上海创新创业人才政策落实推进中的问题

（一）驻留成本高，人才在沪扎根难

大多有意愿来沪发展的人才都是基于对国际化大都市的向往和广阔的就业空间，以及上海本身的时代感和节奏感。由于在上海扎根成本高，使很多海内外科技、管理、科研等人才在初始期感到力不从心，难以扎根上海。

一是落户难。调查中反映，上海落户政策虽不断完善，但国内人才落户仍然很困难。关于落户的问题，目前需要满足7个基本条件，即居住证必须满84个月，社保缴纳满84个月，税单必须满84个月，无违法生育，无犯罪记录，落户房产证，上海市认可的中级职称或同等资格证，或最近36个月的社保基数是平均值的2倍。此外，新的人才引进政策指出有5类人才满足相关要求可以直接拿到上海户口：创业人才、创新创业中介服务人才、风险投资管理运营人才、企业高级管理人才和科技技能人才、企业家，但需要满足相当高的条件。北京、上海、广州、深圳、天津的积分落户申请条件对比如表1-15所示。

表1-15 2016年北上广深津五城市落户申请条件

上海要求积分满120分才可以申请居住证，并且上海落户申请需要按规定缴纳社保7年，持有上海居住证满7年，这些要求远远高于广州、深圳、天津，基本与北京持平。

二是生活成本高。据美国美世人力资源咨询公司发布的2016年全球生活成本排行榜显示（见表1- 16），上海的生活成本名列全球第七位，超过北京、深圳。这主要体现在买房、租房、交通、婚姻、子女上学、日常开销等方面。这些都制约着人才在上海的聚集和贡献，影响人才的驻留和稳定。高房价、高消费和子女教育等问题对科技创新人才的挤出效应相对明显。

表1-16 2016年全球城市生活成本排行榜[2]

（二）人才评价机制不完善，人才评估环境有待优化

上海创新创业人才政策实施以来，人才评价的市场化导向已经初步形成，但在具体实施过程中还存在一些问题。如职称依然与落户、居住证积分、养老等公共服务紧密挂钩，依然被作为申报科研项目和人才计划等的准入条件；专业性人才评价机构建设滞后，符合现代人力资源开发发展趋势的先进手段还没有得到有效应用，影响人才评价的公信度。为了改进人才评价机制，促进人才效用的发挥，北上广深都出台了一些完善政策（见表1- 17），从不同方面促进了人才评价机制的改革。

通过对北上广深在人才评价方面变革的比较，上海推进人才由体制内评价为主向市场主体评价为主的转变，并且加强鼓励力度，取得了良好的效果。但上海在对人才分类评价方面有所欠缺，职称评审与人才特点相结合还不够，高层次人才市场化认定机制仍需完善，岗位管理与职称制度的衔接仍需加强。

表1-17 北上广深在人才评价方面变革的比较

（三）激励机制作用未充分发挥，科研人员创新动力不足

调研中反映，科研人才培育和约束机制仍然不够完善，导致科研人员积极性降低和动力不足，阻碍人才资源作用的发挥和知识成果的转化。高校、科研院所创新创业人才受条件限制，难以发挥作用。

（1）科研经费激励机制存在缺陷。按照财政部门规定，无论是国家级、省部级的科研项目，还是其他横向科研项目，其经费支出中都不承认或很少承认活劳动消耗和补偿支出，只报销科研劳动中的各种物质消耗支出，如购买设备、办公用品、支付出差住宿、交通费用等，而对于科研活动中发生的各种活劳动支出，则基本不能支付。再者，科研经费申请和使用，仍然存在管理不规范以及“小圈子”现象，原有组织创新动力不足，积极性不高，严重影响新生创新力量的衍生和发挥。

（2）“离岗创业”人员被掣肘。“离岗创业”政策仍然面临着体制机制等问题，不能充分发挥各类主体的创业热情，需要进一步深入推进商事制度改革。融资难、初创企业和小微企业成长障碍以及创业服务平台薄弱等问题，削弱了离岗创业精神的发挥，使“离岗创业”人员步履维艰，难以充分发挥其效能。

（四）人才培养机制尚不健全，功能未能充分发挥

在创新创业人才政策实施过程中，企业和高校院所等用人单位在人才引进后的培育和维护阶段存在很大的工作缺失，除了引进人才类别比例和培养对象不均衡外，也不能充分地将引进人才“人尽其用”“各得其所”，造成人才浪费和效益不明显。

（1）人才培养专业受限，人才储备不平衡。据统计，2016年上海工商管理硕士人才占比最高，高达7．7％，显著高于全国平均水平5．1％。上海呈现出管理专业人才和海归人才偏多、资深人才少、高端研究型人才引进不足的现象，导致人才资源储备不平衡，增大了人才培养和转化的压力，也产生专业间局域性的不良竞争。对于高学历研究型人才，上海具有博士学位的人才比例为4．5％，低于全国主要一线城市的平均水平5．3％。如何吸引和培养高学历的研究型人才，使其扎根上海，成为上海进一步提升产业核心竞争力的关键因素。

（2）部分用人单位人才培养动力不足、效益不高。作为人才培养开发的主体，部分用人单位动力不足，不能充分发挥自身的主观能动性，有的甚至因为害怕人才流失而不愿投入足够的经费，培训创新创业人才的意愿不强；少数培训机构只有形式，效果较差，如师资水平不高、项目设置不科学、培训手段不新、培训实效性不强，导致人才培训的整体效益不高。

（五）政策制定出台存在缺陷，落实环节受阻

在人才体制改革方面，政策不断完善，实施过程也不断推进，基本构建了完整的人才政策体系，为各类人才在沪发展提供了广阔的平台和优越的条件，但同时也存在一些不足之处。在调研和访谈过程中我们发现，上海创新创业人才政策存在系统庞大、政出多门的现象，在政策落实的过程中，受多种因素的制约，使落实环节受阻。如在股权激励等政策方面，国家部委规定与上海相关政策不尽相同，致使部属高校和科研单位无所适从；高校申请科技成果无形资产投资科技企业，以及由此形成的对外投资无偿划转高校资产经营有限公司，需要8余项材料申报，且材料获取单位也不尽相同，致使“相关文件”层出不穷。另外，在调研中发现，只有12％的人才反映比较了解政策的内容，其中50％以上表示“一般了解”或者“不太了解”；不少企业反映这些政策过于庞杂，难以全面了解，甚至有部分企业根本不清楚有哪些政策，更谈不上利用这些政策的优势。