社会管理创新的内容

二、社会管理创新的内容

社会管理创新具体包括更新社会管理理念、完善社会管理体制和创新社会管理方法三个方面的内容。

（一）更新社会管理理念

社会管理创新，首先要树立正确的社会管理理念。理念上的社会管理创新指的是树立以服务为中心、以治理为核心、具有公共精神的社会管理理念。

1.树立以服务为中心的社会管理理念

管理是手段，服务是目的。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中也明确指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”

着力打造服务型政府。对社会管理创新而言，政府实质上占据了一定的“主动权”，因为相对于其他的社会管理主体，政府不仅能对直接的社会事务进行管理，还能通过制定政策规范和引导其他社会管理主体的行为。其在社会管理过程中涉及的领域包括整个社会系统的方方面面，尤其是直接与群众打交道的基层部门，更是与社会成员的日常生活有着密不可分的关系。因此，树立以服务为中心的社会管理理念，重点在政府。新公共管理理论的提出，使政府从传统意义上的国家权力执行机关的权威形象转变为更具公共服务意识的公共机构，尤其是新公共管理运动更加强调了公众的“顾客”地位，要求政府为顾客提供满意的服务。虽然目前学界对新公共管理理论的评价褒贬不一，该理论也存在一些缺陷，但是，构建服务型政府是当前国际大环境的必然趋势。政府在社会管理中践行以服务为中心的理念，首先应当从打造服务型政府、实现政府职能转变开始。

培育各类社会组织。政府因为其固有的官僚体制与组织模式，在实践以服务为宗旨的创新理念时并不十分容易，但社会组织却有着先天的优势。一方面，营利性的社会组织以追求利润最大化为目的，使“顾客”享有满意的服务这一目标与其追求利润的目标是相容的、一致的；另一方面，大量慈善性的非营利组织直接面向需要帮助的社会弱势群体，在服务社会的专业性和灵活度上都有着政府无法比拟的优势。同时，“有限政府”要求政府明确职能的边界，在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约，不能管得过多过死。因此，践行以服务为中心的社会管理创新理念，要大力培育各类社会组织，不仅能填补政府服务的不足之处，也能够通过全社会的广泛参与减轻政府在社会管理过程中巨额的人力、物力投入，避免出现管理分散、管理不专业和管理不到位的尴尬局面，从而可以集中力量去做市场或社会无法做或做不好的事。

强调以人为本。人本主义管理理念是20世纪80年代以来风靡全球的一种新型社会管理理念，它的兴起与繁盛表明了管理学与伦理学的融合趋势。人本主义管理理念是相对于传统的管理理念而言的，其内涵是把“人”作为社会管理活动的核心和社会最重要的资源，把社会内全体成员作为社会管理的主体，围绕如何充分利用和开发社会的人力资源，服务于社会内的利益相关者，从而实现社会目标和社会公民个人目标⁽²³⁾。与传统管理相比，人本主义管理更加重视人的价值，尊重人的个性，相信人的潜能；强调以人为本的社会管理理念，要求做到管理与服务相结合，在管理中体现服务，在服务中强化管理，通过改善对社会、企业和基层的服务，推动社会管理创新⁽²⁴⁾。

2.树立以治理为核心的社会管理理念

“治理”的英文是“governance”，其词义可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，即控制、指导或操纵的意思。20世纪80年代，随着经济全球化和政治民主化浪潮的兴起，多元、民主、合作的社会治理模式也随之提出。1989年，世界银行首次就撒哈拉以南非洲发展问题提出“治理危机”一词，指出治理就是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。自此，怎样达到更好的“治理”也被广泛地提及与讨论，亦即“善治”——是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的新型互动关系，是两者合作的最佳状态，其实质是实现公共利益最大化的社会管理过程⁽²⁵⁾。与传统的社会管理相比，社会治理更强调管理活动的过程性，强调管理主体的协调性而非控制性，并强调互动的可持续性。现代的社会管理要求社会管理重心的下移和政府的“放权”，国家和政府主要发挥“掌舵”而非“划桨”的功能，通过为其他社会管理主体提供制度化的途径和渠道，达到“更小的政府”和“更好的治理”。

3.树立具有公共精神的社会管理理念

公共精神是社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则、规范的主观认可并体现于客观行动上的遵守、执行。树立具有公共精神的社会管理理念，就是对公共利益的尊重和保护，是对人民群众利益诉求的尊重和保护。

