上海世博会安全管理问题研究

第七章　上海世博会安全管理问题研究^[1]

滕五晓

复旦大学社会发展与公共政策学院

一、世博会安全管理研究的意义

2002年12月3日中国上海以“城市，让生活更美好”为主题获得了2010年世博会的承办权。这是我国续2008北京奥运之后，再次承办大型国际活动，也是第一次在发展中国家举办的注册类世界博览会。上海世界博览会定于2010年5月1日—10月31日在上海举办，展期为6个月，历时184天。根据预测，届时将有来自200多国家、地区和国际组织前来参展，预计有7000多万人次到会场参观，其中境外游客将达到350—400万人。日均入场人数为40万人左右，高峰时最大日客流量将高达80—100万人次。要确保如此巨大规模的展览活动成功举行，安全管理成了世博会组委会的最重要的任务之一。作为主办城市的上海市政府已经意识到这个问题，从申博成功开始，就在构建上海城市安全管理体系方面进行了不懈的努力。2002年成立上海市减灾领导小组及其办公室；2003年组建成立了上海市应急联动中心；2005年9月，成立了上海市突发公共事件应急管理委员会及其办公室，并由市长担任应急管理委员会主任。通过以上的努力，上海市已逐步建成了城市危机应急管理体系，这将为世博会成功举行提供良好的安全保障。然而，我国在城市安全管理的理论研究、城市灾害应急管理体系的建立等方面与发达国家相比还有很大差距，城市应对各种突发事件的能力还较弱，尤其是对像世博会这样的大型活动的安全管理没有实践经验。

面对未来危机的不确定性，如何提高城市或地区的突发事件应急能力将成为世界性的危机管理研究课题。爱知世博会“零事故”的纪录为我们提供了一个安全世博会成功的典范。上海作为国际大都市，其城市的安全保障和灾害应急管理能力将受到世人瞩目。“安全城市”是人们未来追求的目标，是未来城市的标志。确保世博会期间生命和财产安全，不仅是上海对世人的承诺，更是“城市让生活更美好”的最好诠释。“美丽安全的上海”本身就是世博会的一个最好展品。所以研究和探讨上海世博会安全管理体系，不仅对确保世博会安全成功地举行具有重要的实际意义，而且通过对世博会安全的研究，促进上海城市安全管理体系的建立，将为推动和建立我国城市安全管理体系提供重要的理论指导。

二、世博会安全管理的重要性和复杂性

（一）世博会安全管理的重要性

2010年上海世博会是我国首次获得的重要国际展览活动，能否成功举办，标志着我国有无能力举办类似的大型活动。所以，确保世博会安全运行，是对世博会举办的最重要也是最基本的要求。其重要性主要表现在如下几方面：

（1）确保世博会期间人员和财产安全是成功举办世博会的必要保证。这是世博会成功与否的重要标志之一。

（2）确保世博会人身安全是我国对世界的承诺。公安部部长贾春旺签署了《中华人民共和国公安部对中国2010年上海世博会期间安全的保证书》，承诺在世博会举办期间，公安部将与有关的国际机构和国内各有关部门密切合作，为游客出入境提供便利，并采取一切有效措施，保证世博会安全顺利进行，确保每一位参展者和游客的人身财产安全。

（3）安全、舒适的上海城市形象是世博会最好的展馆。本次世博会的主题是“城市，让生活更美好”。城市的安全性、舒适性、便利性将是城市发展的最高境界。所以，上海作为国际大都市，不仅仅要做好世博园区的建设，为世博会成功举办奠定基础，更重要的还将是其本身就是一个大的展馆，上海应该向全世界展示安全、舒适和充满活力的城市形象。

（二）世博会安全管理的复杂性

由于世博会历时184天，除了要面对各种自然因素的影响外，还要遇到不同于一般的国际活动的安全问题。影响世博会安全的因素多种多样，这使得世博会安全管理更具特殊性和复杂性。

