上海市政府创新管理的变迁路径

　　“十二五”以来，配合全市层面“创新驱动、转型发展”的战略需要，上海市科委积极深化职能转变和管理创新。然而，受制于整个国家政治体制和行政管理模式的改革进程，上海市层面的政府创新管理也还存在着一些问题。通过对支撑上海市科技创新的“科技金融”体系的深入调研，笔者认为“科技金融”是上海市层面科技创新与“四个中心”建设、张江国家自主创新示范区建设、上海自贸区建设等国家战略的中心结合点，上海市应当紧紧抓住“科技金融”体系建设这个关键节点，形成具有上海国际金融中心特色的支持多层次科技创新、服务科技型企业成长、加快科技成果转化的城市政府创新管理体系。为此，本书结合对国家层面政府创新管理改革的思考，结合上海市“科技金融”体系建设的实际情况，提出了如下四个方面的对策建议：

(一)融合各项国家战略使命，围绕“科技金融”加强政策聚焦和整合

　　建议市政府层面围绕“科技金融”，对目前上海市所承担的各项国家战略使命进行深度融合，形成各项国家战略之间相互支撑、协调推进的整体格局；加强政策聚焦和整合，着力推进市区之间、区县之间的政策联动和配套，重点从明确支持对象、加强科技资源整合和构建市区联动机制方面推进科技创新与创业；借鉴国内外科技金融政策性效应的成功模式，推进科技金融的政策性功能与市场机制的协同作用。

　　第一，市委、市政府层面成立专门的国家战略协同推进委员会，分析研究上海市所承担的各项国家战略使命之间的内在关系。自20世纪90年代以来，上海市承担了多项国家战略与使命，在整个国家经济发展、社会进步、政治改革、科技创新和对外开放的进程中起着举足轻重的作用。然而，自2008年以来，上海GDP增速为9.7%，17年来首次跌入个位数；2011年继续放缓至8.2%，为全国倒数第二；2012进一步下滑到7.5%，2013年为7.7%，均位列全国倒数第一。之所以出现这样的局面，除了宏观经济层面的影响因素，非常重要的原因就是上海的科技创新与城市发展、产业转型、经济结构调整没有形成相互支撑。从深层次来看，就是上海的浦东开放开发战略、“四个中心”建设战略、张江战略、中国(上海)自贸区战略乃至目前的长江经济带战略与整个国家和城市的科技创新战略之间没有形成统一联系，不但没有形成协同推进的格局，反而各自为战、单兵突进，导致重复建设、资源浪费和相互扯皮的复杂局势。解题的关键就在于找准上海的定位和发展的动力。具体来看，浦东开放开发战略的关键是金融集聚和科技创新，“四个中心”建设战略的关键是国际金融中心，张江战略的关键是自主创新，中国(上海)自贸区战略的关键是制度创新(包含金融创新)，上海要融入长江经济带战略更是要靠科技创新和金融开放，因此科技创新与金融创新是上海承担的各项国家战略使命的关键，而科技与金融的结合则是上海承担的各项国家战略使命之间相互支撑、协同推进的关键。从这个角度来看，上海完全有必要从市政府层面成立专门的国家战略协同推进委员会，围绕“科技金融”做文章，形成各个国家战略之间统一布局、协同发展、相互支撑、彼此融合的整体格局。

　　第二，围绕“科技金融”加强政策聚焦和整合，着力推进市区之间、区县之间的政策联动和配套。在上海市目前的政府职能及其体系架构下，科技创新的管理体制、机制和模式创新单纯依靠科技部门或者金融部门是无法收到实效的。特别是，2008年全球金融危机以来，上海经济增速的放缓与科技创新和金融创新的结合不力有关，同时反过来也给支持科技创新及科技成果市场转化的科技型中小企业带来了很多资金融通方面的障碍。因此，只有围绕科技金融，整合各大国家战略使命的高度通力合作，政府创新管理体系的完备方才有望。当然，战略的落实还要具体到市、区县层面的各项政策。随着国家战略层面的融合，上海市、区县层面也要针对目前科技政策与金融政策相互分散、缺乏系统性的现状，着力加强市区之间、区县之间科技政策与金融政策的联动和配套，重点从明确支持对象、加强科技资源整合、构建市区联动机制方面推进科技创新创业。上海市现有的科技资源和金融资源需要在更高的政策层面实现集成整合、均衡布局。对分散于多个部门和不同区县的支持科技创新的财政性投入资金进行统筹集成，对重叠冲突的科技创新政策脉络重新梳理贯通，对过度集中在局部区域的科技资源和金融资源进行有效引导以实现均衡布局，以提升科技金融的政策性效应，形成有科技金融特色的上海城市政府创新管理体系。