公共精神要求对公共利益的尊重和保护。迄今为止，学界对什么是公共利益还没有形成统一而明确的观点。但是，有一点是可以肯定的，即公共利益是社会上大多数人共享的利益。公共利益是开放的，要将尽可能多的受益人包括在内；公共利益的内容是广泛的，它源于社会成员的公共需要，涉及政治、经济、社会和文化各个方面；公共利益是有层次的，它不是绝对的利益，而是比较性的相对利益⁽²⁶⁾。它体现为对人民群众利益诉求的尊重和保护。这就要求社会管理创新要体现社会责任感和道德意识，要重视人民群众的愿望和要求。不论是国家、政府还是其他社会主体，都不能忘记社会管理的真正目的乃是使整个社会系统的公共利益最大化，过分谋求某一个人或者某一群体的利益显然不是社会管理创新。

公共精神要求全社会的广泛参与。“公共精神既包括平等也包括参与”⁽²⁷⁾。哥本哈根《社会发展问题宣言》第27条也强调：“国际社会、联合国、多边金融机构、所有区域组织和地方当局以及民间社会的所有行动者都必须积极贡献各自的努力和资源，以期消除人民间的不公平、缩小发达国家和发展中国家之间的差距，进行全球努力，减低社会紧张，创造更大的社会和经济稳定与安全。”⁽²⁸⁾

（二）完善社会管理体制

社会管理创新要不断完善社会管理体制。《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》指出，我国社会总体上是和谐的，但是体制机制尚不完善，民主法制还不健全，会上首次提出了“社会体制改革”的任务，形成了社会管理体制机制创新的整体框架。随后，党的十七大提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求，明确了社会管理创新的工作格局。

1.　完善社会管理体制要创新源头治理机制

“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，可见，只有从源头治理机制上创新，才能更好地完善整个社会管理体制。

创新源头治理机制首先要建立政府主导、公众参与的管理模式。从政府层面上来看，要通过经济、法律、道德与行政手段的综合运用，在社会管理中的发挥指导作用；科学决策、民主决策，建立健全实现调查制度、集体决策制度、风险评估制度和公开公示制度，确保决策的合法、合理、可行和安全。从公众参与的层面上说，中国社会状况十分复杂，仅仅靠政府来实施社会管理难免力不从心。因此要培育和发展社会组织，发挥非政府组织的中介作用，要动员公众广泛参与，加强社会自我管理和社会自治管理。

创新源头治理机制要坚持发展是第一要务，坚持在发展中解决问题。发展不仅仅指经济发展，更要兼顾社会发展。因此，在发展过程中必须创新发展模式，转变增长方式，提高发展质量，更加注重社会建设和社会管理，建立健全统筹经济与社会又快又好发展的有效机制。

创新源头治理机制要健全社会规范体系。社会矛盾、社会冲突等很大部分是由于社会规范体系不健全引起的。只有建立和完善行为规范体系，通过法律和道德手段，将人们的行为尽可能地纳入共同行为准则的轨道，才能形成一个人人尊重他人基本权益、人人得享自身基本权益的和谐社会。

创新源头治理机制要建立健全社会保障体制。社会保障体制是社会管理源头治理的根本。各级政府要将保障和改善民生放在首位，解决就业、教育、医疗、住房等关系群众切身利益的问题。要加快完善社会保险制度，进一步完善城镇居民养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度，健全农村社会保险的各项制度，扩大社会保险覆盖面，提高社会保障水平。要建立健全社会救助体系，充分发挥慈善事业在社会管理中的作用，保障社会弱势群体的基本权益。

创新源头治理机制要营造公平正义的社会环境。公平与正义的社会是人类几千年来探索的乌托邦，只有在国家和政府的引导下，全社会实践公平与正义的价值内涵，人民才能对社会有信心，才能对国家有信心。因此，要秉持公平与正义，在管理过程中遵循权利平等、规则平等，同时，确立平等保护与特殊保护相结合的制度，对权益易受侵害的群体和个人给予一定的倾斜保护。确立底线公平，实行最低保障、最低限度保护，并在发展的基础上逐步实现实质平等⁽²⁹⁾。

2.完善社会管理体制要强化动态协调机制建设

矛盾具有普遍性，社会矛盾不可能也不会因为社会管理而消失殆尽。因此，既要防微杜渐，又要在矛盾产生后变化发展的动态过程中建立协调机制。

建设动态协调机制要创新利益协调机制。经济发展的程度越高，社会的利益关系也就越复杂。利益关系是一切社会关系的基础。统筹协调好了利益关系，就把握住了社会管理创新工作的关键。首先要建立健全利益引导机制。通过思想观念的引导，让人们树立起获取利益要合理、合法、公平、公正的观念，教育、引导人们正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系⁽³⁰⁾。其次，要建立健全利益约束机制。通过法律、道德等手段的运用，规范人们的行为方式，构建合理的社会秩序。再次，要建立健全利益补偿机制，以解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，对弱势群体的利益要更加关注，使改革中利益受损的群体得到合理补偿，让改革发展带来的利益增量为多数群众所共享。

