上海市政府创新管理的问题分析

　　近年来，上海市的科技创新活动蓬勃发展，取得了一系列的成果。但是，随着社会经济的快速发展，相对于建设全球科技创新中心的崭新要求，上海市政府创新管理逐渐滞后于科技发展的要求，不能充分满足地方经济发展和产业结构调整的需求。与中央政府层面相类似，上海市、区(县)各级政府创新管理体制也存在着许多与科技创新活动不相适应的地方，政府创新管理的组织体系和运作机制问题日益明显，影响了创新资源的有效配置和管理效能的提高。

(一)政府创新管理架构与中央雷同，“九龙治水”问题被复制

　　我国是一个政治上相对集权的单一制国家，各级地方政府科技管理职能与架构参照了中央政府，成为中央政府创新管理体系在地方范围内的一个翻版。由于中央政府层面涉及创新管理职能的行政部门在横向上高度分散，导致地方政府创新管理架构在很大程度上承袭中央政府的设置，因而，“各自为政”“多头立项、多头管理”的体制瘤疾也被全面复制。就上海而言，市政府层面涉及科技创新管理的职能部门除市科委之外，还有市发改委、市财政局、市教委、市经信委、市国资委、市商委等，与中央政府创新管理部门的职能与架构存在明显同构现象。科层制的专业化分工，在提高管理效率的同时，会因管理对象边界界定模糊等原因而引致部门间管理职能交叉重叠的现象。例如，上海市目前对于高新技术产业发展的问题，包括创新、创业与科技成果转化，市科委就经常与市经信委、市国资委、市商委“打架”，对于能出政绩的科技创新业务，各个部门都抢着做；而对于花钱且短时期难出成效的科技创新业务，则推给市科委。

　　在中央政府层面，科技部缺乏创新管理的宏观统筹职权，因此花费相当的管理成本用于构建省、部际的沟通、会商机制。在地方政府层面，上海市科委也经常因创新管理问题与其他城市政府部门之间发生职权冲突。在这种情况之下，部分地方政府一度忽视了科技创新主管部门的独立性和重要性，通过所谓的“大部制”改革而取消了科委(科技厅、局)的设置。例如，深圳市就在2009年的“大部制”改革中整合原贸工局、科信局、高新办、保税区管理局等六个部门成立了所谓的科工贸信委，独立的科技创新主管部门就此消失，结果导致其后相当长一段时间深圳市的科技创新推动力度不到位。2010年，深圳市对科工贸信委进行了拆分，成立了全国首个科技创新委员会来全面主管深圳市的科技创新工作。科技创新委加挂深圳高新区管委会的牌子，承担有关科技行政管理、高新技术企业服务、高新技术产业园区管理服务职责，承担科技成果评审和科技创新奖评定等职能，因此比传统的科技局(科委)统筹协调的能力更强、职能构成相对集中，对科技型企业的服务更专业。2012年，在国家启动科技和金融结合试点工作之后，深圳成立了由金融、科技、财政、税务等10多个部门组成的科技和金融结合试点领导小组，领导小组办公室就设在科技创新委，并在科技创新委挂牌成立了深圳科技金融服务中心⁶⁶。

(二)政府创新管理体制“头重脚轻”，创新资源的配置不合理

　　目前包括上海在内的我国各级地方政府创新管理体制的显著特征之一是“头重脚轻”现象，省级政府创新管理部门具有较强的宏观调控与管理职能，机构健全，人员充实，经费也较为充足；向下到了区县，政府创新管理部门的职能、机构、人员和经费都大为削弱；再往下，到了乡、镇、街道，基本上没有专门的政府创新管理机构，科技创新管理工作愈显薄弱。科技创新管理机构愈不健全，致使基层政府对科技创新的调控和管理作用得不到应有的体现(见表3-5)。