　　第三，借鉴国内外科技金融政策性效应的成功模式，推进科技金融的政策性功能与市场机制的协同作用。在东亚地区科技创新管理的实施过程中，科技金融作为科技创新政策支持体系的核心内容，有效推动了科技成果的市场转化。国内各兄弟省市在发展科技金融以支持科技创新的过程中，也陆续涌现了很多值得借鉴的成功做法。例如，率先实现系统化、集成化的成都高新区“梯形融资模式”，不仅为不同成长阶段的科技型企业提供了融资路线图，而且为各种金融机构、社会资本明确了参与方式，同时界定了政府在科技型中小企业融资中的责任。上海市政府要充分汲取各类模式的有益经验，结合上海的国际金融中心建设进程，深入思考科技金融的政策性禀赋与市场机制的协同问题，选择财政性资金进入市场的恰当方式，量化政府资金示范效应的评价指标，避免过度的政策干预可能导致政府“缺位”转向“越位”的倾向，克服科技金融的政策性缺陷。

(二)“科教”合并，拆分“经信”，组建主管科技创新的“大科教委”

　　建议在上海市政府层面深化大部制改革，以市科委为主体，合并市教委，同时将市经信委涉及技术创新、进步和改造以及科技型中小企业发展的职能和相关业务处室统一划归进来，成立新的“大科教委”；上海市政府要担当起服务职能，完善科技创新管理机制和科技、金融资源的整合机制，建立科技创新管理“政府与社会合作”的渠道；改革科技创新的财税支持体制，明确投融资扶持对象，创新财政科技投入方式，加大政府财政性科技投入力度。

　　第一，在上海市政府层面深化大部制改革，以市科委为主体，合并市教委，同时将市经信委涉及技术创新、进步和改造以及科技型中小企业发展的职能和相关业务处室统一划归进来，成立新的“大科教委”。事实证明，科教分家不仅让实际承担科技创新基础研究功能的高等院校和科研院所进一步拉大了与科技成果转化的市场机制之间的距离，让构想中的产学研合作机制举步维艰，更让市科委和市经信委等部门之间为了科技型中小企业的管辖权和投融资问题相互扯皮，职权不清，结果导致目前上海市政府和各区县层面的科技创新管理体制存在授权不足、资源分散、各自为战等问题。因此，在上海市政府层面成立由市政府主要领导挂帅的“大科教委”是未来的改革方向。在“大科教委”下面，还应增设软科学处、科技金融处和中小企业服务处等机构，在强化软科学研究、提升决策科学性的同时，尤其要将目前分散于上海各部门、区县的科技金融和支持中小企业发展的职能整体集中到“大科教委”，改变以往“撒胡椒粉”式的配置科技、教育和金融资源的做法。当然在扩权增容的同时，“大科教委”也要积极探索管理模式改革，试行管理权和决策权的分离，将部分政府主导的科技创新项目和科技金融项目委托给专业机构来管理和运作，同时聘请科技和相关行业领域的专家成立专门的委员会负责项目评审。这样既可以有效地防止政府直接干预，又可以充分发挥科技和相关行业领域专家的专长，同时培育社会第三方力量的成长。

　　第二，上海市政府要担当起服务职能，完善科技创新管理机制和科技、金融资源的整合机制，建立科技创新管理“政府与社会合作”的渠道。上海要通过市、区政府以及张江高新区管委会的联动工作机制，解决地方政府无法充分解决的体制机制问题，充分发挥市级政府在大政方针方面的制度优势，区、县政府在操作实践方面的工作优势。重点做好科技发展规划、科技创新创业引导基金、创新型人才引进、科技银行设立、自主创新示范区建设、综合配套改革推进等方面工作的联动。要为科技创新提供政策法律支持，完善法律法规体系，营造良好的市场环境；完善科技成果转化市场的基础设施，提供信息咨询、项目推荐、专家评审等服务，改善服务平台的工作环境，确保服务体系的稳定高效运作。要科学选择国家高新区、国家技术创新工程试点等科技创新资源密集的区域先行先试，实现科技资源与金融资源有效对接。在“大科教委”中设立科技金融协调工作委员会，构建统一的科技金融综合服务平台，促进创新要素集聚和科技成果转化。建立科技创新管理的“政府与社会合作”渠道，充分发挥科技学会、行业协会、产业联盟、中介组织、大学、研究机构等在上海科技创新管理体制机制中的作用。