世博会安全管理的复杂性，首先来自自然环境的复杂多变，世博会时间跨度大，将跨越梅雨潮湿多雨、夏季台风高温季节，台风、洪水、地震、持续高温等自然灾害的存在对世博会安全构成威胁；其次，世博会入场人数多，交通拥挤、突发事件或意外事故都将可能造成踩踏事故而影响世博会安全；再者，世博会境外人员的大量入境，跨国犯罪、国际金融犯罪、恐怖袭击等发生的可能性增加；另外，由于来自世界各地的参展人员和游客，受到语言、文化习惯等影响，在突发事件的救助中将成为弱势群体；最后，城市居民安全防患意识不强，面对突如其来的事故和灾害，缺乏必要的应对能力，很大程度上加大了世博会安全管理的复杂程度。

三、上海世博会安全影响因素分析

（一）上海突发公共事件类型

上海地处长江三角洲东缘，太湖流域下游，滨江临海，地势低平，各种自然灾害频发；上海又是我国重要的化学工业生产基地，各种灾难性事故时有发生；突发公共卫生事件也时有发生；上海是我国最大的经济文化中心，又是我国对外开放的窗口，城市集聚了各种层次的人员，社会矛盾也因此积聚，各种社会危机事件不断发生。这些灾害或事件很大程度上影响着上海的城市安全。按照我国突发公共事件的类型，可将上海主要的突发公共事件作如下分类（见表7－1）。

表7－1　上海地区突发公共事件主要类型

（二）影响世博会安全的主要突发事件

1.台风灾害

上海是台风经常登陆或影响到的地区。据统计，1949—2002年，以上海为中心的550km范围内经过而影响到上海的热带气旋共186个，年均3.4次，发生的季节为5—11月份，其中83%的台风发生在7—9月份，9月份为最多。随着全球气候变暖，近年台风发生有所变化，如2006年5—8月份就有6个台风登陆我国，其中“碧利斯”台风和“桑美”台风造成巨大灾害。2005年的“麦莎”台风袭击上海，致使4人遇难。设想，世博会期间，如果类似于2006年“桑美”超强台风袭击上海，将不可避免地会造成巨大人员伤亡和财产损失。

台风还将带来强降雨。如果台风、暴雨、天文潮、上游洪水（上海西部地区）同时出现就会对世博会影响巨大。2005年“麦莎”台风时，局部地区4种灾害同时出现，给上海防洪防汛增加负担。台风带来的强降雨将引起城市洪涝灾害、滑坡和泥石流灾害。如2005年8月“麦莎”台风引起的降雨，使得上海地区普降大暴雨，局部地区特大暴雨，市区24h雨量都在200mm左右，造成上海市区道路严重积水。

超强力的台风将会对展馆造成影响，并可能使得遮阳篷（风雨棚）等遭受破坏，并可能对黄浦江水上交通造成影响。台风可能造成大面积停电事故。

2.暴雨灾害

处于太平洋季风区的上海，雨量丰沛，年降雨量1148.8mm，降雨多集中在夏秋季节，汛期总降雨量占全年的60%以上，出现暴雨灾害的几率较高。除了汛期暴雨相对集中外，在春秋季也有暴雨危害。主要形式有春雨型暴雨、梅雨型暴雨、热带气旋（台风）型暴雨、强对流天气型暴雨和秋雨型暴雨。世博会期间，正是暴雨集中的时期，尤其是7—9月份的台风型暴雨和8—9月份的强对流天气型暴雨，对世博会有较大的影响。由于暴雨的特点是局部性强，历时短，并伴有闪电和雷鸣，具有较强的危害性。如1991年8月7日袭击上海的大暴雨致使市区574条马路积水，20多万户居民家中进水，16人遇难，损失惨重。另外，暴雨造成道路大面积积水可能导致城市交通受阻甚至瘫痪，暴雨还可能致使严重污染的地表水进入饮用水系统。