表3-5中国政府创新管理体系的纵向结构⁶⁷

行政序列

科技行政机构名称

行政编制规模

二级机构设置

直属单位

下属单位

国务院

科技部

200人以上

12个司局室

20个以上

众多

省份

科技厅

100人左右

10个以上处室

10个以上

较多

区县市

科技局

10人左右

2~3个科室

1~2个

基本没有

乡镇街

无

无

无

无

无

　　地方政府创新管理体制的这一特征，直接导致创新资源的配置不合理问题。以上海市2007~2012年的地方财政科技拨款情况为例，尽管最近6年当中，上海市级财政科技拨款和上海各区、县财政科技拨款均总体上呈现上升趋势，且区、县财政科技拨款总体增长趋势要好于市级财政科技拨款，但是区、县财政科技拨款一直都要小于市级财政科技拨款(见图3-3)。2012年，上海市级财政科技拨款达到了1 311 699万元，而区、县财政科技拨款共计1 142 582万元。

图3-3　上海地方财政科技拨款结构

　　再具体到2007~2012年上海市、区(县)两级政府科技创新主管部门——科委的财政科技拨款情况。在2008年之前，在上海市、区(县)两级科委的财政科技拨款分配结构中，市科委占有绝对优势，都占到全部财政科技拨款的70%以上。2008年和2009年有所回落，总体上市科委在全部财政科技拨款中的占比仍然占优势；但是自2010年以来，区、县科委所能获得的财政拨款又再次与市科委拉开差距，且这种差距有进一步扩大的趋势(见图3-4)。

图3-4　上海市财政市、区(县)科委拨款结构

　　上述情况在我国上海市政府的创新资源配置中并不是个案，这从一个侧面反映出基层政府创新管理机构在创新资源配置中相对弱势的状况。特别是，自1996 年以来，上海市政府的社区管理主要以街道办事处为主管单位，实行的是行政模式，即“两级政府，三级管理，四级网络”。在城市创新体系乃至国家创新体系的建设过程中，区(县)、街道、社区等基层政府创新管理机构承担着非常重要的责任，身处科技研发、成果转化和创新、创业管理的第一线，理应在创新资源的配置中获得一定优势。而且，创新资源向基层政府创新管理的倾斜，也有利于凸显出各地方的区域特色和资源优势，从而真正推动科技创新活动与地方经济发展和产业结构转型的结合。但是在上海市政府创新管理的实现进程中，由于中央财政相对于上海市地方财政的优势，上海的地方科技项目及相关的创新资源配置与科技部“保持一致”；而上海市政府相对于区、县政府具有财政优势，街道、社区肩负一级政府的管理职能却没有一级财政，更是严重制约了创新资源的流向，忽略了不同层级政府之间各自的职责与分工，导致地方差异化的科技创新需求难以得到满足，地方有限的创新资源不能高效地配置到需要的领域。

(三)科技金融管理越位与缺位现象并存，缺乏利益整合与协调机制

　　目前，上海市、区(县)各级政府正在努力构建科技金融体系，推动科技创新活动与金融资本的结合，以强化市场机制在创新资源配置和科技成果转化中的基础作用。从这个角度而言，科技金融管理作为政府公共科技管理职能及相应组织机构的延伸，代表了未来我国政府创新管理的一种重要发展趋势。然而，目前上海市、区(县)各级政府在科技金融管理的定位上同时存在越位及缺位的现象。越位主要体现在科技金融担保、引导基金等方面的定位。目前，上海市、区(县)政府对初创期科技企业的政策性担保、政府引导基金的市场化程度较低，政府干预过多，科技中小企业信用担保体系过分依赖于政府担保，造成政府财政负担加重，政府风险放大，市场管理风险功能弱化。缺位是指本来应当由政府生产和提供的科技金融公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，导致科技金融公共供给不足。从上海市来看，缺位主要表现在两方面：一是上海市、区(县)政府没有发挥信息集成的优势以解决科技企业信息不对称问题；二是上海市、区(县)政府主导的科技金融对中小科技企业的支持覆盖面很低。

