关于对行政执法领域职务犯罪情况专项调查报告

山东省寿光市人民检察院 杨光耀

依法行政，建设法治政府是法治国家的本质内涵，也是我国行政管理体制改革的目标方向。但是现实中仍然有少数行政执法人员在公务活动中无视国家法纪，亵渎职权，成为我国法治进程中极不和谐的音符，不仅影响和谐社会建设，还严重败坏政府在人民群众中的形象。寿光市院通过解剖典型案例和实证分析的方法，对2009年至2011查办的行政执法领域职务犯罪情况进行了调查分析。通过结合查办的案件，认真研究职务犯罪的特点和规律，分析存在的原因，积极探索预防职务犯罪的有效途径，将有利于推动全市的党风廉政建设。

一、行政执法领域职务犯罪的基本特点

1.行政执法领域职务犯罪的手段及形式相对简单。2009年1月至2011年11月，寿光市院共查办行政执法领域职务犯罪案件22件29人，涉及的罪名主要就是贪污、受贿、玩忽职守、滥用职权罪，国家工作人员非法拘禁罪。犯罪事实比较简单，罪名相对集中。其中贪污罪8件9人，占立案总数的36%;受贿罪6件6人，占立案总数的27%;玩忽职守罪5件8人，占立案总数的23%;滥用职权罪2件3人，占立案总数的9%。例如寿光渔港监督港监科科长李某，其在担任寿光渔港监督港监科科长期间，利用负责事故船理赔审核的职务之便，先后多次非法收受多名船主现金2万余元，为他人谋取利益，犯罪次数虽然比较多，但犯罪手段都一样，都是收取他人现金后在事故船理赔上予以照顾，犯罪事实清楚、手段简单。

2.行政执法人员职务犯罪所涉及的领域比较分散。行政执法人员职务犯罪比较分散，涉及财政、审计、国土资源管理、海洋渔业执法、物价稽查、盐政稽查、卫生稽查、水利、交通、计生、城管执法等部门。特别是财政部门，共立查5件5人，占到立案人数的17%。其次是计生部门，共立案2件4人，占到立案人数的13%。

3.犯罪人大都是业务骨干，处在重要的工作岗位。所查处的行政执法人员职务犯罪案件中，犯罪人大都是部门中层以上领导或部门骨干人员。年龄最小的31岁，年龄最大的47岁，平均年龄42岁，均为党员。他们大都担任一定职务或主管某项重要工作，既有部门负责人，也有一般工作人员，这些人手中都掌握一定的行政职权。例如寿光市物价局价格认证中心主任张某，在担任寿光市价格认证中心副主任、主任期间，利用给事故车辆、损坏设施定损估价以及对其他财物作价格鉴定的职务便利，非法收受他人贿赂8万余元，为他人谋取利益，被判刑五年。

4.犯罪行为所侵犯的客体复杂，社会影响较大。行政执法人员的渎职侵权犯罪行为不仅侵犯国家及相关当事人合法权益，还会严重损害法制权威，破坏党和政府在人民群众中的形象，疏远干群关系，影响社会的稳定与和谐发展。例如在查办的寿光市孙集街道办事处杨某等三人非法拘禁一案。三人在任职期间，得知本镇前杨村村村民张某某的家属李某某计划外怀孕外出下落不明，为加强计划生育管理，将李某某纳入有效控制范围，四人带人将张某某的5名亲属带至本镇计生站，非法拘禁达60余小时。导致受害人集体上访，在社会上造成恶劣影响，

5.对渎职侵权犯罪量刑处罚较轻，造成打击不力。从判决情况来看，查办的8件14人渎职侵权犯罪案件，在提起公诉后，其中13名犯罪嫌疑人法院都做了免于刑事处罚的判决，占到立案人数的92.8%;仅有的一名判处实刑的犯罪嫌疑人也是因为同时犯有受贿罪才判刑六年。这在客观上造成了对行政执法人员渎职侵权犯罪处理过轻，打击不力的情况。例如寿光市建筑工程安全监督站张某、刘某玩忽职守案，二人在任寿光市建筑工程安全监督站副站长期间，工作严重不负责任，不认真履行监管职责，对辖区内建设工程安全监督工作严重不负责任，放任无建筑起重机械拆装资质的庞万庆、张海滨等人长期组织人员从事塔式建筑起重机械拆装作业且未采取有效措施禁止施工单位使用国家明令淘汰的QTG20型塔式起重机，致使在对起重机械拆装作业过程中发生三起安全事故，造成三人死亡一人重伤的严重后果，法院均判处免于刑事处罚，案件没有起到应有的警示作用。

