宁波社会管理创新案例研究

宁波社会管理创新案例研究

励慧芳

摘　要：加强和创新社会管理，是党中央深刻分析我国经济社会发展形势，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。宁波地处我国市场经济的先发地区和对外开放的前沿地带，较早面临着伴随经济高速发展、城市化加速推进所带来的一系列社会矛盾和问题。改革开放以来，特别是近年来，宁波市委、市政府高度重视社会管理工作，相继作出了建设“平安宁波”、“法治宁波”等决策部署，以改革创新精神加强和改进社会管理，探索形成了一些好的经验做法和一批社会管理创新品牌。我们从宁波市本级、余姚市和北仑区等地选择三个案例进行深入调查分析，旨在进一步总结地方党政领导班子在基层社会管理创新方面的好做法、好经验，不断提升基层社会管理工作科学化水平，更好地推动经济发展转型升级。

关键词：社会管理　创新　案例

案例一：宁波81890公共服务平台

［案情介绍］

人民群众日益增长的公共服务需求与相对滞后、短缺的公共服务供给之间的矛盾，这是新形势下加强和改进社会管理工作必须准确理解和把握的重要问题，也是当前各级党委、政府加强社会建设、创新社会管理需要深入研究解决的重大课题。宁波市围绕“以人为本的治理理念——公众需求导向的服务模式——回应民意的政府责任”这条逻辑主线，充分依靠和利用网络信息化手段，积极打造81890一体化公共服务平台，不断提升公共服务质量和水平，使之成为一个享誉全国的社会管理创新品牌。

81890，拨一拨就灵

81890，宁波方言谐音“拨一拨就灵”。为适应经济社会发展要求，更好地满足和解决市民日常生活需求，2001年年初，宁波市委、市政府对加强城市社区建设作出部署，明确以社区服务为中心，实行政府由管理型到服务型的职能转变。2001年8月18日，作为中心城区的海曙区政府审时度势，以政府信用做担保，成立了81890公共信息服务平台。成立初期，主要还是为市民提供便捷、实时的生活资信、家政服务等。2010年1月，海曙区又将全区有服务职能的56个党政部门，与需要服务的企业进行对接，为他们提供个性化、保姆式的全方位服务，进一步加强81890企业服务平台建设，使之成为深化企业服务、优化经济环境、提高区域综合竞争力的重要载体。

在宁波，81890家喻户晓。小到开锁、家电维修，大到请保姆、心理咨询、寻找失踪人员……81890俨然像个大管家，把大大小小的事务全都承接了下来。在81890，拒绝“可能”、“也许”、“试试看”这种搪塞求助者的词。“天热，想出去旅游，去哪里可以避暑”，“我家的管道堵塞了，请个师傅来通一下”，“我一个老外朋友穿XXXL大号衣服，宁波哪家店有卖”……81890每天接到的电话不少于3000个，涉及内容众多，有咨询，有求助，有投诉，市民对81890有各种各样的期待。“遇到了什么难题，总是第一个想到打81890这个电话。”家住江东黄鹂新村的李兴达老人说。

小政府、大服务

一个平台，三种资源。通过构建功能完善的服务平台和一体化的服务网络，进一步整合资源，为更好地服务基层、服务群众提供了强有力的平台支撑。整合党政资源。构建高效率的行政服务网络，使市民对城市公共事务管理的需求、意见、建议得以及时解决，成为沟通市民与政府的桥梁。整合市场资源。构建全方位的市场服务网络，依托已加盟的700多家服务企业、2万多名员工，为市民提供全方位、全天候的生活服务，满足了市民需求。整合社会资源。构建多元化社会服务网络，组建上千名有一技之长的红帽子志愿者队伍，为市民提供个性化服务，使一大批有志于奉献社会、回报社会的志愿者有了积极参与的机会。

一个可以复制到全国乃至世界的公共服务供给模式

2002年10月，中国家庭服务业协会在宁波召开现场会，向全国推广“宁波81890服务模式”。2004年11月23日，商务部组织全国30多个城市的代表来宁波，现场交流和研讨宁波81890服务平台的鲜活经验，将81890服务新模式推向全国。2007年11月15日，商务部在宁波81890召开“全国家政服务业现场经验交流会”，将81890服务模式再次推向全国。10年来，81890先后获得了“第八届全国职工职业道德建设十佳单位”、“全国五一劳动奖状”、“全国巾帼文明示范岗”、“全国三八红旗手”、“全国青年文明号”、“全国精神文明建设工作先进单位”、“全国百家诚信服务优秀单位”、“全国社区服务优秀项目奖”、“中国城市管理进步奖政府创新奖”、“浙江省改革开放30年百件典型事例”、“浙江省服务名牌”等90多项荣誉。联合国经济和社会事务部通信和信息管理处处长NikhilChandavarkar在亲身体验81890老年人应急呼叫系统后，为之深深折服。他说，81890平台整合了很多服务资源，一个号码包罗万象，真是个了不起的创举，“我要把81890模式复制到全世界”。

