国家层面政府创新管理的变迁路径

　　政府创新管理的核心命题就是科学界定政府和市场在科技创新中的关系以实现科技资源配置的帕累托最优。党的十八届三中全会肯定了市场在资源配置中的决定性作用，但同时强调在科技创新领域要正确地发挥政府作用。然而，目前我国中央政府层面的科技创新管理存在着市场与政府机制的双向失衡，具体表现为五个“偏低”：科技战略与管理政策的定位偏低；科技管理部门在政府序列中的地位偏低；科技政策的执行效能偏低；市场机制对创新要素配置的导向性作用偏低；科技规划、政策和法律法规的效力等级偏低。由此，本书借鉴国内外政府创新管理的成功经验和发展趋势，提出如下对策建议：

(一)提高政府创新管理的认识和定位，确立科技创新战略的核心地位

　　建议将科技创新定位为国家发展战略的核心，成立直属中共中央的科技创新战略研究咨询机构，将政府创新管理作为政府公共管理最重要的内容之一，将科技创新管理提高到与宏观经济调控同等的综合管理高度，充分发挥科技创新的先导、基础和战略性作用，平衡市场和政府在科技创新中的关系，强化政府创新管理在科技资源整合与利用中的基本职能，高度重视和积极推进软科学研究。重点做好三个方面的工作：

　　第一，在中共中央政策研究室下设专门的科技创新研究局，负责战略决策、政策制定和全面协调工作。从党内的决策咨询和辅助机构来看，目前的中共中央政策研究室下面设有经济、党建、哲史、文化、政治、社会、农村、信息、国际和综合十个研究局，没有单独设立研究科技创新发展战略的决策咨询机构。这至少从政治象征意义上表明，执政党对科技创新战略的认识和定位还有待提升，虽然逐渐上升到国家战略，却没有明确科技创新在国家发展战略中的核心地位；科技创新管理降格为同卫生、交通等一样的社会事业管理，在党内的受重视程度不够，从而最终导致在整个国家行政序列中的地位偏低。新设立的科技创新研究局主要是提供科技发展报告、预测科技发展前景、进行科技发展的调研、提出科技发展的建议，并对有关科技战略、决策与政策的可行性进行研究和咨询，并建立定期向中共中央政治局常委汇报的机制。

　　第二，确立科技创新在国家发展战略中的核心地位，建立市场与政府在科技资源配置中的双向平衡机制。东亚地区创新管理最核心的成功举措，就是确立了科技创新作为立国之本的至高地位。从整个国家科技创新管理的宏观体制、机制变革的要求及趋势来看，科技创新战略定位的提升是后续政策调整和政府管理机制改革的先导，这本身也是政府创新管理体制、机制变革的重要内容之一。当然，随着科技创新提升到国家发展战略核心的高度，要进一步思考市场与政府的关系，既要坚持市场机制在科技创新要素配置中的基础作用，又要认识到现阶段政府在科技资源配置中的导向作用。特别是，政府要加大对具有战略性意义的重大科技政策的研究，对直接影响国家竞争力的重大科技问题提出政策导向，加强科技政策的宏观指导力度，尽可能减少特殊性政策和个别性政策的运用¹⁴⁸。

　　第三，重视软科学研究在政府创新管理的基础作用，全面提升软科学支撑科学决策的能力。软科学是一门立足实践、面向决策的新兴学科，是直接为政府科技创新管理提供决策支撑依据的系统科学，曾经是20世纪80年代之后我国科技管理领域的重要内容，对国家的改革开放、科技体制改革产生了重要影响。例如，国家中长期科学和技术发展规划战略研究，就是21世纪我国规模最大也最成功的一次软科学研究。但是，由于我国的科技创新重硬轻软、重技术工程轻人文社科，对软科学的投入占R&D经费的比例还不足1%，全国只有北京市在科技管理部门还保留着软科学处¹⁴⁹。为此，应当恢复和提升软科学研究在科技创新管理中的基础地位，将软科学投入占比提高到全国R&D经费的5%以上，在重大战略和决策过程中积极开展软科学研究，并形成固定的决策程序和工作机制。

(二)进一步深化“大部制”改革，组建新的科教创新发展部

　　建议将国家科技教育领导小组、科技部、教育部、文化部、自科基金委、两院(科学院和工程院)等合并成立新的科教创新发展部，原有工信部当中涉及科技创新、信息化发展、科技型中小企业培育等方面的职能也一同并入。新的科教创新发展部由一位具有中共中央政治局常委身份的副总理兼任部长。其他各行业部委当中涉及科技创新的职能，能够剥离的都转交给科教创新发展部，不能剥离的则通过部际会商机制解决。这样做的理由有三个：