　　第三，进一步明确投融资扶持对象，创新财政科技投入方式，加大政府财政性科技投入力度。由于上海科技投入存在多层次和分散化的现状，根据科技活动的复杂性特点，客观上需要建立科技投入的统筹协调机制，对科技预算实行宏观调控和协调管理，使科技投入与上海的科技发展总体目标相适应。要按照国家科技发展战略规划以及经济社会发展的实际，协调各个部门科技预算，对科技投入的方向和具体领域实行总体规划和调控。要进一步明确科技创新创业的投融资扶持对象，建立科技投入增长的长效机制，重点做好高新技术企业、技术先进性服务企业、国家千人计划项目企业、国家重大科技专项、重点研发机构和科技型中小企业的专项扶持政策。针对科技型企业的不同类型、所处的不同成长阶段及其融资需求的特点，建立政府财政投入的杠杆化机制，引导银行、创业风险投资、保险等各种资金投入，提高财政投入效率。要充分发挥政府在科技投入中的引导作用，通过税收措施、宏观调控政策等影响科技投入的方向，利用政策杠杆支持重点领域的发展，引领和鼓励社会各类投资主体参与科技投入活动，提高全社会的科技投入水平。

　　(三)构建多元化的科技金融合作机制，解决科技创新创业的投融资难题

　　建议重点推进科技资本市场体系建设，加快推进利率市场化改革，大力发展股权交易市场，建立健全企业上市扶持机制，开展股权与分红激励试点；正确把握商业银行与科技贷款之间的市场定位关系，以科技银行为试点，创新商业银行信贷模式，建立政府部门、各类投资基金、银行、科技型中小企业、担保公司、保险公司等多方参与的科学合理的风险分担体系，引导商业银行进一步加大对科技型中小企业的信贷支持力度；引导社会风险投资，大力发展天使投资，深化国有资本参与创新创业风险投资。

　　第一，重点推进科技资本市场体系建设，大力发展股权交易市场，建立健全企业上市扶持机制。加快推进利率市场化改革，深化货币市场、证券市场、保险市场的体制改革。进一步健全和完善上海股权托管交易中心，为非上市企业的股权登记、托管及转让交易提供服务，为风险投资、私募股权投资等投资于科技企业的股权交易转让提供交易平台和流通渠道。大力发展场外交易市场，为其他更高层次的主板市场提供服务，可能的路径包括：一是建设股权信托发行与交易市场；二是争取证监会同意，在上海率先建设场外交易市场的国际专板(在扩容后的新三板中建设国际专板)。建立科技企业上市工作机制，解决企业发展所需的中长期股权性资金。设立扶持中小企业上市专项资金，对本市中小企业股份改制和通过多层次资本市场直接融资给予扶持，鼓励区县政府、自主创新示范区对中小企业改制上市的相关费用给予资助。建立市与区县两级拟上市中小企业的资源库，形成“梳理一批、培育一批、辅导一批、申报一批、上市一批”的滚动工作机制，培育科技企业进入上市资源库。开展股权与分红激励试点，研究制定企业股权和分红激励实施办法，研究在高校、科研院所和国有企业中开展职务科技成果股权和分红激励试点，重点开展对海外创新创业团队的股权激励和实施试点，增强对技术入股比例和实施细则的支持，开展对科技成果完成人进行科技成果转移和转化收益奖励的试点。

　　第二，正确把握商业银行与科技贷款之间的市场定位关系，以科技银行为试点，创新商业银行信贷模式。建立政府部门、各类投资基金、银行、科技型中小企业、担保公司等多方参与的科学合理的风险分担体系，引导商业银行进一步加大对科技型中小企业的信贷支持力度。加强对政策性担保资金的整合和管理，进一步扩大实施中小企业信用互助计划。设置专业性的担保公司或建立贷款担保联席会议制，建立中小企业信用互助协会，培育信用互助机构发展的内生机制，完善互助担保机构资金补偿机制，确保担保资金使用规范、安全和高效。引入政府部门、创投公司、资信评级公司、保险公司、担保公司等多个主体，构建与完善科技贷款的相应风险评估体系，探索开展科技企业贷款保险。适当调整商业银行对高新技术企业贷款的呆账准备金率和贷款风险容忍度；加强保险公司产品品种和业务创新，设立专为科技型中小企业提供融资服务的“贷款履约保障险”，进而提升其信用而取得融资。推动科技银行试点，通过银行与证券公司共同设立风险投资公司、银行与保险公司共同设立投资基金、银行与国际创投公司合作、银行与政府共同设立担保机构四种渠道，实现融资方式的多元化。建立科学合理的定价机制，围绕科技型企业的个性化需求引导贷款产品和服务创新。