建设动态协调机制要创新利益诉求表达机制。美国政治学者阿尔蒙德对利益表达做出解释：“当某个集团或某个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程称为利益表达。”⁽³¹⁾在利益主体多元化的今天，利益表达，特别是弱势群体的利益表达是社会不可或缺的一部分。通过利益表达，能够使国家和政府了解社会的基本状况。因此，要建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，及时解决社会问题和社会矛盾，防止引发大的群体性事件。要拓宽民情民意表达渠道，加强信访、网络等表达机制的建设；要把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，在依法治国的大背景下，保护公民的利益诉求表达权益。

建设动态协调机制要创新矛盾调处机制。胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“关键是我们要正视矛盾，找到化解矛盾的正确途径和有效方法，形成妥善处理矛盾的机制体制，而不能让矛盾积累和发展起来，一直影响国家改革发展稳定的大局。”⁽³²⁾为此，必须要建立和完善矛盾纠纷滚动排查和预警机制，实现经常性排查与集中性排查。要善用经济手段调整物质利益关系和矛盾，善用法律手段建立和完善社会矛盾调解机制，矛盾发生时要合理化解。要建立健全矛盾调处中的监督机制，通过政府监督、人大监督、群众监督和新闻监督落实矛盾纠纷调处工作。

3.完善社会管理体制要构建社会安全应急系统

当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，即便抓好源头治理和动态协调，仍然会发生一些突发事件，加上自然灾害引发的突发事件，应急管理任务十分艰巨。

构建社会应急系统首先要从应急管理机制上创新。法律是基石，制度是保障，以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为基本办法，实现重大安全事故处理及时，方法得当，群众满意；形成一套重大事故应急处理领导班子，明确职责权能；设立紧急安全事故预案，防患于未然；保证信息沟通渠道畅通，发挥网络等媒体的作用，不瞒报、不谎报，对人民负责。

构建社会应急系统还要从提高重大安全事故处置能力上创新。从政府社会管理层面上看，要提高领导干部处置重大安全事故的统筹规划能力，要提高各级政府部门科学执行能力。从社会自治管理层面上看，要发挥各非政府组织在特定安全事故中的专业能力，要积极运用新闻媒介传播应急安全知识提高公民自救能力。

（三）创新社会管理方法

创新的理念和体制铺平了社会管理的道路，创新的社会管理方法是更快地达到和谐社会的目标。

1.创新社会管理方法要以科学的理论为基础

从春秋时期诸子百家争鸣到清朝末期的变法维新，从西方的“善治”到当代中国提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，古今中外，政治家和思想家们在社会管理的过程中形成了丰富的理论，是现代社会管理的宝贵财富。各级政府要加强理论学习，结合我国传统思想和现代公共管理理论，创新社会管理方法。

2.创新社会管理方法要以实践为根本

新中国成立以来特别是改革开放以来，地方和部门根据实际经验采取了许多新措施，形成了一些富有特色的社会管理模式。这些在实践中形成的创新是社会管理创新的宝贵财富，要在社会管理中充分利用。例如：北京的“网格化社会管理”、“枢纽型社会组织”；上海的“两级政府、三级管理、四级网络”；深圳的“围合院区式”和“门禁卡加视频”等。这些做法是地方行政部门在长期的实践中总结的科学方法，是理论联系实际的典范。那么，在社会管理中，要将这些实践中创新的新方法、新措施为基础创新社会管理。实践上升到理论才能实现真理的第二次飞跃，宝贵的经验也应当在科学的调查之后适时向更大范围推广开来。

3.创新社会管理方法要以基层为依托

以基层为依托构建稳定合理的社会体系，有利于增强社会凝聚力，有利于解决社会问题、疏导社会矛盾，维护社会的安定团结，有利于实现基层民主，推进社会主义民主制度建设。社会管理和服务的重心在基层，社会稳定的根基也在基层。基层社会组织贴近群众，因此要以基层组织为窗口创新社会管理方法，发挥“一切为了群众，一切依靠群众”的优良传统和政治优势。基层社会组织灵活度高，因此要将社会管理的重心下移，充分发挥基层社会组织的管理职能。

4.创新社会管理方法要以先进的科学技术为支撑

当前，信息革命深刻影响和改变着人类的生活，社会管理创新要依托先进的科学技术，实现精细化、动态化、数字化管理。实践表明，信息化建设是提升社会管理效能的必由之路。为此，首先，要加大投入，统筹规划。其次，要加大对社会基本情况的掌握，加强公共场所视频建设和社区信息化建设，建立规范高效的动态信息采集机制，切实掌握人、车、屋、网和组织等基础信息。再次，要注重加强信息人才的培养和使用，提升社会管理人员使用信息技术的能力，提高信息化设备的使用效率。最后，要实现信息共享，形成企业覆盖、功能齐全的基层信息库，努力实现互联互通、共建共享⁽³³⁾。