　　第一，符合“结构追随战略”理论的要求。美国著名管理学家钱德勒研究发现，任何战略必须有组织保证实施，结构追随战略意味着组织结构必须匹配战略规划¹⁵⁰。政府要把科技创新管理置于国家发展战略的核心位置，就必须组建创新组织来实施这一使命。相比之下，日本确立“科学技术创造立国”战略和韩国确立“科技立国”战略之后，相继进行了大部制改革，提升了科技部的管理权限、职能乃至行政级别。我国既然已经借鉴日本、韩国等国家发展经验，强调国家创新体系建设，且科技行政体系都具有高度集权色彩，在科技创新管理结构上必然也要向这个大的方向靠拢。

　　第二，符合整合科技创新管理职能的要求。1998年的大部制改革方向虽然明确，但是行动却不彻底，留下了很多问题。就科技创新管理而言，包括科技部在内的15部涉入其中，并有独立管理机构和预算，在横向上形成了科技部、财政部、发改委、工信部、教育部、两院、自科基金委等国务院下辖的20多个平级的部门和机构多头管理国家科技创新事务的局面。在这样复杂的情形之下，科技创新管理的职能被各个部门连同预算资金一起割裂分摊，科技部与其他部委在名义上持平，但实际上受到诸多制约。例如，教育部和科技部分离，导致基础科研和应用科研分离；科技部只负责自然科学和工程技术，管不了人文科学；工信部与科技部争权，在能源、光伏等科技产业发展和科技成果转化等方面相互对立；各个部委的科研项目更是屡有重复，浪费国库资源。这些原本应当集中、统一行使的科技创新管理职能，只有在新的科教创新发展部的大框架之下才能实现整合。

　　第三，符合解决部际协调矛盾的要求。科技创新管理“九龙治水”的现状，催生了目前的部省会商与合作机制，但却运转不灵。从横向上看，虽然2008年国务院机构改革赋予了科技部统筹协调全国科技工作的职能，但实际上科技部既没有科技创新管理的决策权，也没有科技创新资源的配置权，既比不上发改委、财政部，还要与教育部、工信部等部委争夺各种资源。就纵向而言，科技部对于省(自治区、直辖市)层面的科技厅(科委)不是直接领导而是业务指导，各地方的科技创新管理部门主要接受同级政府的管辖。在建立新的科教创新发展部之后，虽然还要面临纵横两方面的协调问题，但是由于新部长由身兼中央政治局常委的副总理担任，同时内部整合了原来涉及科技创新领域的各部委及其相关资源和决策权，与其他部委之间进行协商之时更具权威性。从长远来看，这也有利于行政审批权逐渐从发改委等行政机构之中逐渐回到各部委和地方政府手中。

(三)加强政府对科技创新活动的全程管理，推动科技成果的市场转化

　　建议建立国家科研预算审核、运行监督和评价体系，推动政府科技创新管理重新向基础研究和公益科技领域倾斜；积极推进以企业为主体的科技创新体系建设，改变目前以政府为主导的官产学研合作机制；推动高等院校和科研院所的“去行政化”，试行分类、分级的管理办法；以立法的形式建立国家层面的科技创新评价机制，分别对科研成果和科技人才进行科学的评价。

　　第一，建立国家科研预算审核、运行监督和评价体系，引导政府科技创新资源重点投向基础研究。为提高政府研发经费的使用效率，要尽快建立科研预算编制的行政体制，在全国人民代表大会设立专门的委员会承担科研预算的调整及分配，具体编制政府的财政科技预算，并根据项目评价结果对预算进行调整，确保政府财政预算和国家发展目标及投资方向的一致性。改变目前重应用研究、轻基础研究的政府科技资源配置导向，要重点扶持基础研究，支持公益类科研机构，解决关乎社会发展全局的科技问题，瞄准具有产业带动作用的平台高科技、共性科技和国防尖端科技，逐步减少对竞争领域企业科技创新活动的直接支持，增加在农业、公共卫生、能源、交通、环境保护、国防安全领域的科技投入。

　　第二，确立企业在科技创新体系建设中的主体地位，建立以企业为主体、产学研有机结合的技术创新体系。企业在科技创新中的主体地位主要是通过市场机制实现的，也就是由面向市场的企业来承担应用科技和开发技术的任务，通过立法支持和保障科技成果的转化，真正在全社会层面建立以企业而不是政府为主体的科技创新研发体系，鼓励大量的科技创新主体力量流向民营企业等市场化程度较高的企业或机构。当然，在这个过程中，政府可以通过出台支持科技成果转化、保护知识产权等方面的立法，通过财税、金融、政府采购、科技计划等方面的政策措施，鼓励和引导企业成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和技术集成应用的主体。