［分析点评］

81890公共信息服务平台走过了10年历程，在新老宁波人心中，建立了“拨一拨就灵”的金字招牌。全国100多个城市应用了81890模式。81890为什么这么受欢迎、受信赖？

1．创新公共服务的利民平台。政府的功能不可能无所不包，一个服务型政府也不是一个大包大揽的政府。难题如何破解？81890作出了回答：适应市场经济的发展条件，政府发挥主导作用，培育多元化的公共服务主体，提供多样化的公共服务产品。81890以优质、便民、简约、高效的服务机制，有效地把公共服务的规划方（政府）、供给方（加盟企业、志愿者、非营利机构、政府机构等）、使用方（市民、社会组织、企业等）联系了起来，使党和政府赢得了民心、企业赢得了市场、百姓赢得了实惠。

2．支撑公共服务的信息系统。81890在求助信息处理流程、加盟企业的服务流程、服务质量投诉流程以及网上求助处理流程等各个环节都有相应的信息化管理系统，对每项服务进行全过程监控。同时，81890又是一个完整、动态的信息循环系统，及时、动态地把握服务对象的需求变化，并在互动过程中完成对资源的主动吸纳，促使供给资源随着社会需求不断丰富、完善和规范。

3．打造公共服务的零距离。81890坚持“以人为本”、“让人民群众100%满意”的核心理念，通过响应式服务，满足市民多样化需求，较好地实现服务供需零距离、社会协同零距离、党群关系零距离。同时，在便民利民的服务过程中，发展社会信用中介组织，开展政府、企业、公民信用活动，积极倡导社会信用文明。

4．形成流转互动的对接机制。政府借助81890这座桥梁，构建起一个互动诚信的服务平台，把千家万户居民的需求与成百上千的服务主体有效地连接在一起。81890将看得见的手（政府）、看不见的手（市场）、有温度的手（志愿者、非营利机构）拉起来，形成了促进社区和合、社会和谐的同心圆。

案例二：余姚“阳光村务八步工作法”提升基层社会管理服务水平

［案情介绍］

近年来，余姚市着力探索村党组织领导下的村民自治运行机制，以“民主决策、民主管理、民主监督”为中心，发挥村务决策网络体系作用，对村务运作进行“流程再造”，着力实施“阳光村务八步工作法”，提高村民群众参与村级事务的积极性，提升农村基层社会管理服务水平。

打理村务还得靠制度

在改革开放的现阶段，农村社会仍然面临着诸多问题。如农村干部普遍存在管理水平较低、自律意识不强的状况，农村党风廉政建设监督不到位、约束不严格，农村集体资产的经营管理漏洞多，等等，成为影响和制约农村社会稳定和谐的难点与瓶颈。20世纪末，市委、市政府开始逐渐意识到在种种现象背后的深层次问题，就是在基层民主法治工作上的欠缺，现有的制度架构已经不能较好地适应新时期的农村建设发展需要，难以满足村民群众日益增长的民主法治需求，光靠村班子少数人的努力难以真正实现为民决策、为民办事的良好初衷。2004年，市委、市政府在每月例行走访时从部分老党员、老同志口中了解到，大家对现行的村务决定程序意见比较集中，认为少数干部说了算，不尊重群众、难体现民意。市委、市政府经过认真反思和商议，决定顺势而为，理顺村级组织运转机制，将村里诸如涉及村级经济发展规划、村级财务预决算、村内兴办公益事业、重点项目等与村民切身利益相关的重大事项，纳入民主决策范围，创建了村民民主自治议事的分步实施办法，并从最初的议事五步法，逐步发展和完善为“阳光村务八步法”。

“阳光村务八步工作法”

以村党组织为核心，以农村党员教育活动点为依托，构建起“村党组织—村三套班子—村民小组长—党员教育活动点—党员骨干—若干联系户”一级抓一级、层层抓落实的村务工作责任联系网络，形成村务决策从下到上、上下结合的网络体系，确保党员群众全程参与村务决策。着眼于规范村务运行程序，实施“阳光村务八步法”：