3.高温灾害

图7－1　上海1971—2000年气温变化图

（资料来源：中国气象科学数据共享服务网）

5—10月份是上海气温最高的季节，月平均气温都在20℃以上，极端最高温达到41.3℃，其中7—8月份是上海的高温月份，是世博会期间最热的阶段（如图7－1所示）。根据上海气象资料，30年来35度以上高温持续日年均为9天，但近年有明显增加，2006年截至8月31日35℃以上高温日已达27天，8月13日最高气温高达38.6℃。而2003年35℃以上高温日达40天，并且出现50年未遇的持续高温天气，即从7月19日至8月1日，连续14天日最高气温在35℃以上，创造了50年来持续高温的最长纪录。极端最高温度屡创新高且38℃以上的高温比例正在增多。按30年平均水平，37℃及以上高温日数年平均为2天，平均2年一遇。38℃及以上的高温则为4年一遇，39℃及以上高温则为20年一遇，但1998年、2003年和2005年都分别出现了39℃以上的高温天气，其中，2003年7月25日曾出现过39.6℃的极端高温天气。这样持续的高温日，会带来一系列次生灾害。首先，高温天气将给游客带来各种困难。7—8月份是我国传统的暑假，来自全国的学生流将使世博会客流量达到一个小的高峰，拥挤的人流如果遇到高温闷热天气，将会出现中暑等现象，尤其是对于需要长时间排队等候的场馆，高温天气导致游客骚乱等危险性增加；持续高温可能导致电力供给负荷增大，并有可能引起大面积停电事故，如2006年夏天，美国纽约皇后区因持续高温加之电力设备老化，造成大面积长时间停电事故；高温引起的用水危机和水质恶化将可能转化为公共卫生事件并引发社会混乱。

4.龙卷风灾害

龙卷风也是上海的灾害性天气之一，常出现在春夏两季和初秋，以七八月最多。虽然龙卷风影响的范围较小，但一旦发生，同样会造成重大损失。如2001年6月19日凌晨，青浦区赵屯镇的一些村遭受龙卷风袭击，部分农民住房、企业厂房、农业棚舍以及农作物遭受损失；2004年8月16日，上海嘉定区黄渡镇突然遭遇龙卷风袭击，造成九人轻伤，四十多户民房遭到不同程度的破坏。龙卷风掀起的某片屋顶恰好落入了黄渡西郊变电站，导致变电站的3条高压线被“刮伤”，部分供电设备轻微损坏。由此造成当地三千多户居民及一百多家厂家停电，中山北路、武夷路、长寿路、成都北路沿线，以及静安寺附近等大片中心城区也出现停电。

龙卷风对园区构成直接威胁的几率虽然很小，但如果龙卷风一旦造成大面积停电或引起交通阻塞等事故，就会对世博会安全构成威胁。

5.突发公共卫生事件

上海是1800万人口的特大城市，城市卫生防御体系还有待完善。每年在季节变换之际，都会不同程度地爆发各种流行性传染病、发生食物中毒等突发公共卫生事件，如2006年9月份上海就发生瘦肉精中毒事件，造成数百人紧急住院治疗。世博会将经历5月份的梅雨季节和夏季高温季节，是各种流行病多发季节。而密集的人流将成为病菌的移动载体，容易传播和扩散。世博会期间将需求大量的盒饭等快餐食品，这些很容易爆发公共卫生事件。我国许多重大国际性活动中，曾多次发生不同类型的突发公共卫生事件。如2001年第21届世界大学生运动会，就发生饮用矿泉水污染事故和食品细菌污染事故。

6.地震灾害

上海地质构造表明存在着发生中强以上地震的可能性，历史上曾有5级左右地震的记录，现被列为地震重点监视防御区。20多年来，上海及其周边地区地震时有发生，如1979年江苏溧阳6级地震、1984年南黄海地震、1990年太仓常熟地震和1996年11月9日长江口6.1级地震。这些地震都对上海产生不同程度的影响。

尽管在世博期间发生地震的概率很低，或破坏性大地震发生的概率比较小，但是，地震的危害性大，即便是小的地震，一旦发生，恐慌将会引发各种难以预想的突发事件。如1996年发生的长江口6.1级地震，曾引起上海市民不小的恐慌。

7.交通事故

交通事故是上海发生次数最多的突发事件，且近年随着轿车拥有量的增加，交通事故有明显上升的趋势。据上海市公安局统计资料显示，2006年8月1日至8月31日，上海市共发生各类道路交通事故508起，事故造成87人死亡，受伤人数为492人。而2005年8月共发生道路交通事故237起，事故造成77人死亡、192人受伤，同比有很大幅度增加。2006年国庆长假前3天（2006年9月30日到10月3日），上海市共发生各类道路交通事故189起，死亡13人，受伤204人。由此可见，随着上海车辆不断增多，各类交通事故有明显上升的趋势。一定程度上加重世博会交通安全管理的压力。