　　第三，加快高校和科研院所的“去行政化”改革步伐，试行分类、分级的管理办法。公立高校、科研院所要分为国家和地方两个层级进行管理，允许民间资本和企业投资进入，进一步探索董事会制的改革，打破高校、科研院所行政领导的政府任命制，推动行政领导与政府行政级别、待遇和科研项目的脱钩。取消目前的“双肩挑”体制，高校的党务、行政人员不得兼任教职，不得参与科研项目的申报、评审和实施，实行与教师、科研人员不同的薪酬制度和职级晋升机制。上述改革应以立法的形式加以确定，国立高校和科研院所应由全国人民代表大会进行立法；地方政府负担的高校和研究机构应由地方人民代表大会进行立法。

　　第四，以立法的形式建立国家层面的科技创新评价机制，分别对科研成果和科技人才进行科学的评价。一方面要建立分类的科技项目评价体系，对于基础科学、应用研究、科技产业化等不同类别的科技活动，要确定不同的评价目标、内容及标准。对于基础研究以及高技术探索性研究，要以科学意义和学术价值为评价重点，突出其创造性和自由探索性，避免单纯地以论文数量为导向的评判，强调论文的水平、引用率以及科研对学科发展的影响。要逐步推行科技评价的国际化，加快与国际的接轨，实时引入外部独立机构，建立独立评价制度。另一方面要优化科技人才评价制度，营造允许失败、允许冒险的科研氛围，避免追求短期效益和轰动效应；建立分类、分级的科研人才评价机制，对于教学型人才和研究型人才既要一视同仁，又要实行体现公平的薪酬与奖励机制、职称评定机制。

(四)推进政府创新管理的法治化，健全配套立法，完善科技立法体系

　　建议全国人民代表大会进一步修订《科学技术进步法》，将其确立为我国科技创新管理领域的基本法律，以此为龙头健全相关的配套立法，形成相对完备的科技创新法律体系；进一步下放科技创新管理的立法权，鼓励地方政府、人民代表大会在其职权范围内结合本地区科技创新管理需求加强立法；清理现有的法律存量，剔除过时的法律法规，精简重复法规和条款，消除相互之间的矛盾冲突，补充修改有关内容，使之成为内容和谐统一、符合当前实际需要、具有可操作性的完整法律体系。重点要做好三个方面的工作：

　　第一，围绕细化和落实《科学技术进步法》，针对基础研究、高技术研究及高技术产业发展、科技投入、科技评估等方面存在无法可依的窘境，尽快制定出台相应的法律法规，以填补立法空白。首先，要健全和完善我国科技创新立法的公法体系，明确科技立法各方主体的权利、义务和责任，制定相应的科技创新立法规划，防止突击立法。其次，要将《科学技术进步法》的纲领性和原则性的法条进行细化，加快丛生性的配套立法，提高科技创新立法的操作性和应用性。例如，日本科技创新立法超过3 000件，其中1998~2003年为推动大学等科研机构成果转化，相继制定了《大学等机构技术转移促进法》(TLO法)、《产业活力再生措施法》、《产业技术力强化法》、《知识产权基本法》等一系列丛生性法律。最后，还要提高科技创新立法的级别和效力层级，改变目前条例、部门规章远多于基本法的格局，实现立法对政府科技创新管理全过程的覆盖。

　　第二，进一步下放科技创新的创制权和立法权，提升立法速度和质量。以日本为例，从1995~2010年，为推进政府主导的产学官合作模式，日本几乎每年制定出台一部相关法律¹⁵¹。我国在科技创新领域的立法速度之所以迟缓，非常重要的原因就是创制权和立法权往往集中在中央层面，不了解处于科技研发和创新第一线的地方政府、科研机构和院所以及科技从业者的实际需求。为此，全国人民代表大会要将科技创新立法的重心下移。国家层面的科技立法应关注科技发展战略层面的重大问题，而地方政府应当更积极地行使科技创新的立法权，不断提高立法速度和质量。特别是，应广泛吸收科技专家成立专门的咨询委员会，参与科技创新管理的立法工作。尤其是重大科技战略、规划的制定及其配套法律法规的出台，应当充分听取科技专家的意见，事前做出实事求是的评估，加强立法过程的民主性。