第一步，收集民意。党员通过走访、座谈等形式，了解群众的所思所想，听取联系户群众对村级事务的意见建议，并对掌握的信息进行初步的分析梳理。

第二步，提交提案。在党员教育活动点形成一致意见后，结合党员教育活动点每月一次的定期活动，每位党员发言交流，由活动点负责人组织开展讨论，在充分讨论并形成基本意见的基础上，形成书面材料，并按照村级事务党员提案制度的有关规定，向村党员提案工作小组提交提案。

第三步，方案论证。村党员提案工作小组根据提案范围和内容，分别报村党组织和村委会，经村两委会讨论，确定是否采纳，如果采用，形成可行性方案。

第四步，党员讨论。村党组织将村两委会形成的可行性方案根据所涉及事项的内容反馈到党员教育活动点，进一步征求党员群众的意见建议，形成实施方案。如涉及事项属村级重大事务，提交党员大会讨论。

第五步，形成决议。根据先党内后党外的原则，村党组织将拟实施的方案先提交党员大会讨论，在达成初步共识的基础上，按重大事务党员票决制度规定实施票决，当场公布票决结果，形成党员大会决议。

第六步，作出决定。如党员大会作出的决议属于须提交村民会议或村民代表大会决定的村级重大事务，在党员大会形成同意决议后必须提交村民会议或村民代表大会讨论，依法作出是否实施的决定。

第七步，监督实施。村民会议或村民代表大会作出实施决定后，由村民委员会组织实施，接受村民代表监督小组的监督。村民代表监督小组对村委会实施情况实施全程监督。

第八步，结果公开。各类工程项目完工、有关活动结束后，在村民代表监督小组和民主理财小组监督下完成竣工结算，并将工程（活动）情况及财务收支情况，按照村务、党务公开的要求实行公开，接受全体党员群众的评议和监督。

村务公开的成效

“阳光村务八步工作法”在全市推广后，当年全市265个村的1097个党员教育点共提出大小村务提案15956件，梳理汇总成10324件，除当场答复解决外，共形成提案2928件，在规定期限内办结2575件，并对其他提案进行了回复处理，真正实现了村级事务党员群众说了算。如谢家路村在配合镇里建造公路时，遇到了房屋拆迁的难题，但在几名党员带头下，整个拆迁没有出现一户“钉子户”。村民理解地说：“这些事都是以民主方式决定的，所以村里的事就像我们自己家里的事一样，不能因为我一户不肯拆迁而耽误全村的大事”。一名村干部说：“以前我们办的事往往和群众的想法不合拍，结果是花了钱、出了力、办了事，却得不到群众的理解和支持。‘阳光村务’尊重了群众的意愿，使村干部的工作方法有了规范的程序，得到了极大的改进。群众气顺了，干部心齐了，社会和谐了。”

［分析点评］

1．党员群众行使民主权利有了一项规范的制度。“阳光村务”使党员群众全面了解并自觉参与村级事务，确保了党员群众民主权利的行使。尤其是通过党员首议制、党员提案制、党员表决制、党务公开制的实施，做到了重大事项党内先知晓、重要文件党内先传达、重大问题党内先讨论、重大决策党内先行动，有效保证了党员各项民主权利的行使，充分调动了党员群众参与村级事务的主动性、积极性和创造性。

2．强化民主监督有了一个有效的抓手。一方面，“阳光村务”改变了原来村级事务的决策方式，党员群众作为村务决策的主体全程参与村务的决策与实施，对村两委会的工作进行有效的监督；另一方面，“阳光村务”有效地解决了党内监督工作中的一些突出问题，既解决了以往少数人监督多数人的问题，也改变了以往自上而下的单一的监督形式。“阳光村务”丰富了党务、村务的监督渠道，确保了党员群众充分行使民主监督的权利。

3．发展村级民主有了一个.通的渠道。以往，村两务公开只注重结果，公开渠道窄、信息量小，党员群众不能真正了解村级事务的运作过程，也不能较好地参与村级事务的管理，即使党员群众具有较强的民主意识，也很难找到合适的表达途径和实现形式，影响了村级民主的有效推进。“阳光村务”进一步提高了村级事务的透明度和党员群众的知晓度，扩大了村级事务党员群众的参与面，拓展了发展村级民主的有效渠道。

4．巩固基层组织建设有了一个扎实的平台。“阳光村务”既扩大了民主，凝聚了人心，又集中了民智，促进了工作。同时，“阳光村务”较好地理顺了村两委会之间、村两委会与党员群众代表之间、党员群众代表与普通群众之间的关系，使村两委会的工作与广大党员群众的意愿紧密地结合在一起，真正做到了合心、合力、合拍，进一步促进和巩固了基层组织建设。