世博会期间，交通道路承受巨大压力。根据设计，世博会交通运输，轨道交通为主要交通工具，将承担50%的交通运输量，一旦轨道交通发生意外，对世博会的影响非同小可。黄浦江沿江水上交通将承担世博会5%—10%的交通运输任务，存在水上交通安全和沿黄浦江两岸安全管理问题。

世博会期间，一旦发生特大交通安全事故，不仅影响世博会的正常运行，一定程度上影响上海城市作为国际大都市的形象，更与“城市，让生活更美好”的世博理念相悖。

8.化学爆炸及生产安全事故

上海是我国主要的化工生产基地，在生产、储存运输和使用过程中，涉及有毒有害化学物品7570余种，年用量1亿吨以上，每年都会发生各类化学事故，并造成人员伤亡。据统计，2003年上海市共发生生产安全死亡事故429起，死亡450人，未发生一次死亡10人以上特大生产安全事故。2004年共发生生产安全死亡事故411起，死亡431人。世博会期间，一旦发生有毒化学物品泄漏或爆炸等事故，将对世博会安全构成严重威胁。

9.踩踏事故

踩踏事故是国内外大型活动中经常发生的突发事件。如2006年沙特阿拉伯发生的麦加朝觐活动踩踏事件已造成362人死亡，其中包括4名中国朝觐者。2004年密云县元宵灯会踩踏事故，共造成37人死亡和37人受伤。据统计，1983年至2004年，我国在大型群众性文体活动中共发生伤亡事故37起，686人死亡，1376人受伤，其中因观众数量失控、组织工作疏忽等造成拥挤踩踏性事故18起，占48.64%。

世博会高峰期间，游客人数每天达到80万以上，场地拥挤引起踩踏事故的可能性很大。而热点场馆长时间排队等候不可避免地造成人员拥挤，严重的会引发挤踏事故的发生。

世博会期间，任何气象灾害等突发事件或事故的发生，都有可能引起游客恐慌，如果应对不当，有可能造成踩踏事故。

10.火灾事故

根据上海市医疗急救中心对1990—2000年上海市突发性灾害及涉医事件的统计分析，火灾的发生次数仅次于交通事故，排在第二，火灾引起的死亡人数位居第三。所以，世博会期间发生各种火灾事故的几率非常大。如果世博园区发生火灾事故，将直接影响到世博会人身和财产安全；而根据上海市2005年统计年鉴，截至2005年，上海10层以上中高层建筑达到8651幢，其中20层以上建筑已达2742幢。面对如此多的高层建筑，普通的消防云梯难以实施救火活动，消防压力大。如果这些高楼发生特大火灾，消防活动将影响城市的运转，会间接影响世博会的安全。

11.恐怖事件

关于国际恐怖袭击，针对我国的袭击可能性很小。但是随着国际社会反恐力度的加强，恐怖活动有了新的特点，恐怖组织为了能达到报复美英等国家的目标，不惜一切手段实施恐怖活动，袭击目标已经从美国本土转向其他地区。世博园区内有欧美国家的展馆和展品，世博会期间举行各种有重要领导人出席的活动，这些展馆或活动成为恐怖袭击目标的可能性存在。

关于国内恐怖袭击，虽然目前还没有资料显示国内的恐怖活动在上海有较大势力，但是由于社会矛盾激化引起的报复甚至恐怖活动的危险性在集聚，一些迹象需要引起重视，近年利用恐吓进行敲诈和报复的案例时有发生，包括2006年对市百一店的恐吓事件。虽然这事件只是恐吓，但一旦时机成熟，有条件自制炸药等危险品，实施恐怖活动的可能性很大。

国内外的反华势力，包括法轮功等始终不遗余力地企图破坏和颠覆中华民族。要严防和妥善处理这些反华势力和团体借助世博会这一国际大型展览活动举行游行示威、聚众抗议、公共场所自杀等事件。另外，也要防止世博会期间其他突发事件演化为政治事件。