　　第三，全国人民代表大会应积极根据社会的变化、科技的发展和新情况的出现，建立自上而下的科技创新立法审查和执法监督机制。一方面，对已经存在的各项法律法规，要根据新的《科学技术进步法》进行重新审查和及时修正，加强科技创新立法的针对性和可操作性，加强各级政府之间、政府各部门之间科技创新法律、法规之间的协调与配套。另一方面，要加强执法监督，推动法律与政策的转化与对接，加强立法、执法和司法环节之间的应用反馈与衔接，建立科技创新立法的回溯机制和反馈机制。

(五)推动政府创新治理模式的转型，建立多元的保障和支持体系

　　建议培育和发展第三方力量，更多地运用社会化方式进行间接管理，构建科技创新的公共治理模式；强化政府在科技创新过程中的引导、监管和服务功能；积极推进科技金融体系建设，建立起一个“政府引导、市场运作、信息共享、风险分担”的多元化科技金融合作机制；制定中长期创新人才发展规划，形成有助于政府管理人才和科研人才成长的创新环境；积极运用“大数据”、“云计算”等现代科技革新管理手段和工具，推动政府创新管理的多元化、网络化和电子化，预防和惩治政府科技创新管理过程中的寻租腐败和学术不端等行为。

　　第一，“政退民进”，积极推进政府创新管理职能的转变，为第三方力量的发展腾出更大空间。政府工作重心应逐步从直接的科研项目管理转向公共服务型的治理模式，在强化“政策功能”的同时，通过政府购买公共服务等形式吸引社会中介组织等第三方力量的参与，抑制政府自身的扩张，精简机构和人员，降低运行成本。通过政策引导形成一批具有行业带动作用的各种形式的产业技术研究开发联合体，吸收相关中小企业参与组成行业性技术中心或联合体。大力扶持民间性的科学研究促进和资助机构，发挥其在协调科学研究与技术开发工作中的重要作用。政府应积极转变职能，鼓励民间中介服务机构的发展，不断强化和规范社会中介服务组织市场化运作机制，实行中介服务的组织网络化、功能社会化、服务产业化。在加强对第三方力量的培育、增强其自我管理能力的同时，政府还要加强对第三方力量的监管，围绕科技创新和成果转化，积极探索政府、社会、企业、高校和科研院所之间新型的产学研合作机制。

　　第二，大力发展科技金融，建立起一个“政府引导、市场运作、信息共享、风险分担”的多元化科技金融合作机制。政府作为科技创新管理的重要主体，是科技金融市场的引导者、服务者和管理者，应重点从政策聚焦、科技信贷、风险投资、资本市场和综合服务平台等方面着手，着力构建一个由资金的需求、供应、中介等多方参与的，有利于增强科技型中小企业内源和外源融资能力的投融资体系，全方位服务科技创新成果转化的全过程，切实解决科技创新创业的投融资难题。认知并赋予科技金融以国家级战略的历史使命，借鉴国内科技金融政策性效应的成功模式，推进科技金融的政策性功能与市场机制的协同作用。进一步明确政府科技创新管理过程中的投融资扶持对象，创新财政科技投入方式，加大政府财政性科技投入力度。加紧建设国家层面支持科技成果转化的服务平台，构建全国统一的科技信息系统和科技企业征信系统，形成对科技金融体系的有效支撑。

　　第三，制定中长期创新人才发展规划，形成有助于政府管理人才和科研人才成长的创新环境。政府要发挥市场机制在人才资源配置中的基础作用，通过经费资源和人才市场价格杠杆，实现人才需求与实际配置人才规模与结构的动态平衡和优化配置。就国家层面而言，要对照科技发展战略与规划的要求，制定培养创新型国家人才的标准计划。搞好人才安居工程，破除户籍制度对人才流动和落户的限制，吸引创新人才群体的集聚。引导创新人才在全国范围内自由流动、合理分布，实现中西部与东部地区人才的平衡配置。逐步开始制定人才移民政策，吸引各类国际人才的聚集，同时摒弃以国籍、以学历、以校名评价人才的不合理机制，深度培养和挖掘本国和本地人才的潜力。改革人事制度、医疗社会保障体制和个人所得税制，建立合理的薪酬激励机制，降低科技创新人才的生活成本，解决配偶、子女就业、上学的后顾之忧。

　　第四，积极运用“大数据”“云计算”等现代科技革新管理手段和工具，推动政府创新管理的多元化、网络化和电子化。根据大数据要求，建立一个覆盖全国的以科技企业、科技项目、科技服务等信息为核心的科技创新资源共享平台；加强数据收集、挖掘、分析，及时补充完善市场资源，建立强大的后台支撑，为各类创新主体提供一口式网上受理窗口；采用云计算手段，开发新的政府创新管理政策分析、制定和抉择的新技术；完善现有的电子政务系统，推动“制度+科技”源头防腐机制的建立和运行。