案例三：北仑“三位一体”推进基层社会管理体制创新

［案情介绍］

宁波市北仑区陆域面积593平方公里，下辖6街道2镇1乡，有211个村民委员会和35个社区居委会，现有常住人口78万，其中户籍人口36万。北仑境内设有北仑区一个行政区和宁波经济技术开发区、宁波保税区、宁波出口加工区、大榭开发区、宁波梅山保税港区5个国家级开发区，是浙江省、宁波市对外开放时间最早、程度最高、国家级开发开放功能区最为集中的区域。在工业化、城市化的快速推进下，北仑区的基础社会结构发生了深刻的变化，从而较早地遇到了由这种变化带来的一系列社会管理难题。

新时期基层社会管理面临的挑战

基层社会形态快速变化给社会管理带来了盲区。北仑建区之初为农村形态。经过25年的发展，北仑区90%以上的行政村涉及开发建设，90%以上的劳动力转移到城镇第二、三产业就业，近900家规模以上企业以及数千家中小企业落户，53万的外来人口涌入，使得社会基层出现了村、居、企交织分布以及本地城市居民、农村居民、外来人口混合居住的社会形态。传统的村、社区社会管理压力激增，基层社会出现了管理的盲区。

基层社会管理网络不健全影响了政府管理的效能。在人员流动和社会成员就业形式多样化的趋势中，“单位人”快速转变成“社会人”，单位组织解决社会问题的能力大大弱化。由于缺乏完善的基层社会管理网络，基层政府不得不在社会管理中直接与分散的“社会人”面对面打交道。这不但增加了政府管理社会的成本，弱化了政府的管理效能，也使政府在许多场合不得不直接成为社会成员的对立面，影响了党和政府的形象和威信。

多元化利益群体的出现给基层利益整合提出了新要求。经济社会的发展，催生了大量基于利益分化的各种社会组织和群体，出现了多元化的利益诉求。在北仑区，这类诉求一般是由开发建设、环境污染、社会治安、公共服务以及文明素质等问题引起的，主要出现在村（居）企之间以及本地法人和外地人之间。由于缺少有效的协商平台，这类矛盾很容易激化，甚至形成群体性事件，或者使基层政府成为各方指责的对象。

基层党组织作用的弱化对党在基层社会中的核心地位产生了一定的影响。随着社会形态的变化，党组织体系与社会结构之间的契合关系出现了松动，党建工作出现了很多的“空白点”。由于缺乏有效的工作平台和抓手，处于社会管理末梢的基层党组织出现“空转”现象，在社会管理中的核心地位受到了严重挑战，甚至有部分基层党组织处在被边缘化的境地。

强化“区域化党建”工作，确立基层社会管理核心

北仑区1551名流动党员的身后是40万流动人员，面临如何把分散在角角落落、各行各业的流动党员有效地纳入党的基层组织体系的问题，还要考虑如何把互相陌生的流动党员凝聚成一个有战斗力的党员团队。北仑区域党建工作的探索，始于20世纪90年代初大港工业园区“零散党员”教育管理的探索。大港工业城是1994年开发的工业园区，占地4.4平方公里，落户企业260余家，92%为外资企业。园区落户企业逐年高速增长，已落户的企业也经常分化组合，企业党员流动性较强，如果沿用逐家企业组建党组织的方式，显然难以适应园区经济发展的需要。针对这一现状，区委、区政府立足园区实际，创新工作理念，以区域化党建工作模式推进工业园区党组织建设工作。区委、区政府经过多年的实践与完善，工业园区党建模式基本成型。依靠开发区人才交流中心设立零散党员综合党总支，统一管理区域零散党员和流动党员，构筑区域“两新组织”的党组织“孵化器”和零散党员管理的“蓄水池”。在这个阶段，北仑区突破了单位建党的单一模式，设置了跨单位的区域党组织，通过专职党务工作者加强零散党员管理，“孵化”单位党组织，形成了单位党组织与区域党组织的互动。

强化“公共服务中心”建设　构建基层社会管理网络

2007年，市长助理、北仑区委书记陈利幸到大同村蹲点调研后，决定实现高塘社区各种资源统筹共享。依托高塘社区党员综合服务中心的一幢二层小楼，相继成立党员服务中心、社区流动党员服务站、流动党员党支部。通过“抓鱼”，基层党建工作完成了凝聚人气的第一步，陈书记认为还要学会“养鱼”，才能让基层党组织生生不息，欣欣向荣。针对村庄布局分散，公共服务资源力量薄弱，区域“两新组织”党建工作力量缺失等现状，北仑区先后出台了《关于加快推进农村社区建设的意见》和《北仑区区域公共服务中心（站）建设的若干意见》等8个文件，加大城乡公共服务资源统筹力度。在成立各个片区党总支的同时，北仑区委、区政府同步建设了党员服务中心和社区综合服务中心，将党建服务功能和公共服务功能有机结合，并按社区模式聘用党务工作者和专职社会工作者，将行政村自治组织承担的政府职能逐渐剥离，将政府公共服务和社会管理职能逐步向农村延伸。

