上海创新治理项目

首先，在扩围扩区新形势下，上海自贸试验区未来发展必须更加牢固地树立“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命”意识，坚持以解决三大核心问题为导向，坚持原有方案中确定的自贸试验区发展的目标、总的监管框架和总的工作方针，认真总结自贸试验区一年多来改革发展的经验，用系统性和整体性思维谋划全局，始终不渝把制度创新放在核心位置。

根据自贸试验区全国扩围和上海扩区后出现的新形势和定位的调整，上海自贸区未来发展的基本思路应该是：“贯彻一个前提，贯穿一条主线，实现四个结合、抓好四个重点、着力三个推动、继续一个保持。”即在扩围扩区形势下，坚定不移贯彻重大改革于法有据这一基本前提；全部工作始终贯穿制度创新这一主线；充分发挥先行优势，实现先行优势与合作共赢相结合，扩围后不同实验区功能侧重与扩区后不同片区功能定位相结合，自贸区管理制度创新与实现政府治理体系和治理能力现代化紧密结合，国家战略与地方发展战略紧密结合；抓好服务业和制造业开放、金融创新和科技创新四大重点，着力推动自贸区内成功经验向区外复制和推广，区内市场活力向区外辐射，尝试由“小负面清单”向“大负面清单”过渡；继续保持扩围后在全国自贸试验区的标杆作用和领航者与改革开放的排头兵地位。

1.贯彻一个前提

上海自贸试验区要坚持用法治思维和法治方式推进改革，切实做到每项改革于法有据，每项改革要立法先行，避免乱作为，为自贸区建设提供坚实的法制保障。为保障立法与改革需要的速度匹配，必须使立法有预见性，走在改革的前面，同时简化立法程序。

2.贯穿一条主线

自贸区就是新制度的试验场，一切试验措施都是为了创新出一套高水平对外开放的新制度，创新出现代政府治理的体系和模式，探索出全面深化改革的新路径，这就要求自贸区的制度创新不是部分政府部门和部分管理环节上的制度创新，必须是系统的和全方位的制度创新，因此，要坚持制度创新贯穿一切工作。还必须强调制度创新的重点在于政府治理体系和治理能力的创新，应在自贸区目前已经建立的针对企业和市场的六项基本制度的基础上，再按照“两高、两少、两尊重”的要求制定出一套为建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”法治政府所需要的基本制度体系，全面提高政府治理现代化水平。

3.实现四个结合

（1）充分发挥先行优势，将先行优势与合作共赢相结合。

扩围一方面说明中央对上海自贸试验区一年来取得成功经验可复制的肯定；另一方面，从国家战略的高度上也是为了尽快积累经验，在探索实践中增加互补和对比的样板。上海应从国家战略高度正确认识扩围的必然性和必要性，在充分发挥好先行优势的同时，要主动开展与其他自贸试验区的合作，在合作中共同促进，在合作中保持领先，避免陷入诸如互相比谁的负面清单更短的片面竞争中。

（2）将全国扩围后不同试验区功能侧重与上海扩区后不同片区功能定位相结合。

自贸试验区在全国扩围后，虽然肩负同样的历史使命，但是各自在发展过程中必然会结合各自的禀赋和毗连优势，形成某种侧重和区域特点。而上海自贸区扩区后，也会在不同片区有功能定位。原有自贸区在经过一年多的创新试验后，应主要定位于外贸和航运。新增片区的功能定位应反映上海自贸区在扩区同时的转型升级：陆家嘴金融片区以金融业为主，重点是落户在陆家嘴的金融企业实现与自贸区金融开放和创新的对接；金桥开发区片区作为上海重要的先进制造业核心功能区、生产性服务业集聚区、战略性新兴产业先行区和生态工业示范区，应主要承接从外高桥退下来的制造型企业，成为带动上海高端制造业新的开放和改革中心区；张江高科技片区集中了大量高新技术企业，应侧重于成为落实创新型国家战略的核心基地。但是，从上海建设国际金融中心在国家全局战略中的重要意义考虑，结合片区分工，应将陆家嘴金融片区的金融创新作为上海自贸试验区今后在全国自贸区功能定位的主要侧重点。