　　与此同时，目前上海市、区(县)各级政府横向上对科技创新管理职权的“条块”划分，进一步导致创新资源整合与利益协调机制的缺失。从“条条”角度看，目前科委系统与金融办系统是上海科技金融发展的双牵头单位，金融监管部门驻上海分支机构均介入科技金融的服务及监管，科技金融管理工作归口不明确，科委、金融办及金融监管部门缺乏科技金融服务及监管的合作机制及协调平台，各“条条”单位关注重点和领域不尽相同(如科技创新、发展规模、风险控制等)，建设市级层面完整的科技金融管理体制机制存在制度障碍。从“块块”的角度看，在各区(县)政府对辖区内的科技创新园区管理过程中，各层级、属地分散的科技创新园区与所在辖区的基层政府往往没有行政隶属关系，在没有建立合理利益协调机制的情况下，往往会导致科技创新园区与地方政府之间发生资源争夺乃至相互扯皮的现象。例如，张江国家自主创新示范区目前所采取的“一区多园”“统分结合”管理模式由于没有建立分园GDP核算与税收分成等合理的利益协调机制，导致目前张江国家自主创新示范区对各区县无法行使相应的业务指导、经济管理及行政审批权，而各区县政府对接张江主要是为争取优惠政策及瓜分专项发展资金，无法以张江核心园为主开展真正的“块块”之间的科技金融大融合与大合作。

(四)政府创新管理职能不合理，管理主体和管理模式单一

　　科技创新管理作为地方政府的一项重要职能，由于在纵向上科技部只有业务指导的权限，因而导致省级地方政府创新管理职能具有相对独立性。在相当长的时间里，“以经济建设为核心”的地方政府逐渐演化出“GDP增长型”的政绩观，因此凡是能够推动“GDP”迅速膨胀的行业和领域，相应的，其科技创新管理职权往往受到地方政府优先重视和独占，人、财、物等资源会优先投入，而对于具有高“溢出”效应的基础科学研究领域，地方政府选择性地忽视，等待中央政府层面的支持，或者以“搭便车”方式分享其他地方政府的投入成效，结果导致相当多的地方政府在该领域出现职能缺位现象。

　　以上海市为例，其科技资金在基础研究上的投入比例由2000年的6.49%上升到2008年峰值的7.27%，此后持续下降到2011年的6.32%，直到2012年才又回升到7.24%，但比例都低于10%；应用研究由2000年的23.69%上升到2003年峰值的29.17%，此后下降到2012年的13.47%，比例都低于20%；试验发展由2000年的69.82%增长到2007年峰值的82.81%，此后有所下降，2012年为79.29%。三种活动类型相比较，基础研究是最低的，但是高于全国平均水平；应用研究其次，也高于全国平均水平；试验发展最高(见图3-5)。出现上述R&D经费分配趋势的重要原因就在于基础研究具较高的外部性，而试验发展往往是产业化项目的研究，短期内的产出回报率高。当然上述情况不仅发生在上海市，目前全国各地方政府都倾向于在财政科技R&D投入中将产业化放在首位，而对原始性创新的研究重视程度不够。从长期来看，这将会导致地方经济后续发展中科技创新支撑不足。

图3-5　上海市R&D经费分配结构

　　上海市、区(县)各级政府创新管理职能的不合理还体现在其职能履行的主体和方式、方法上。地方科技创新活动作为国家的一项公共事务，目前存在着政府、企业、科研单位及个人等多元治理主体。政府创新管理的主要工具是其拥有的合法性“权威”，即政府依靠法律、政策及其他行政手段，单向度地对科技创新进行管理。这种单一化的管理主体和“权威性”的管理工具，使政府与其他科技发展主体形成了一种不对等的主导与服从格局。就上海市而言，由于科技部不能直接领导上海市科委，从而导致上海的科技创新主要体现上海市、区(县)各级地方政府的意志，禁锢了其他科技创新管理主体的活力，背离了科技创新的运行规律及宗旨。