四、上海突发事件应急管理特征分析

（一）上海突发事件应急管理体制

上海已经初步建成城市应急管理体制。2002年成立了上海市减灾领导小组及其办公室；2003年组建成立了上海市应急联动中心，2005年9月成立了上海市突发公共事件应急管理委员会及其应急管理办公室，委员会主任由韩正市长担任。在此基础上，上海逐步建立和建成了由重点部门或地区应急单元部门专项应急管理和区县应急管理构成的点、线、面为一体、覆盖全市的应急防范体系、应急处置体系和应急保障体系的综合减灾体系框架（如图7－2所示）。

图7－2　上海市应急管理体系示意图

上海市应急联动中心2004年9月30日正式启用，2004年10月1日—2005年10月1日共接警935万余起，处置282万起，日最高呼入量达到76000多次，在接警、先期处置以及解决一般公共突发事件方面发挥了较大作用。

（二）上海世博会安全管理规划与措施

1.世博园区将建成市级应急管理基层单元

为了避免突发公共事件的发生，世博会园区与洋山深水港、上海化工区、浦东和虹桥机场、新客站、轨道交通站点、民防工程及地下空间、宝钢、上海石化等9个重点区域，目前正在开展应急管理的试点建设，并计划对世博园区实施网格状安全管理的方法。

2.世博园区内建立气象全天候监测预报体系

2006年8月30日世博园区气象监测网第一台自动气象监测站建立，标志着世博园区气象服务工作正式启动。监测站主要用于监测气温、风向、风速、降水、气压等气象要素，并且即将增加紫外线观测项目，每分钟实时传送至世博局和中心气象台，实时监测世博园区的天气灾害，为预报预测服务提供资料。

3.安全保障设施进行专业规划

根据世博会总体规划的要求，安全保障设施的规划目的是：通过制定详细的防范策略、落实严密的管理措施、提供扎实的技术保障，全力确保世博会参观者的人身安全；全力确保参观世博会的中外国家元首、政府首脑等警卫对象的绝对安全；确保世博会开幕式、闭幕式等重大活动、重要会议安全顺利进行；确保不发生针对世博会的严重恐怖事件；确保不发生涉及世博会场馆、展品以及参展、参观人员安全的重大刑事案件；确保在世博会园区范围内不发生各类重大治安灾害事故；防备一切自然灾害并建立相应的灾害应急预警机制；确保世博会筹办和举办期间社会治安秩序良好。

4.部门世博会应急管理预案正在制定

由于世博会突发事件应急管理需要医疗急救、气象预测预报、交通管理、生命线工程抢修等各相关部门的参与，所以，上海市应急管理办公室责成各相关部门根据本部门应急管理的特征，制定相应的世博应急预案。但是，现实状况下，很多政府部门对世博园区规划并不十分了解，难以制定出切实可行的应急预案。而且，如果各部门各自制定本部门的预案，难以确保突发事件应急管理的协同机制。

（三）上海世博会安全管理面临的主要问题

1.世博会安全管理责任主体不明确

针对上海世博会的安全管理，从规划到体制都在具体落实之中。但是，目前还没有具体的部门负责统一制定实施应急规划。市应急管理办公室将世博园区作为上海市重点应急基层单元，一定程度上强化了世博园区的安全管理责任，但世博园区应急单元还不足以承担世博会安全管理责任。世博会是流动性和开放性体系，其安全管理必须有专门的应急管理机构来综合规划和统一管理。

2.上海城市应急处置能力有待提高

随着上海经济的快速发展，上海在城市建设方面已经逐渐成为国际化大都市。但是，由于我国在城市安全和应急管理体制建设方面的滞后，因此城市应急处置能力与国际大都市有一定差距。根据上海市医疗急救中心对1990—2000年上海市突发性灾害及涉医事件的统计分析，应急反应间期（事故发生到第一辆救护车达到现场时间）平均为11.4分钟，但超过10分钟的占67.5%，20分钟的13.6%，最长的竟达32分钟。大多超过规定的标准，即第一辆救护车应在10分钟内赶到灾害现场。这在很大程度上影响世博会突发事件的应急处置能力。

3.城市结构和功能承载突发事件的能力有待提高

如上海规范的避难场所还没有，目前在大连路绿地试点建设具有避难功能的应急避难公园。但这远不能解决城市突发事件发生时，市民安全避难的问题。而避难设施和救灾物资的规划储存更是难以满足突发事件应急管理的需求。