（3）将自贸区管理制度创新与实现政府治理体系和治理能力现代化紧密结合。

党的十八届三中全会第一次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，政府治理体系和治理能力在国家治理体系和治理能力中居核心地位，上海作为国际化大都市和中国最大的直辖市，政府治理体系和治理能力现代化理应走在全国的前列。以负面清单为主要内容的自贸区管理与国际标准和规则接轨，是借助开放推动政府职能转变的重要措施。但是，适应对自贸区开放经济管理的需要还不等于实现了政府治理体系与治理能力的现代化。上海市政府在2015年工作报告中已经提出了“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，加快推行权力清单、责任清单和负面清单制度，使市场在资源配置中起决定性作用”的政府改革目标。应乘势而上，以划清政府与市场、政府与社会的边界为目标，推出转变政府职能的清单，结合大部制改革推出政府机构改革和管理体系改革的方案与时间表，使权力清单和责任清单根据政府职能和机构改革的定位来确定。同时将自贸试验区社会力量参与、一口受理综合审批、综合监管和执法等管理创新提升到治理体系建设的层次，探索新的政府治理模式。

（4）将国家战略与地方发展战略紧密结合。

自贸试验区作为探索全面提升开放水平和全面深化改革的国家“新制度试验田”，必须坚决贯彻国家战略。但是，中央把“试验田”首选上海落户，就意味着上海有适合做试验的优先条件。其中上海“四个中心”建设目标和“创新驱动，转型发展”的战略，与自贸试验区这一国家战略有很高的契合度。从某种意义上说，上海作为中国改革开放的窗口和现代化建设的前沿，其地方发展战略已经具有国家战略的意义。所以，在国务院的总体方案中已经明确提出了自贸试验区建设要“根据先行先试推进情况以及产业发展和辐射带动需要，逐步拓展实施范围和试点政策范围，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制”。而根据习近平总书记的指示，上海还要在“四个中心”之外建设具有全球影响力的科技创新中心。目前，上海市政府已经明确了“着力加强自贸试验区与‘四个中心’建设、科技创新中心建设等融合联动”的发展战略，应打破“国家试验田”与“地方自留地”对立的思维方式，主动做好国家战略与地方发展战略结合的大文章。主要的思路就是要充分利用自贸区先行先试的有利条件，充分利用好自贸区带来的天时地利，把试点与“四个中心”和科技创新中心建设融为一体，与“创新驱动转型发展”战略结合在一起，努力实现借力自贸试验区建设推动上海经济社会发展的转型升级。

4.抓好四个重点

在上述四个结合的基础上，未来自贸试验区要以扩区为新的起点，重点抓好服务业开放、制造业开放、金融创新和科技创新四大重点。

服务业开放作为建区之初确定的开放领域，适应发展服务贸易的战略，需要进一步在发挥原有特殊监管区功能基础上进一步扩大开放。上海市政府在2015年工作报告中已经明确了“深化贸易便利化改革，实行货物状态分类监管试点，拓展国际贸易‘单一窗口’功能，实施国际船舶登记等制度创新”的目标，应加快制定相关法律规制和操作办法。

扩区后必须突出抓好三个新增片区原有产业和功能与自贸试验区的对接。其中，金融创新既是上海“四个中心”建设的重中之重，也是上海自贸区扩区的重中之重，上海市政府在2015年工作报告中已提出了“推进自贸试验区与国际金融中心联动建设，健全本外币一体化的自由贸易账户功能，扩大人民币跨境使用，开展个人境外投资等试点，加快人民币资本项目可兑换进程”的任务目标，应继续完善金融风险防控的对策，根据可行性和风险可控程度，设计好金融开放的顺序。