强化“和谐共建理事会”建设　搭建基层社会自治平台

在区域党组织的指导下，2007年开始在全区陆续成立区域性的协商议事会——“和谐共建理事会”，广泛动员区域内各类自治组织、群团组织、经济组织、社会组织以及社会团体成员共同参与区域管理，讨论协商区域重大事项，协调解决区域内各类矛盾，推动区域的和谐发展。

说到党建工作带来的影响，芙蓉社区党支部书记贺碧霞也许是最“深有感触”的一位。贺碧霞除了身兼芙蓉社区党支部书记和主任外，同时还是芙蓉社区和谐共建理事会理事长。芙蓉社区一共有6个小区，区域内有小山村，宁波钢铁、吉利汽车、海伯公司、宏达货柜、新光大酒店等大中型企业以及区卫生局、淮河小区等机关事业单位。各社会组织各自为政，都有自己的利益诉求，复杂的社情带来诸多的社会矛盾和问题。以一些企业为例，由于是相对独立的单位，和社区没有来往，可谓“鸡犬相闻，老死不相往来”。有些事情居委会找上门，他们会答复一句“我们是市里（或区里）的，这些事情我们自己会解决”。就把居委会人员打发了。还有经常发现社区和企业为了一些涉及相关群众和职工的事情坐在桌子两边吵架，吵到最后双方都会摇头苦笑——不解决问题，光吵架又有什么用呢？北仑区在区域党建中引入了和谐共建理事会——由党组织发起，采用在民政部门登记注册的方式，吸收区域内各类单位以及流动人员的代表作为理事会成员。大家定期不定期地进行活动，效果立竿见影。

“三位一体”创新实践的社会影响

北仑“和谐共建理事会”项目获得2008年度中国城市管理进步奖。在2009年浙江省非公企业党建工作现场推进会上，北仑的区域化党建工作被与会专家称为城市党建的“北仑标本”。《组织人事报》（2006年）、《领导决策信息》（2008年）、《共产党员》（2010年）和《浙江日报》（2011年）等省级和国家级媒体先后报道，新华网、人民网等中央网络媒体也竞相报道。中央组织部和省委组织部等多位领导率队来北仑进行调研和考察，并一致肯定了北仑的基层社会管理体制创新实践。

［分析点评］

北仑区“三位一体”基层党建工作模式的特点可以概括“服务为本、统筹融合、共建共治、共享共荣”。突出党的建设和社会管理最终要为基层服务、为发展服务、为和谐稳定服务；真正做到了多方统筹，包括资源、工作、力量的统筹和人心的融合；强调“大家的事情大家办”，共同参与，形成合力；确保了整个发展成果共同享用、共促发展、共享繁荣，切实提高全体居民的幸福感。这是中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理新格局在基层的生动实践。

1．通过“区域党组织”建设，进一步扩大了党在基层社会管理中的组织覆盖和工作覆盖，“党委领导”得到充分体现。基层社会的管理水平和服务水平取决于民意是否.通和有效，而这又取决于基层社会组织化的程度。这种区域化党建的意义就在于此，即作为传统“单位党建”的一种延伸和补充，使党的基层组织设置更为科学，有利于基层党建工作的全面推进、整体提高，有利于实现党对“两新”组织的强有力领导。

2．通过“公共服务中心”建设，更大范围内提供高效优质的公共服务产品，“政府负责”得到有效落实。党的十七大报告明确地提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。建设服务型政府的核心问题就是政府如何更加全面、更加公平、更加有效地向公民提供公共服务。面向社区群众的“公共服务中心”也就成了服务型政府建设的题中之义。它标志着新形势下社会管理强调公民本位而非政府本位，倡导的价值取向是社会控制政府、国家权力向社会权力转移。

3．通过“和谐共建理事会”建设，完善民主协商议事机制，积极引导基层群众和其他社会组织有序参与社会管理，“社会协同”有了运作平台，“公众参与”得到可靠保障。党的十七大提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。公民有序参与关切自身利益的公共决策，是政治参与的重要形式。北仑“和谐共建理事会”的建立，为区域内广泛的多元化社会主体参加公共决策，进行民主协商提供了制度性的保障，具有积极的政治价值和实践意义。

作者单位：中共宁波市委党校