五、世博会安全管理体系研究

通过以上分析可知，上海世博会依然存在较大的安全隐患，而上海城市突发事件应急管理能力，就目前的现状而言，仍然有待进一步提高。根据上海城市安全管理体系特征，上海城市突发事件应急管理由上海市应急管理委员会负责。但是由于世博会安全管理的特殊性和复杂性，仅仅依靠市应急管理委员会难以有效管理。为此有必要迅速构建世博会安全管理体系，并成立一个专门机构，负责实施世博会安全管理的具体事务，从而有针对性地实施管理。

世博会安全管理体系建立的目的就是通过实施有效的管理来确保世博会运行期间规避各种可能出现的安全隐患，对于一些难以预测或自然因素引起的突发事件，有效地应对各种危机，将突发事件可能造成的损失降到最低程度。因此，世博会安全管理体系必须符合危机管理的效率性原则、协同性原则、科学性原则。一个好的管理运行体系将能有效地实施危机管理，确保安全，在突发事件应对中能发挥较好的应急指挥、快速处置和应急救助以及善后处理等协同作战。本研究认为，应该设立世博会安全管理委员会直接负责世博会安全管理。在组织体系上，可以接受上海市应急管理委员会的指挥和指导，并利用上海城市应急管理网络体系平台，建立世博会安全情报中心（或应急联动中心世博会分中心），负责收集、整理、分析各种突发事件情报信息，并与上海市应急联动中心联网，确保安全情报信息共享。

世博会安全管理委员会负责世博园区安全管理工作。该工作由日常安全管理与应急管理两部分组成。并通过专家咨询系统实施决策指挥。世博会安全管理运行体系如图7－3所示。

图7－3　世博会安全管理运行体系框图

根据著名危机管理专家罗伯特·希斯危机管理4R模式，世博会安全管理应该包含风险评估、规划管理、应急管理和恢复管理四个部分。

（一）风险评估

对世博会期间可能发生的各种突发事件和存在风险进行预测，并就这些事件或风险可能对世博会产生什么样的危害进行评估，为制定预防、应急和重建规划提供科学依据。

1.事先预测评估

为了制定各种详细的世博会安全预防规划，世博会安全管理委员会应该组织专家，对不同季节、不同灾害特征、重要活动如开幕式、闭幕式，十月长假入园高峰期等进行预测，为制定安全管理规划提供决策支持。

2.动态预测评估

在世博会筹备和运行期间，根据实际情况，对气象灾害、突发公共卫生事件等进行动态预测，对于人流、交通、展会活动等进行跟踪监测和预测，为世博会期间安全动态管理提供预警和预报。

（二）规划管理

在对世博会突发事件或风险评估的基础上，分析和评估世博园区及上海城市抗风险能力和城市应对灾害的能力，包括房屋与城市结构、城市功能、消防布局、救灾体系等。在此基础上对世博会危机管理制定详细规划，包括预防规划和应急预案。

1.预防规划

根据风险评估，对可能出现的安全隐患，通过事先合理的规划建设和管理，避免或减轻突发事件的发生。预防规划由工程性规划和非工程性规划组成。工程性规划是指根据风险评估结果，为了避免类似踩踏事故、高温事故、突发公共卫生事故的发生，对交通规划、避难场所、直升机应急停机坪和应急救援通道、防暑降温、食品安全管理等事先进行详细的工程规划和建设，以抵御突发事件的发生；非工程性规划是指通过对市民进行公共安全知识教育、大型突发事件应对演练等非工程性措施，达到提高世博会安全水平的规划。

2.应急预案

对于难以预测和不可避免的突发事件，为了减轻突发事件发生时造成的损失，事先制定详细的可操作性的应对规划，即应急预案，以应对各种可能的突发事件。世博会安全管理委员会应就自然灾害等突发事件可能对世博会造成的危害进行科学评估论证，制定出相应的应急救助规划，包括医疗急救、生命线工程急修、应急物资的供给等制定详细预案和规划。

（三）应急管理

在世博会举办期间，如果发生突发事件或预测到即将发生突发事件时，世博会安全管理委员会应该立即启动应急预案，通过及时迅速的应急管理，展开全方位的应急救灾抢险，最大限度地避免或减轻突发事件造成的损失。应急管理包括预警预报和应急处置。