　　第三，引导社会风险投资，大力发展天使投资，深化国有资本参与创新创业风险投资。针对上海目前天使投资缺乏、风险投资比较集中、早中期科技企业股权融资需求旺盛的特点，重点围绕种子期、初创期科技企业的资本需求，大力扶持天使投资和早中期风险投资发展。要基于上海的金融优势，在上海先行先试，出台鼓励天使投资发展的财税优惠政策，允许占投资额的一定比例资金可以在税前列支，鼓励在上海的企业和个人出资天使投资。推动市、区县及科技园区出资设立天使投资引导基金，引导更多的社会资本资助科技创业。充分发挥上海市大学生科技创业基金的“天使投资”效应，进一步调整、优化考核机制，扩大资助范围，鼓励海内外大学生在沪创业。要使国有资本在更大程度上参与创新创业活动。建议科技部联合财政部、国资委在浦东进行国有创投改革试点。具体包括在国有资本参与风险投资中的估值方式、退出方式、绩效评估、过程监管等方面进行制度改革，结合创业投资运行规律出台专门政策，允许浦东先行先试；在失败考核、正向激励、绩效评估、坏账核销等方面给予政策支持，允许浦东率先建立鼓励国有投资“敢于投资、乐于退出”的容错机制。

(四)聚焦科技成果转化，推进综合保障服务平台建设

　　建议加快科技企业和银行、保险公司、创投机构、券商、中介机构等科技投融资资源及各级政府部门的政策资源的集聚，探索搭建综合性、“一站式”科技信息系统和科技企业征信系统；加强科技创新支撑服务体系建设，进一步完善支持科技成果转化的服务平台；吸纳、引进、培育一支符合上海政府创新管理需求的，懂科技、懂金融、懂管理、国际化的复合型管理人才队伍。

　　第一，构建科技信息系统和科技企业征信系统。加快科技企业和银行、保险公司、创投机构、券商、中介机构等科技投融资资源及各级政府部门的政策资源的集聚，探索搭建综合性、“一站式”科技投融资信息服务系统，旨在提供科技企业基本信息、科技企业融资需求信息、金融机构产品和服务信息、科技企业综合信用记录等，切实解决信息不对称问题，同时，依托本市科技支撑网络(科研服务单位、区县科技服务网络、科技园、孵化器、科技金融中介等)提供相应的服务，最终成为科技投融资供需双方对接的“桥梁”。建立信用信息采集机制，进一步扩大征信系统的覆盖面和信用信息的采集面，提供纳税情况、企业及法定代表人个人银行信用记录、对外担保、法律诉讼、履约情况等信息。同时，将企业承担各类政府资助项目执行情况、科技成果项目认定情况、获奖情况等纳入系统之内，不断增加科技型企业信用信息的全面性、实用性和透明度，对企业自觉履约形成约束，增强企业诚信意识，改善科技型中小企业信用环境。开展科技企业信用评价，引入专业信用评级机构，建立科技企业综合信用评价模型，以及科技型中小企业信用信息统计分析制度，加快形成企业批量优选、推荐机制，为相关部门制定政策和金融机构开展业务提供信息支撑。

　　第二，加强科技创新支撑服务体系建设，进一步完善支持科技成果转化的服务平台。为保证科技成果转化的顺利和加速实现，上海要完善政府采购，设立专门的科研成果及科技产品采购机构，引导成果产业化走向，扶持科技型中小企业成长。要积极推进科技创新的支撑体系建设，完善科学权威的科技成果鉴定、评估及监管等方面的科技中介服务机构。要完善科技成果转化的市场化体制，引导科技成果的产生以市场化需求为导向，建立鼓励科研人员从事科技成果转化和产业化的激励机制，从技术产权交易市场管理体制建设上发展技术产权交易市场，为科技成果转化提供充分的服务，提供有效的科技成果来源。要积极发展各类科技行业协会，在其引导下搭建科技信息服务平台，实现科技部门的专家和成果信息，银行金融机构拥有的信用、信贷、效益等资源的共用共享，为科技成果对接提供信息服务与建议咨询等。要完善支持科技成果转化的风险管理机制，建立有利于支持科技成果转化的风险控制机制、风险容忍机制以及风险补偿机制，最大限度地在科技成果转化中试和产业化等中间环节吸纳、规避并控制风险。

　　第三，吸纳、引进、培育符合上海政府创新管理需求的复合型创新人才。对科技创新体系的顶层设计问题，复合型的管理人才培养是关键。从东亚国家(地区)政府创新管理的成功经验来看，其中重要的一大因素就在于它们都建立了一支懂科技、懂金融、懂管理、国际化的复合型管理人才队伍。从上海市政府的角度来看，在公务员队伍中复合型管理人才的匮乏是阻碍上海科技创新管理各项工作开展的一大症结。复合型创新管理人才不是简单的科技人才、管理人才和金融人才的叠加，而是需要充分利用上海高校和科研院所现有教育资源，进行复合型人才培养方式的创新。与此同时，通过改革公务员招聘、录用、晋升、薪酬、激励机制，吸引海外优秀人才的加入，丰富管理队伍的层次结构和人才类型。