二、行政执法领域职务犯罪的原因

1.攀比侥幸心理严重。在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中，由于社会主义经济成份、组织形式、利益主体和就业方式的日益多样化、人们的思想非常活跃，各种观念纷繁杂陈。在这样的条件下，一些意志薄弱的国家工作人员经不起考验，世界观、人生观、价值观容易发生扭曲，情欲、私欲膨胀，滋长一些错误思想，自然就出现了一些“近水楼台、河边湿鞋”的现象。特别是在当前分配调节机制还不十分健全的情况下，各种经济成份之间的分配差距逐渐拉大，出现了社会分配不公的现象。在许多领域、个人为社会做出的贡献和创造的财富与个人从社会得到的报酬常常不成正比，有的心理上产生不平衡。有的认为兢兢业业为党和人民做了大半辈子事，地位不断提升，执法工作比较辛苦，工作贡献也很大，到头来看到别人腰缠万贯，自己什么也没得到，于是就产生了补偿心理，认为贪点收点情有可原，于是不顾一切寻找补偿，图谋自己的后路，便千方百计捞钱，力求在经济上有所补偿，从而利用职务之便，铤而走险，进行贪污、受贿、挪用公款等犯罪活动。产生补偿心理;有的奉行“有权不用，过期作废”的信条。在这些错误观念心理的作用下，渐渐走向违法犯罪。

2.法制观念淡薄，执法措施不力。近几年，在市场经济体制下，部分行政单位已给单位创造多少收入作为考核指标，忽视了思想教育和法制教育，导致有的工作人员不注重政治理论学习，宗旨意识、奉献意识、廉政意识、法制观念逐渐淡漠。部分行政执法人员由于依法行政观念不牢，在实施行政管理过程中，从部门和个人利益出发，对于有些需要及时依法监督管理的行政执法事项，不采取措施积极履行职责，而对于不需要行政管制的，却往往滥用职权，违法行政，从而严重侵犯行政相对人的合法权益。特别是，一些领导干部和国家机关工作人员思想上存在模糊认识，认为“钱不进个人腰包就不犯罪”，“为公不犯罪”，甚至美其名曰“好心办坏事”，反而为犯罪涉案人员到处说情。对于纪检、监察和检察机关的调查，不少地方和部门百般阻挠，极不配合。部分执法部门重业务轻教育、重形式轻效果的现象比较普遍。

3.监督制约缺位，防范措施不严。行政执法部门对行政执法活动监督制约的机制不完善、制度不健全、渠道不畅通、落实不得力等，也是造成行政执法人员职务犯罪的一个重要原因。由于监督制约的缺位，行政执法人员在执法中“独断”决策，暗箱操作或者玩忽职守、滥用职权等行为不能被及早发现和制止。部分单位违反“收支两条线”规定，收费不开票据;有的擅自核销往来账目;有的是站所负责人、会计、出纳“一肩挑”，钱账一人管，说多少是多少，往往一个站(所)的全部家当就是站(所)长的一个钱夹;有的是对内对外“两本账”，既应付上级检查，又用来蒙骗群众;有的是“白条”入账，虚报支出，隐瞒收入;有的是私设“小金库”，转移和隐匿正常收入，趁机中饱私囊;一些主管部门也“趁火打劫”，常“伸伸手”、“张张嘴”。如此混乱的财务管理，必然给行为不轨的人提供作案的机会。

三、行政执法领域职务犯罪的防范对策

1.加强教育，提高执法队伍素质。首先要加强对执法人员理想信念和职业道德教育，强化廉洁自律意识，使其在主观上和客观上形成自律机制，遏制和减少职务犯罪的发生。其次，要加强对行政执法人员的业务和法律教育，提高执法人员法律知识水平、法制道德观念以及依法行政能力，使行政执法人员增强事业心和责任感，避免由于不懂法律而犯罪。还要加强对行政执法人员的宗旨观教育，提高其宗旨意识，促使他们树立爱民意识，不越权不失职，正确使用手中的权力。

2.政务公开，增加执法透明度。行使权力缺乏公开性和透明度，失去制约权力越大，发生职务犯罪的可能性也就越大。因此，执法标准、程序要公开化。执法部门既要公开裁量标准，将执法标准、程序向社会公开，又要将处罚公开，将执法过程和结果暴露在群众面前，以便于群众监督，防止执法人员权力滥用及失职。同时，要严格落实收支两条线制度，把行政执法权与单位、部门和个人经济利益分开，消除为经济效益而执法的动机。

3.要对重点岗位工作人员实行定期轮岗和离任审计。权力集中的一线工作人员如果长期不轮岗，容易滋生权力利益圈。从立查的这22起案件来看，大部分人在权力集中的要害部门或岗位工作时间太长，对本职工作非常熟悉，对其工作规律的掌握准确，特别是在工作中与有关人员形成密切的人际关系，知道怎样欺上瞒下还不致暴露形迹，搞权钱交易容易得逞。因此，要建立内部监督制度，对一线工作人员建立严格的资料收集、归档存查和定期、不定期核查制度，对已办结的项目要进行跟踪检查，在一定时期内使一线工作人员进行岗位流动，加强对干部的离任审计，最大限度地防止权力的滥用。

4.打防结合，严防犯罪发生。检察机关要全面发挥职能作用，严厉打击行政执法人员各种渎职侵权犯罪，突出查办大案要案、窝案串案，发挥查办职务犯罪的警示效应。与此同时要加大从源头上预防职务犯罪工作力度，与有关部门建立联系制度，通过法制宣传、警示教育、检察建议等形式，严格落实各项预防措施，努力创造“不想犯、不敢犯、不能犯”的法制环境。