动人口社会融入要求与制度性障碍的存在矛盾。对于流动人口社会融入的最大障碍的城乡二元的户籍制度，要在全国范围内解决，依然有较大的难度。第三，流动人口的权利诉求的日益强烈。由于信息化和全球化的影响，特别是互联网的发展，流动人口对权利的理解和诉求日益强烈，特别是新生代流动人口，他们思想活跃、精力充沛、社会影响力较上一代加大，提高收入、融入城市的愿望更为迫切，但又比较混乱，他们的求解方式也表现为积极与消极的手段并存。

目前从中央到地方对流动人口出台社会融合取向的政策措施，如地方政府对户籍制度改革的实验，以 “居住证”替代了 “暂住证”，农民工社会保险、流动人口子女义务阶段教育问题等的一系列政策措施的出台等，但由于这些政策是零碎的、地方的甚至是部门的，缺乏整合的思路，因此作用十分有限，远远满足不了流动人口的社会融合需求。

三、基于社会融合取向的流动人口管理策略

基于社会融合思路的流动人口管理应该以人为本，以全社会和谐发展和满足流动人口需求为目标，以整合的思路全方位为流动人口服务，以实现有效的社会管理，并促进社会和谐发展。

1.以社会融合的理念实施流动人口管理

社会融合取向的流动人口管理理念，即要尊重流动人口的的诉求，消除对流动人口的社会排斥，通过完整的、全方位的社会服务为他们的社会融合需求创造必须的条件。这就要求：实施对于流动人口的社会政策，必须维护他们的经济权益、政治权利和社会权利，实现流动人口在地域、职业、身份上的同步转换；通过积极的流动人口服务政策，引导合理流动；同时提升每一个个体融入社会的能力，发挥他们在经济社会发展的积极作用。

2.注重流动人口内部分化与差异以明晰的流动人口管理目标

流动人口是社会经济发展特别是城市化发展的必然需求。因此，应该科学认识流动人口在中国发展中存在和发展的规律，根据中国的实际发展，针对流动人口的内部分化与需求差异，明晰流动人口管理的目标。现阶段，我国流动人口的管理应以服务寓于管理中，这种服务应对他们的需求差异进行正确评估，根据流动人口内部不同群体的需求出现更加细化的完善的政策体系，能够实现各取所需，通过服务实现由有效的管理，推进流动人口的社会融合，激发他们的活力，消除其中对于不利于和谐的因素，实现社会的公正，维护社会稳定。

3.以整合的思路实施流动人口社会管理

流动人口管理包括流动人口信息、组织力量、制度政策等多方面的内容，也包括流动人口管理的各个职能部门。目前存在流动人口社会融入政策还未能形成完善的体系，管理上也存在条块分割等问题。因此需要整合的思路，理顺流动人口管理的体制机制。首先要整合流动人口信息，建立流动人口信息平台。通过整合各地方、各部门的人口信息，实现流动人口的全国联网。第二，整合流动人口管理的行政组织力量。对于流动人口管理分属多个部门，涉及公安、劳动保障、医疗、计生、房管等，通过部门的整合，实现政策、信息等的共享与协调，及时发现他们的需求与问题，对流动人口实行有效的服务和管理。建立流出地与流入地的政府部门合作机制，形成合力。第三，推进流动人口的社区融合。基层政府和社会组织应以优势视角看待流动人口，积极引导他们参与所住地区的社区事务，通过各种活动促进他们与社区居民的良性互动，增进双方的认同感，以及流动人口的归属感，重建他们的社会支持网络。第四，政府应重视公益组织实施针对流动人口社会融合的项目，积累的经验，推进流动人口社会融合政策的完善。

参考文献：

1.丁开杰.“社会排斥”概念：语义考察和话语转换.晋阳学刊，2009（1）

2.熊光清.欧洲的社会排斥理论与反社会排斥实践.国际论坛，2008（1）

3.黄匡时，嘎日达.社会融合理论研究综述.新视野，2010（6）

4.徐祖荣.流动人口社会融合问题研究.北京城市学院学报，2008（4）

（陕西省社会科学院社会学研究所）