1.预警预报

为了能有效地应对世博会运行期间气候突变、世博会人流变动等对世博会产生不利影响，建立相应的预测预警体系，及时预报各种可能引起突发事件的因素的变化，以避免各种危机或风险。根据不同要求和标准，可以制定各种预警体系。如可以建立下列预警体系。

（1）入园人数预警体系。根据世博园内或热点场馆接纳人数的规划，制定相应的预警级别指标，当入园或入馆人数达到一定数量时，启动相应的管理措施，分流和疏散人流，以避免因人流拥挤而发生踩踏等事故。

（2）交通流量预警体系。确保城市交通畅通是世博会安全运行的必要保证，所以，对交通流量的控制与调度至关重要。制定交通流量预警体系，能动调度和调控交通流向，确保世博会交通畅通，以避免因车辆过多或交通事故，导致交通阻塞而影响世博会运行。

（3）异常天气预警体系。建立台风、暴雨、高温等气象预警体系，及早预报预警气象灾害的发生。上海气象台在世博园区建立了气象监测体系，可以即时预测预报气象变化。但预警的内容、如何预警预报，需要制定出定量的指标，并确定分级预警和警报。对于不同预警和警报体系，应该事先让民众了解具体内容。

2.应急处置

当突发事件发生后，应该立即启动应急预案，展开积极有效的应急救助工作。

（四）恢复管理

突发事件发生后，应急处置完成以后，进入恢复管理阶段。

恢复管理包括世博会状态恢复和善后处置（心理干预和涉外处理）。作为一个成熟的社会，不让危机发生固然重要，更重要的是突发事件发生后是否能有条不紊地快速处置和恢复。所以，事先制定一套世博会突发事件重建规划和体制，一旦突发事件发生，能启动相应的预案，按照国际惯例处置各种事务，这样才能彰显安全管理的有效性。

六、世博会安全管理方法探讨

建立完善的世博会安全管理组织体系，为有效地管理世博会安全提供了保障。但是，要有效地管理好世博会安全，需要对具体的管理方法进行探讨。本研究根据上海城市突发事件特征以及世博会本身具有的特点，提出了世博会安全层次化管理（层次管理体系）、世博会安全有形化管理（规划管理体系）的管理方法，从多角度、全方位地对世博会安全进行综合管理。具体方法如下。

（一）世博会安全层次化管理（对象管理体系）

确保世博会安全，就是要确保参与世博会人员的生命和财产安全，包含了世博会参展人员及工作人员、参观人员的生命安全、世博会的所有设施、展品等各种财产安全。对于不同对象的人和物品的安全需要通过不同层次的管理方法进行管理。

1.参展物品安全管理

确保参展品的安全是世博会安全管理最基本要求。对各地区参展品，根据其重要性和安全特性进行分别管理，并按照展品—展馆—展区—世博园区不同层次对展品和展馆做好安全管理。对于重点设施和重点场馆，需要重点保护。

2.参展人员安全管理

参展人员和世博会工作人员将长期出入世博园区，确保他们的人身安全是保证世博会顺利举办的前提。由于他们相对稳定，因而便于长期管理。由于他们既是被管理对象，又是参与园区安全管理的重要力量，所以可以事先对他们进行安全管理培训和演练，在加强安全管理责任的同时，可以引导他们参与整个园区的安全管理。

3.参观人员安全管理

由于参观人员流动性大，具有不确定特性，需要对其进行动态管理，通过出入口管理、园区内合理诱导等方法进行安全管理。同时为他们提供必要的有关安全游览的指引手册等。对于本地区和国内游客，应该事先加强公共安全意识教育和各种训练，以提高民众应对突发事件的能力。对特殊人群可以实施跟踪管理和定点（分区）管理，以达到有效管理。

4.城市社会安全管理

上海城市甚至周边地区的安全将直接影响到世博会的安全运行。所以在有效地管理世博园区安全的同时，应该按照世博会会场区域—机场、车站等重点区域—上海市区—上海周边地区等不同层次进行管理，确保上海城市社会的稳定和安全。对于园区或与世博会有关的公共场所有无可能遭受恐怖袭击等需要制定特别规划加以实施。比如法国2003年世界田径锦标赛，大型体育活动安全工作的重点主要集中在比赛场所、运动员村、交通运输沿线、游客集中到达和离开的地点、旅游景点、大型体育活动群众集会、狂欢和庆典等场所。