科技创新和制造业的开放是自贸试验区新的领域，科技创新的主要领域应从国家科技创新战略高度谋划布局，培育创新源泉，放宽对创新要素跨境流动的限制，突破商事登记、无形资产交易等方面的制度性瓶颈，引导外资研发中心融入本地创新网络，进一步落实研发费用加计扣除、公共技术采购等一批普惠性政策。制造业开放后来居上，包括了14条新政策，在数量上与服务业看齐。从目前经济结构看，制造业还是中国经济的主体产业，所以上海加强制造业开放对全国具有示范意义，但自贸区应以着力引导发展高端制造业和先进制造业为主要目标。

由于新加入的三个片区都在原来的特殊监管区之外，与原来的自贸区相比，增加了区内社区管理的任务，这也为政府在创新自贸区管理制度的同时，转变政府管理社会的职能提出了新的任务。

5.着力三个推动

（1）推动自贸区内成功经验向区外复制和推广。

因单纯的区内探索已无法满足外界期待的新要求，在上海市政府2015年工作报告中已提出了“认真做好自贸试验区区域扩展工作，在全市复制推广自贸试验区改革经验，以在更深层面体现自贸试验区对于上海改革开放的标杆作用”。目前上海市政府已经提出了做好浦东新区及全市复制推广自贸试验区改革经验的各项工作。应首先向全市推广自贸区简政放权的一系列制度、六大基础性市场制度、提高行政效率和便利企业、市场与社会的行政服务技术创新等。形成由自贸试验区向浦东新区，由浦东新区向全市依次推进地扩展，由上海的示范效应带动全国的政府职能转变。

（2）推动区内的市场活力向区外辐射。

目前上海自贸试验区的改革已经取得了明显的外溢效应，主要体现在全国其他方政府积极借鉴自贸区经验和复制成功制度上。在自贸区企业和市场活力的外溢和辐射方面，还需要政府在对接上做好工作。应认真落实好市政府提出的“推进开放型经济发展。积极落实‘一带一路’战略，拓展全球投资贸易网络，支持企业加快‘走出去’步伐。完善关检合作和区域通关合作机制，建设亚太示范电子口岸网络运营中心。推动出口加工区转型，发展服务贸易、技术贸易和跨境电子商务等新型贸易。推广外商投资管理新模式，集聚跨国公司地区总部。积极参与、主动服务长江经济带建设，推动长三角一体化发展。加大对口支援力度，加强合作交流，更好服务全国”。扩大自贸试验区市场自由活力对内对外两个方向上的辐射。

（3）推动尝试由“小负面清单”转向“大负面清单”的过渡。

负面清单管理无疑是自贸试验区改革的重头戏、大手笔和关键措施，因此，每一版本的负面清单的出台都受到广泛的关注，也将成为扩围后各自贸试验区对比的核心内容。应按照进一步提高开放度、增加透明度、与国际通行规则相衔接，强化负面清单作为准入阶段对外商投资采取与国民待遇不符的管理措施的作用，体现外商投资管理的国际化水平的总体思路，进一步完善和缩短负面清单。同时还必须看到，目前的负面清单还局限于投资领域，对应的是国民待遇，因此，可以称之为是“小负面清单”。然而，小负面清单的“法无禁止皆可为”的原则，是政府与市场界限的根本性体现，应该根据这一新的思维方式，重新确定立法思维，积极推进探索在国家治理层面的“大负面清单”制定，这是一个更浩大的工程。上海目前已经提出了将自贸试验区经验和制度向全市复制推广的任务目标，应在复制推广中进一步选择某些领域尝试制定该领域的负面清单，实行负面清单管理，为逐渐向“大负面清单”过渡创造条件。

6.继续一个保持

中央对上海的期望和上海在全国发展中所处的战略地位，以及上海目前所拥有的优势都决定了上海自贸区必须在扩围后继续保持在全国自贸试验区中的标杆作用和领航者地位，在全国改革开放的排头兵的地位。为此，上海必须“大胆试、大胆闯、自主改”，敢为天下先，不怕试错，舍得近失，谋划长远，不自傲不轻人，努力营造改革大势，勇于承担改革风险，充分利用自贸区平台，以系统性整体性思维谋划制度创新体系，大力推进“四个中心”和科技创新中心建设，努力打造“四新”经济，争取为全国提高对外开放水平和深化改革，打造中国经济升级版做出更大贡献。