5.交通安全管理

交通安全是确保世博会安全的重要组成部分。根据不同区域在世博会中承担的作用不同，按世博园区内交通—周边地区缓冲带交通—进入园区主要交通—全市交通的层次进行管理和控制，并实施各层次之间的协调管理。

（二）世博会安全有形化管理（规划管理体系）

世博会安全管理除了建立一套完善的管理运行体系外，还需要根据世博会特征和城市防灾的需要对世博园区实施安全规划。实施统一规划和建设，为世博会安全提供安全设施保障。

1.风险图的制定

通过风险评估和预测，对可能的危险源进行确认，制定世博会风险识别图，并按照风险图进行安全规划管理。

2.交通安全规划

出入口紧急疏散通道的规划设计（西藏南路入口是交通汇集的主要出入口）；世博园区内交通道路规划，合理分散人流。减少人流拥挤。制定极端情况下（如交通瘫痪状况下）的人员疏散规划、避难诱导规划和方案。

3.安全规划

确保突发事件发生时，游客能安全转移和避难是减少损失的重要组成部分。所以对世博园区及相关地区进行安全规划（包括避难场所规划、疏散规划方案等）。上海规范的避难场所还没有，目前在大连路绿地试点建设具有避难功能的应急避难公园。十一五期间，上海将在全市范围内建设若干应急避难公园。这可以结合世博会的规划，首先在世博园区周边地区规划建设必要的应急公园，然后逐渐向全市推广。这样，可以首先满足世博会应急管理的需要，又能向世界各国展示上海美丽、安全、舒适的城市形象。

4.安全设施规划建设

救灾设施规划建设、应急指挥中心、安全情报中心等规划建设。

5.物资储备规划

应急救灾物资的储备是确保突发事件发生后能为灾民提供急需的生活用品。所以应该对饮用水、食品、帐篷、医用品等救灾物资的分布和储备进行规划和管理。

6.救灾抢险应急队伍的建设

建立应急救灾抢险网络体系，确保突发事件发生后实施快速有效地救助和抢险。

7.市民安全意识教育和突发事件应急演练规划

研究表明，公众的安全素质问题是导致拥挤踩踏事故并造成巨大伤亡的根本原因之一。所以要制定市民安全教育规划，并按规划有步骤有计划地实施安全教育和相应的突发事件应急演练，切实提高市民综合应对突发事件的能力。

七、结　语

本文从上海突发公共事件特征和世博会的特殊性出发，分析了世博会安全的各种影响因素，认为世博会安全除了受到自然灾害等突发事件影响外，还受到世博会自有特点的影响。本研究认为，目前上海已经建立了城市应急管理体系，但上海的城市安全管理在组织体系和应急管理方法方面还存在许多不足之处，现有的管理方法和管理模式难以应对世博会复杂的安全问题。针对这一问题，本研究以危机管理理论为依据，结合世博会安全管理特征，建立了以世博会安全管理委员会为主体的世博会安全管理运行机制模型，提出了应该由世博会安全管理委员会通过对世博会安全进行相应的风险预测和评估，制定世博会安全管理预防规划、应急管理规划和突发事件灾后重建规划，并按规划和预警预报体系实施世博会安全日常管理和突发事件应急管理。在管理方法上，本研究提出了层次化管理和有形化管理的管理方法，以达到对世博会的全方位管理。当然，突发事件和危机具有不确定性，有些是难以预测和预防的，本研究难以给出各种突发事件的具体应对方法。本研究着重探讨世博会安全管理体系的构建，而详细的可操作性的安全管理规划需要世博会安全管理委员会根据世博会总体规划，结合专家决策辅助系统，在对影响世博会安全的风险因素加以深入研究的基础上制定和实施。同样，世博会安全管理运行机制也只有在对世博会安全研究的基础上不断完善。

参考文献

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9.寇丽平：“群体性挤踏事件原因分析与预防研究”，《中国人民公安大学学报》2005年第4期。

【注释】

[1]本文为上海市社科基金（2006）系列研究课题《中国上海世博会安全管理问题研究》阶段研究成果。